Intervention de Christophe Lannelongue

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les députés, je vous remercie de me permettre de contribuer à vos travaux pour tirer le plus rapidement possible les enseignements de cette première phase de crise. Je m'exprimerai à titre personnel et mes propos porteront exclusivement sur la période pendant laquelle j'ai été en responsabilité, c'est-à-dire jusqu'au 8 avril – j'ai vu que vous auditionnerez demain ma successeure.

La région Grand Est a été la première à avoir été touchée. Elle a connu une situation très difficile, notamment entre début mars et début avril. Les données agrégées au niveau régional sont assez trompeuses puisqu'il y a une forte différenciation entre la partie est de la région, notamment le Haut-Rhin, le Bas-Rhin et la Moselle qui ont été très durement frappés, et la partie ouest, qui a été d'autant plus épargnée que les mesures de confinement prises à partir du 17 mars ont permis de bloquer l'épidémie.

Les premiers cas confirmés de covid-19 ont été enregistrés dans la semaine du 24 février au 1er mars. Le pic de l'épidémie a eu lieu dans la semaine du 23 au 29 mars, avec 4 416 passages aux urgences pour suspicion de covid et 1 494 consultations dans les cinq associations SOS médecins de la région. Le nombre d'admissions à l'hôpital a atteint un pic la semaine suivante ; lorsque j'ai quitté mes fonctions, le 8 avril, 4 819 personnes étaient hospitalisées, dont plus de 900 en réanimation. Cette même semaine, la région a enregistré une surmortalité de 116 % par rapport à la période comparable l'année précédente. Par la suite, la situation s'est améliorée continûment, le confinement ayant produit des effets très sensibles : en quelques semaines, l'épidémie a été bloquée dans les départements où elle n'avait pas démarré et elle a été freinée très fortement, en quinze jours, dans ceux où elle était très dynamique.

Au 1er juillet, 1 069 personnes étaient encore hospitalisées, dont cinquante-deux en réanimation, mais on ne constatait plus de surmortalité par rapport à la semaine équivalente un an auparavant. Bien sûr, l'épidémie n'est pas terminée : on dénombre encore près de soixante‑dix clusters, dont trente-cinq environ étaient encore actifs vendredi dernier.

Le point majeur est bien évidemment le bilan humain extraordinairement lourd de cette épidémie puisque 3 571 patients sont décédés à l'hôpital et 1 809 en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), sans compter d'autres décès à domicile. On dispose, depuis quelques heures, d'un premier bilan de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) sur la surmortalité durant la période qui va du 2 mars au 10 mai : elle est de 48 % par rapport aux périodes homogènes de 2015 à 2019. Concrètement, cela veut dire que pendant cette période 15 240 personnes sont décédées, contre en moyenne 10 300 personnes sur la période équivalente les années précédentes.

Cette surmortalité a été particulièrement forte dans le Haut-Rhin, le Bas-Rhin et la Moselle. Au moment où démarrent ces travaux d'évaluation, nos pensées doivent évidemment aller vers ces victimes, vers des souffrances extraordinaires qu'on ne mesure pas toujours quand on est à l'extérieur de la région : il est un peu exceptionnel, en tout cas depuis les périodes de guerre, d'avoir autant de décès de personnes hospitalisées, de personnes en souffrance dans une région relativement petite, au moins pour sa partie Est. Dans certains départements, toutes les familles ont été touchées, et parfois sévèrement, par cette épidémie.

Après des débuts très difficiles au mois de mars, l'État a tenu bon et des réponses plus efficaces ont été progressivement apportées. L'agence était en alerte depuis la fin du mois de janvier, mais il est vrai qu'elle est entrée dans la crise les 1er et 2 mars, lorsqu'il est apparu que l'épidémie se propageait très rapidement dans le Haut-Rhin à la suite du rassemblement des évangélistes. Vous avez rappelé, monsieur le président, les propos que j'ai tenus au Sénat : je confirme que l'agence n'était pas préparée à faire face à une crise de cette ampleur.

J'essaierai de vous montrer, sans faire preuve d'autosatisfaction, que nous avons tenté de réagir. Nous avons pris très rapidement de nombreuses initiatives avec nos partenaires ; au bout du compte, il nous semble que nous avons ensemble limité les conséquences des impréparations et sauvé des vies humaines.

Lorsque la crise a démarré, nous nous sommes retrouvés dans une situation délicate, car nous n'avions pas les moyens pour mettre en œuvre la stratégie de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), constante depuis le début de la crise : tester, tracer, c'est-à-dire identifier des contacts, isoler et soigner. Nous n'avions ni les capacités de tests, ni d'équipements de protection individuelle (EPI) ni, à ce stade, les ressources humaines adaptées pour faire ce qu'on appelle le contact tracing.

