Intervention de Nicolas de Maistre

Je souhaite tout d'abord exprimer les profonds regrets de M. Stéphane Bouillon, qui aurait vraiment aimé répondre personnellement à l'invitation de votre mission. Cependant, un conseil de défense a été convoqué hier après-midi pour ce matin. Il m'a donc chargé de porter devant vous la parole du SGDSN.

C'est pour moi toujours un honneur d'être entendu par la représentation nationale, soit pour rendre compte du travail et de l'action de l'administration que dirige le secrétaire général, soit pour apporter une contribution à la réflexion devant guider notre action future. Votre mission d'information sur la résilience nationale offre au SGDSN l'occasion de partager avec vous une partie de ses travaux prospectifs et opérationnels avant même que ceux-ci ne débouchent sur une politique publique.

Depuis la fin du premier confinement, le SGDSN travaille à tirer les enseignements de la crise du covid-19 afin de renforcer la préparation du pays et d'améliorer la réponse aux crises qui ne manqueront pas d'advenir. Dans ce cadre, le Premier ministre a mandaté le secrétaire général pour piloter un travail interministériel en vue de l'élaboration d'une stratégie nationale de résilience. Comme les travaux liminaires viennent juste d'être engagés, je ne peux vous présenter que l'état de nos réflexions initiales et les grandes lignes de notre action. Cette intervention pourra, si vous le souhaitez, être complétée dans quelques semaines par un échange avec l'équipe projet du SGDSN chargée de l'animation et de la coordination des travaux collectifs qui permettront la production de la stratégie nationale attendue.

Le mot « résilience » vient du latin resilire, qui signifie « rebondir ». Il a été emprunté à la physique des matériaux : la résilience mesurait alors le degré de résistance d'un matériau et sa capacité à revenir à son état initial après un choc. Après la seconde guerre mondiale, dans le monde anglo-saxon, le concept a été utilisé en psychologie pour décrire l'aptitude d'un individu ou d'un groupe à se reconstruire de manière satisfaisante après un événement traumatique. En France, ce mot a connu, dans sa dimension psychologique, un destin littéraire au XIXe siècle avant d'être popularisé par Boris Cyrulnik. Depuis les années 2000, il a été intégré dans de très nombreux discours traitant de politiques publiques. Il est devenu un idéal à atteindre pour un grand nombre d'enjeux sociétaux.

Les usages de ce concept sont parfois incertains. En revanche, en matière de défense et de sécurité nationale, nous disposons d'une définition précise, inscrite dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 : « La résilience se définit comme la volonté et la capacité d'un pays, de la société et des pouvoirs publics à résister aux conséquences d'une agression ou d'une catastrophe majeures, puis à rétablir rapidement leur capacité de fonctionner normalement, ou à tout le moins dans un mode socialement acceptable. Elle concerne non seulement les pouvoirs publics, mais encore les acteurs économiques et la société civile tout entière. » Dans le Livre blanc de 2013, la notion de « résilience de la Nation » est intégrée à la stratégie globale de défense et de sécurité nationale. L'actualisation stratégique de 2021 publiée par le ministère des armées adosse désormais la résilience à la fonction stratégique de « protection », qui devient « protection-résilience ».

La succession de crises depuis près de trente ans et, surtout, leur ininterruption et leur accélération depuis 2015 nous rappellent que nos sociétés évoluent dans un contexte d'incertitudes, de risques et de menaces. Le 13 avril 2020, le Président de la République s'adressait aux Français en ces termes : « Il nous faudra bâtir une stratégie où nous retrouverons le temps long, la possibilité de planifier, la sobriété carbone, la prévention, la résilience, qui seules peuvent permettre de faire face aux crises à venir. » Cette stratégie à visée opérationnelle passe notamment par la diffusion d'une culture de l'anticipation, la généralisation des plans de continuité d'activité, le développement d'une approche territoriale, la refonte de la planification et de la gestion de crise – des sujets plus particulièrement traités par ma direction – et la préparation morale aux prochaines crises, qui sera permise par une meilleure compréhension de la menace par nos concitoyens. Cette stratégie nationale s'inscrit dans une vision holistique. Elle doit inclure l'ensemble des acteurs de la société et de la nation, puisque nos adversaires potentiels s'attaquent toujours aux maillons faibles d'un mécanisme économique et sociétal de plus en plus complexe.

Le premier axe de notre réflexion concerne la diffusion d'une culture de l'anticipation.