Tout au long du mois de mars, nous avons essayé de nous adapter et d'anticiper. Nous avons réagi très vite à partir du dimanche 1er mars : nous avons rouvert l'agence et nous avons tout de suite commencé à essayer de travailler avec nos collègues du niveau central pour essayer de comprendre quelle allait être l'évolution. Je suis venu à Colmar le 4 mars avec le préfet, et on a commencé à construire un scénario de réponse ; j'ai rencontré les représentants de l'hôpital de Colmar et Mulhouse ainsi que les médecins de ville. Nous avons proposé au niveau central des mesures de protection et de barrières collectives ; nous avons évoqué explicitement la possibilité de confiner le département du Haut-Rhin dès le 9 mars. Cette suggestion n'a pas été retenue par le niveau central, mais nous avons pu faire accepter l'idée de la fermeture des écoles, le 9 mars, de limiter drastiquement les rassemblements à cinquante personnes, d'interdire les compétitions sportives et de limiter les contacts avec les personnes fragiles en réduisant significativement la présence de visiteurs dans les EHPAD, interdite aux mineurs et limitée pour les autres.

À partir de là, toute la région est entrée dans un ensemble d'actions. À partir du 4 mars, nous avons diffusé aux EHPAD des indications sur les conduites à tenir ; à partir du 9 mars nous avons commencé à recenser les stocks disponibles de masques ; les 11 et 12 mars, nous avons demandé aux établissements de santé d'arrêter la production de soins, à l'exception bien sûr des soins urgents, pour se concentrer totalement sur la prise en charge des malades covid.

Le 13 mars, nous avons demandé aux EHPAD d'engager le plan bleu, d'activer les plans de continuité d'activité, de limiter les visites, autrement dit de prendre des mesures organisationnelles.

Le 15 mars, nous avons mis en place dans chaque groupement hospitalier de territoire (GHT) – il y en a douze dans la région – un coordonnateur pour gérer la montée en puissance des capacités de réanimation et de médecine covid en organisant la coopération entre les hôpitaux publics et privés.

Le 16 mars, nous avons lancé un appel à la mobilisation de professionnels de santé sur l'ensemble du pays. Nous avons eu 5 000 volontaires, ce qui a représenté une contribution importante pour les services de réanimation, avec 345 médecins, infirmières et infirmiers anesthésistes diplômés d'État (IADE).

Le 18 mars, nous avons commencé, avec l'appui de l'armée, à organiser les premiers transferts de malades, et le 22 mars le premier transfert vers l'étranger.

Le 20 mars, nous avons commencé à définir une nouvelle doctrine régionale pour l'attribution de masques. Nous avons mis au point de nouveaux circuits de distribution avec l'appui de la préfecture, essentiellement pour améliorer la fourniture en masques de la médecine de ville et des EHPAD. Nous avons aussi rénové le circuit de distribution des masques en ville grâce à un logiciel que nous avons construit avec les instituts de recherche en prévention santé (IRPS).

Le 25 mars, nous avons commandé des masques et nous avons récupéré, les 2 et 5 avril, 5,4 millions de masques chirurgicaux et 100 000 masques FFP2. Le 28 mars, nous avons commencé à distribuer les masques sur la base de la doctrine régionale.

Les 26 et 27 mars, nous avons diffusé un plan d'action à chaque délégation territoriale en direction des EHPAD, qui a été largement repris par le plan d'action national. Sorti le 30 mars, nous l'avons diffusé le 2 avril. Le 3 avril, nous avons mis en place, sur instruction nationale, une plateforme MaPUI pour suivre la consommation et le stock des produits sensibles à l'hôpital : le 6 avril, nous avons diffusé des fiches réflexes à tous les EHPAD ; le 9 avril, nous avons installé la plateforme renfort ESMS Grand Est.

Je m'arrêterai là, mais je reviendrai ultérieurement sur certains aspects sectoriels.

Cette réactivité a permis d'obtenir des résultats significatifs. Nous avons multiplié par 2,6 le nombre de lits de réanimation, qui est passé de 471 initialement à 1 219 lits opérationnels le 8 avril. Nous avons organisé plus de 322 transferts dont plus de 180 dans les pays frontaliers, notamment en Allemagne, en Suisse et au Luxembourg. Nous avons facilité l'arrivée dans la région de centaines de professionnels, et notamment de 345 anesthésistes réanimateurs et IADE, dont 142 pour le seul groupement hospitalier régional de Mulhouse sud Alsace. Nous avons récupéré plus de 2,4 millions de masques auprès de nos partenaires locaux et notamment des entreprises. J'ai commandé et livré plus de 5 millions de masques au mois de mars, et nous avons recommencé cette opération vers le 20 avril avec 5 autres millions. Nous avons aussi commandé 3 millions de surblouses. Nous avons réorganisé de fond en comble les circuits de distribution de solutions hydroalcooliques (SHA), et à la fin du mois de mars nous avions 61 000 litres de SHA. Nous avons créé trois plateformes pour faciliter l'échange d'expériences entre professionnels, la première pour la commande d'équipements individuels, la deuxième pour la fourniture de SHA, et la troisième, AGIL Santé (Acteurs du Grand Est pour des initiatives locales en santé), pour faciliter l'échange d'expériences sur les initiatives prises en médecine de ville.

Nous avons soutenu toutes les initiatives des professionnels pour développer l'accès aux soins, notamment la télémédecine. Nous avons mis en place une plateforme Lifen de suivi à distance des patients covid et facilité le lancement d'applications de télémédecine, notamment TokTokDoc pour les EHPAD. Nous avons soutenu – difficilement mais énormément – le développement des tests en augmentant le nombre de laboratoires publics mobilisés qui sont passés de deux à une dizaine : à la fin du mois de mars, soixante laboratoires publics et privés étaient à même de faire les tests, contre deux le 1er mars. À la fin du mois de mars, je reconnais que notre capacité était encore très limitée : 3 700 tests par jour, mais il faut la comparer à la centaine de tests par jour que nous avions au début de la crise.

Nous avons énormément travaillé avec les conseils départementaux pour essayer de mieux accompagner, de soutenir, de coordonner l'action en direction des EHPAD. Nous avons mis au point un plan qui a été repris au niveau national, dont les premiers résultats, certes tardifs, se sont fait sentir notamment à la fin du mois de mars, avec l'instauration, dans 600 EHPAD sur 620, d'une astreinte médicale vingt-quatre heures sur vingt-quatre et le renforcement significatif du dispositif d'infirmières de nuit, de l'hospitalisation à domicile (HAD) et de professionnels à travers le site dédié. Je reviendrai sur ce point qui a fait l'objet de beaucoup d'interventions et de débats au sein de votre commission. Cela fait partie des sujets sur lesquels des enseignements majeurs doivent être tirés de cette première partie de la crise.

Nous avons obtenu ces résultats, je le dis sans prétention aucune, essentiellement par nous-mêmes, et grâce à l'appui du ministère des armées. C'est en effet grâce à celui-ci que nous avons disposé de vingt respirateurs, ouvert l'hôpital militaire de Mulhouse, avec près d'une trentaine de places, et surtout organisé massivement les transferts par Airbus, mais aussi grâce à des hélicoptères lourds qui ont été, à notre demande, transformés par le ministère pour transporter des malades covid.

Nous avons aussi beaucoup bénéficié de la solidarité de nos collègues des autres ARS : Bretagne, Pays de la Loire, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie. Nous avons été confrontés à un niveau central dont le pilotage était beaucoup trop uniforme, beaucoup trop aveugle sur la réalité de notre situation, beaucoup trop sourd à nos demandes. Nous n'avons été aidés que trop peu, trop tard sur les masques, les respirateurs, les réactifs. Quand nous avons réussi, c'est grâce à la solidarité des acteurs de la région. C'est un exercice qui vous paraîtra routinier, mais qui à chaque fois m'émeut personnellement. Je veux rendre hommage à tous les soignants à l'hôpital, en ville, car la situation était horrible. Malgré tout, ils sont allés au travail tous les jours, même quand ils étaient fatigués et surtout ébranlés moralement par la difficulté des cas qu'ils avaient à prendre en charge et par la vitesse avec laquelle l'état de certains patients se dégradait. Ils ont montré une force vraiment digne d'admiration.

Je veux aussi souligner que l'ARS a pleinement joué son rôle. En écoutant certaines de vos auditions, j'ai constaté que des interlocuteurs ont été plutôt critiques. Je veux vous assurer que nous avons beaucoup travaillé et, que nous nous sommes organisés pour travailler avec les autres. C'est peut-être une exception, mais je confirme ce que la préfète de région a indiqué au Sénat lors son audition il y a quelques semaines : nous avons bien travaillé ensemble. Nous nous voyions tous les jours et nous nous appelions plusieurs fois par jour au téléphone, et tous les jours, en fin de journée, une réunion était organisée, sous la présidence de la préfète, avec tous les préfets de département. Nous ne nous sommes pas seulement parlé, nous avons aussi agi. Nous avons monté un circuit logistique pour les EHPAD et tous les établissements et services médico‑sociaux, et effectué les transferts internationaux, ce qui n'aurait pas été possible sans l'action des élus. J'en profite pour remercier encore Mme Brigitte Klinkert qui est devenue ministre il y a quelques jours, qui à l'époque était présidente du Conseil départemental du Haut‑Rhin, M. Jean Rottner, le président de la région Grand Est, l'équipe de la préfecture de région, le conseiller diplomatique, et bien sûr le Quai d'Orsay et Mme de Montchalin qui était à l'époque ministre des affaires européennes.