Les notions de prospective, d'anticipation et d'analyse stratégique ont en commun de définir des objectifs clairs : comprendre l'environnement, identifier les menaces, saisir les opportunités et, surtout, maîtriser l'incertitude ou apprendre à vivre avec elle. Les outils d'anticipation aident à penser autrement le temps présent et à imaginer le futur. D'une manière générale, le fait de penser le temps long, de qualifier les tendances lourdes, de déceler les signaux faibles et de cartographier les ruptures permet de se préparer et d'envisager les actions à conduire. L'anticipation redonne au pouvoir politique la profondeur stratégique lui permettant d'éclairer ses choix et arbitrages. Celui qui anticipe ne subit pas les événements et ne se contente pas de réagir. Comme à la guerre, l'idéal est d'amener son ennemi sur un terrain que l'on a préparé et de conserver l'initiative. L'anticipation est donc une nécessité en ce qu'elle redonne des marges au pouvoir politique. Il s'agit non pas de prédire l'avenir mais de préparer une diversité de futurs possibles, dont ceux de la montée aux extrêmes, et de limiter l'effet de surprise, l'une des principales difficultés d'un acteur confronté à une crise étant de surmonter sa sidération initiale et d'en limiter la durée.

Un constat ressort de tous les rapports et analyses : notre système souffre d'un handicap dans sa capacité d'anticipation. Il y a là un axe d'effort important. Nos sociétés modernes ont fait le choix du temps court et de l'optimisation de toutes les ressources, moyennant la généralisation des flux tendus. Elles oublient parfois la robustesse, l'intérêt de la redondance, l'utilité des stocks stratégiques et du temps long. Ce monde qui change est un monde de chocs : il faut que nos sociétés soient capables d'y faire face. La crise mondiale actuelle, que personne, nulle part, n'a su anticiper remet en cause la mondialisation, laquelle aurait dû nous permettre de trouver dans le commerce international ou la solidarité transfrontalière non seulement les biens et produits, mais aussi les personnels qui nous ont manqué.

Pourtant, dès 2008, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale érigeait la fonction d'anticipation en fonction stratégique à part entière. Cinq ans plus tard, le Livre blanc de 2013 reconnaissait que « l'État s'est insuffisamment mobilisé pour conférer à cette fonction la place qui correspond à son importance ».

Le SGDSN a voulu donner une nouvelle impulsion à cette réflexion sur l'anticipation. C'est pourquoi il a prévu, dans son plan stratégique pour 2019-2022, l'intensification de ses travaux d'anticipation, dont certains se sont déjà avérés fructueux et utiles aux plus hautes autorités de l'État. Je pense notamment aux réflexions conduites entre 2015 et 2017 sur l'impact des ruptures technologiques sur l'environnement stratégique de la France à l'horizon 2030, aux travaux menés avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères sur certaines zones géographiques ou sujets thématiques, validés au plus haut niveau de l'État, aux travaux visant à définir une doctrine française de réponse aux menaces hybrides ou encore à la concertation interministérielle relative à la lutte contre les manipulations de l'information, qui a permis de faire émerger une nouvelle politique publique et de créer un nouveau service à compétence nationale, le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum). D'autres réflexions seront menées prochainement, en particulier sur le droit comme outil de domination.

Au-delà de ces réflexions internes, nous œuvrons à la généralisation des meilleures pratiques d'anticipation existant dans chacun des ministères. Les armées détiennent un savoir-faire ancien dans ce domaine, mais d'autres ministères disposent également de structures chargées de l'anticipation. Je pense en particulier au ministère de l'Europe et des affaires étrangères, qui abrite le Centre d'analyse, de prévision et de stratégie (CAPS), au ministère de l'économie, des finances et de la relance, au ministère de la transition écologique, aux ministères chargés de l'industrie et de l'énergie, et au ministère de l'agriculture et de l'alimentation.

En dehors des départements ministériels, d'autres institutions publiques conduisent des travaux d'anticipation. Le Parlement a ainsi créé il y a trente ans l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), et il y a dix ans la délégation sénatoriale à la prospective. Le haut-commissaire au plan a été recréé par le décret du 1er septembre 2020.

La France n'est donc pas dépourvue de centres de réflexion en matière d'anticipation, mais il faudrait probablement améliorer cet écosystème, dont les membres devraient mieux partager leurs travaux.

Notre deuxième axe d'action est la diffusion de la culture du risque au travers de deux politiques majeures : la formation et le développement des exercices.

Depuis 2019, le SGDSN pilote le programme de professionnalisation des acteurs de la gestion de crise (PAGC), qui a déjà permis de former plus de 300 agents chargés du fonctionnement des centres de crise dont chaque ministère s'est doté depuis quelques années. Il s'agit de faire acquérir à ces agents une culture commune, des méthodes et des outils partagés. C'est ainsi que se constitue un réseau interministériel utile en période de crise.

Devrions-nous inclure cette formation à la crise dans la formation initiale des agents publics et des cadres du privé ? Nous avons commencé à y réfléchir en liaison avec le futur Institut national du service public. Nous souhaitons également participer à ces formations dans les instituts régionaux d'administration et dans certains cursus universitaires spécialisés. Plusieurs écoles de commerce aimeraient d'ailleurs associer des entreprises à cette réflexion. Nous devons y intégrer une dimension de gestion des ressources humaines : idéalement, seuls les agents ayant participé à ce type de formations devraient pouvoir accéder à un certain nombre de postes. C'est ce qui se passe actuellement dans les armées, mais ce n'est pas toujours le cas dans les autres ministères.

J'en viens au développement des exercices. La formation est sûrement utile, mais on ne peut rien obtenir de très solide si l'on ne soumet pas les personnels concernés à un entraînement exigeant et régulier. C'est pourquoi nous organisons régulièrement des exercices au niveau gouvernemental et accompagnons les administrations dans la programmation d'exercices à l'échelle des ministères ou des opérateurs d'importance vitale (OIV). Nous nous efforçons d'y faire participer les membres des cabinets, car nous devons nous assurer que les décideurs ont une connaissance fine de nos plans. Enfin, nous intégrons à ces exercices une réflexion sur l'anticipation. Ainsi, lors de l'exercice SECNUC21 que nous avons organisé récemment, le premier jour fut consacré à une gestion de crise nucléaire classique, tandis que le second a été mis à profit pour faire travailler les ministères sur les questions d'anticipation. En l'occurrence, il s'agissait d'organiser le retour de populations dans des zones polluées par un accident nucléaire en tirant les leçons de la catastrophe de Fukushima, il y a dix ans. Le ministère de l'économie, des finances et de la relance a travaillé sur la gestion des productions dans la zone contaminée ; quant au ministère de la transition écologique, il s'est penché sur la gestion des déchets et la continuité électrique.

Notre troisième axe d'action est la refonte de la planification. Il est classique de dire que le premier mort, à la guerre, c'est le plan. Eisenhower, qui était un maître en matière de planification, le soulignait : « Les plans ne sont rien, c'est la planification qui compte ». Il s'agit d'obliger l'ensemble des acteurs à connaître les menaces et à s'interroger sur la manière d'y faire face.

Après avoir été considérée, pendant trente ans, comme funeste ou archaïque, la planification retrouve des couleurs. Nous incitons à la généralisation des plans de continuité d'activité (PCA), qui permettent aux organisations de continuer à fonctionner malgré la perte de ressources critiques. Nous discutons régulièrement de ces questions avec des représentants d'OIV dont certains ont mis en place des systèmes particulièrement résilients, organisés autour de centres de contrôle pouvant être gérés par des équipes doublonnées en cas de nouvelle pandémie.

La crise du covid-19 a accéléré la prise de conscience de ces risques et donc le déploiement des PCA. D'ailleur, Nous travaillons à l'élaboration d'une nouvelle version du guide de réalisation d'un PCA. Cependant, nous ne disposons d'aucun outil permettant d'évaluer précisément la diffusion de cette culture de la continuité d'activité.

Un autre de nos objectifs est de créer une nouvelle génération de plans de gestion de crise. Jusqu'à présent, pour faire face à chaque menace de crise majeure, on élaborait un plan spécifique. Nous disposons ainsi, pour ce qui nous concerne, d'une quinzaine de plans très variés, qui constituent la base des exercices que nous organisons. Le problème, c'est qu'au bout de quinze ans de travaux, ces plans représentent 1 500 pages, 1 000 fiches de mesures et 100 domaines d'application, ce qui s'avère tout sauf simple.

La crise du covid nous a permis de dresser deux constats. D'une part, nos plans ont été conçus et complétés au fil du temps : ils souffrent parfois d'obsolescence et nous avons du mal à les maintenir tous à la pointe de la réflexion. Nous devons donc trouver une solution pour les mettre à jour de façon continue et régulière. D'autre part, leur application est aujourd'hui l'apanage de spécialistes, alors que les personnes qui assument les responsabilités en situation de crise sont des généralistes auxquels il faut simplifier la prise de décision. Lorsqu'on parle de plans militaires, on évoque souvent les noms des généraux qui y sont associés – par exemple le « plan Schlieffen » –, considérant que le décideur final avait une vision fine de l'ensemble du plan. Cela n'a jamais été vraiment le cas avec nos plans : il faut absolument que nous nous améliorions sur cet aspect, en rapprochant le décideur du spécialiste gestionnaire du plan.