Nous avons également beaucoup travaillé avec les hôpitaux. Chaque jour, à onze heures, nous avions une réunion avec les représentants des onze GHT qui était l'occasion de faire le point sur la montée en régime des services de réanimation. Nous avons beaucoup travaillé aussi avec les professionnels de ville. Nous réunissions, le lundi et le vendredi, tous les acteurs de la région, autrement dit une soixantaine de personnes, pour faire le point sur les actions covid. À partir de la fin du mois de mars, nous avons réuni chaque mercredi les représentants des GHT. Nous avions des réunions deux fois par semaine avec les représentants des fédérations médico‑sociales, et une fois par semaine avec les directions de l'autonomie des dix départements.

L'action de mes collaborateurs a été exemplaire. J'ai imposé une décision qui était lourde à prendre et qui a été très critiquée : la fermeture de l'agence le 17 mars et l'interdiction des réunions en présentiel. Nous avons fonctionné avec simplement deux équipes de trois personnes, l'une à Nancy pour suivre la montée en régime de la réanimation, et l'autre à Strasbourg pour faire de la veille vingt-quatre heures sur vingt-quatre. J'ai pris cette décision de raison de l'apparition de cas lourds de contamination sur plusieurs sites de l'agence, malgré le respect des mesures barrières. Je remercie beaucoup l'ensemble des collaborateurs de l'agence d'avoir fonctionné par conférence téléphonique. L'équipe de direction se réunissait deux fois par jour, le matin et le soir. Nous avions tous les jours une réunion avec les préfets ainsi qu'avec les partenaires dont j'ai déjà parlé. Ce même système a été appliqué dans chaque direction et service de l'agence. Il s'agissait de conditions particulières mais, avec le recul, je tiens à remercier tous les collaborateurs de l'agence qui n'ont pas ménagé leur peine, qui n'ont pas pris de week-end, qui ont travaillé jour et nuit, et dormi un minimum.

J'en viens aux pistes sur lesquelles il convient de travailler et aux enseignements majeurs de cette crise.

Premièrement, il faut faire davantage confiance à l'État déconcentré : nous avons terriblement souffert de la difficulté des relations avec le niveau central. En sens inverse, chaque fois qu'avec la préfète nous avons codécidé, co-agi, nous avons obtenu de très bons résultats. Il faut confier davantage de responsabilités au binôme préfet de région-ARS qui doit pouvoir gérer des stocks, de la logistique, avoir des leviers d'action forts sur les acteurs majeurs de la crise dans la région, notamment les acteurs de l'hôpital et de la ville.

Deuxièmement, il faut, et cela va dans le sens de ce qu'a annoncé hier le ministre des solidarités et de la santé dans le cadre du Ségur de la santé, intensifier très fortement le partenariat entre l'État et les collectivités territoriales. La santé est une compétence d'État, mais elle ne peut être mise en œuvre, même en gestion de crise, qu'avec un partenariat resserré avec les collectivités locales – à tous les niveaux d'ailleurs : région, département, communes, EPCI, métropoles, etc. Encore faut-il le formaliser, l'institutionnaliser à travers des systèmes contractuels qui permettent de garantir un engagement partenarial de tous les acteurs.

Troisièmement, la crise a été un révélateur des forces et des faiblesses, de ce qui était en train de se transformer dans le système. Nous avons tiré d'énormes bénéfices du travail réalisé sur les groupements hospitaliers de territoire : c'est le territoire du GHT qui a servi d'unité de lieu et d'action pour le redéploiement de l'hôpital. Nous avons commencé à tirer des bénéfices de la création des maisons de santé, des communautés professionnelles territoriales de santé, des équipes de soins primaires. Dans d'autres cas, on a vu que les changements amorcés avant la crise étaient trop lents, trop partiels : je pense à tous ce qui avait été engagé sur les filières gérontologies dans le cadre des projets médicaux partagés des GHT, à tout ce qui n'avait pas encore abouti sur l'évolution des centres 15, des services d'urgence, sur la réponse en soins non programmés, etc. Plus fondamentalement, et je crois ce constat partagé par nombre de vos interlocuteurs, la crise nous oblige à redéfinir ce que doit être le partenariat entre un hôpital, un EHPAD et la médecine de ville, et à l'inscrire dans des contextes locaux forcément très divers et qui peuvent être organisés à partir de cette volonté au niveau local de travailler ensemble.

Tels sont les quelques éléments qui me paraissent devoir être approfondis, dans un délai assez rapide. La leçon à retenir de ce qui nous est arrivé dans le Grand Est, où cette crise a été d'une violence incroyable, c'est qu'il faut continuer à travailler sur des hypothèses un peu extrêmes, même si elles paraissent aujourd'hui théoriques.