Ainsi, je vois cinq axes d'amélioration. D'abord, il convient de mieux articuler les plans entre eux. Que fait-on lorsque, au cours d'une pandémie, on est victime d'une cyberattaque et d'une attaque terroriste ? Dans une telle situation, comment peut-on superposer trois plans différents ? Ensuite, nous devons rationaliser nos plans en supprimant les doublons. À cela s'ajoute la nécessité de nous doter d'un outil agrégeant le suivi des mesures prises et leur évaluation. En outre, il faudra inscrire la refonte de la planification dans la transformation de l'État en concevant une plateforme numérique d'utilisation permettant de mettre les plans à la disposition de tous les utilisateurs. Enfin, j'appelle de mes vœux l'élaboration d'un système qui mette en synergie les différents outils ministériels fournissant de l'information afin de produire des données susceptibles d'aider à la prise de décision politique – il s'agit là d'une question qui intéresse également nos amis britanniques.

L'idéal serait de passer d'une quinzaine de plans à une demi-douzaine de documents organisés autour de situations de référence – violences extrêmes, troubles sociétaux graves, crise cybernétique, risques naturels, technologiques ou industriels, risques sanitaires – et de fonctions thématiques : alimentation et eau, communication, transports, par exemple. Nous souhaitons que cette nouvelle structuration, associée à un outil numérique permettant d'assembler des briques en fonction de la menace, soit opérante en 2023 et 2024.

Notre quatrième axe d'action concerne la Nation et les citoyens. Si nous n'arrivons pas à renforcer les liens qui unissent tous les membres de la communauté nationale, nous allons au-devant de difficultés majeures. Pour reprendre les mots de Thucydide, « la force de la cité ne réside ni dans ses remparts, ni dans ses vaisseaux, mais dans le caractère de ses citoyens ». L'entreprise semble immense, tant la société apparaît désunie et « archipélisée ». Aussi la réaffirmation d'un destin commun est-elle probablement l'œuvre la plus nécessaire, en particulier pour la jeunesse, qui représente l'avenir de notre pays. Le service national universel (SNU) peut y contribuer de façon très importante.

Nous pourrions adapter cette politique aux territoires. Ainsi, les collectivités d'outre-mer posent des problématiques particulières en matière de résilience. De même, dans certains territoires métropolitains, des populations sont plus menacées que d'autres – je pense à la ville de Nice, exposée aux tremblements de terre, ou aux régions côtières, menacées par les tsunamis. Nous pourrions valoriser notre destin commun et l'idée de service de la République à l'échelle nationale, tout en menant des politiques très locales visant à conforter des populations spécifiques dans leur connaissance de la menace. Notre société ne sera résiliente que si l'ensemble de la population adhère à notre modèle et exprime la volonté de le défendre.

Notre cinquième et dernier axe est la coordination avec l'Union européenne et nos alliés. La résilience est l'un des trois piliers de la « boussole stratégique » élaborée en début d'année par l'Union Européenne et qui vise à développer une culture de défense et de sécurité commune. Déjà défendue par la présidence slovène, cette politique européenne sera une priorité de la France au premier semestre 2022, lorsque notre pays assumera la présidence de l'Union européenne.

Nous devons tenir, au niveau européen, un discours commun sur l'autonomie stratégique en matière de capacités critiques. Aujourd'hui, près de 100 % des composants initiaux des médicaments proviennent d'Inde ou de Chine ; la France et, plus largement, l'Europe n'ont conservé qu'une capacité de reformulation. Que se passerait-il si une nouvelle pandémie survenait et que ces deux pays-continents dédiaient l'ensemble de leur production à leur seule population ? Nous devons absolument mener de telles réflexions s'agissant de nos capacités critiques. Nous avons d'ailleurs commencé à y travailler en envisageant la création d'une Biomedical Advanced Research and Development Authority (BARDA) à l'européenne ou à la française, même s'il est parfois difficile d'articuler harmonieusement les ambitions nationales et communautaires comme des poupées gigognes.

Nous devons effectuer le même travail avec l'OTAN, qui s'est beaucoup intéressée aux problèmes de résilience. La France a émis de vives réserves quant à un éventuel élargissement des compétences de l'OTAN à des sujets civils, considérant que ces politiques étaient l'apanage des États et de l'Union européenne. Toutefois, même si nous prenons un peu de distance, il serait pertinent de contribuer aux travaux du Centre euro-atlantique pour la résilience de l'OTAN, qui vient d'être installé en Roumanie.

Votre rapport et vos recommandations viendront donc nourrir notre réflexion et nous aideront à proposer des voies d'amélioration de la résilience de la nation dans son ensemble. Nous sommes à votre disposition pour répondre à vos questions.