Intervention de Stéphane Bouillon

Je renouvelle mes excuses d'avoir été contraint de manquer l'audition prévue avec vous le 22 juillet en raison d'une réunion urgente et impromptue. Depuis cette date, nous avons évidemment continué de mettre en œuvre le mandat que le Premier ministre nous a donné le 16 juin et de piloter cette réflexion qui vise à mieux préparer la France aux chocs futurs tout en travaillant en cohérence avec nos partenaires européens à la définition du concept de résilience dans le contexte international.

Nous sommes pour l'instant dans les temps pour livrer à l'échéance de mars 2022 le document interministériel de référence qui posera les enjeux et les objectifs de la stratégie nationale de résilience tels que vous les avez rappelés. Une série d'actions et de sous-actions précisera des ministères « menants » et des ministères « concourants ». Des fiches mesures définiront comment réaliser ces actions ; elles incluront des indicateurs proposés par les ministères – qui pour certains existent déjà –, avec une synthèse interministérielle.

Nous avons bien travaillé avec l'ensemble des ministères, et à tous niveaux : non seulement avec les hauts fonctionnaires de défense et de sécurité (HFDS), nos interlocuteurs habituels, mais aussi avec les administrations centrales opérationnelles, et avec les cabinets ministériels, tenus informés par leur HFDS respectif. Nous avons ainsi œuvré, comme il le fallait, dans un cadre décloisonné, non sans prendre en compte la protection du secret. Étant donné les risques auxquels nous sommes confrontés, quelques États ou organisations voulant nous nuire pourraient tirer parti des faiblesses que nous aurions pu évoquer ; aussi sommes-nous très prudents.

Nous avons été amenés à définir une vingtaine d'objectifs déclinés en une soixantaine d'actions. Nous continuons de travailler à améliorer la préparation à la gestion de crise en tirant les conclusions de ce que nous vivons depuis près de deux ans.

Le développement de la culture de l'anticipation du risque nous occupe sur le plan conceptuel. Nous avons lancé avec tous les ministères des réflexions d'anticipation des crises internationales potentielles et des conséquences que pourrait avoir un conflit mondial pour notre approvisionnement en énergie et en eau mais aussi sur les plans militaire, diplomatique et économique, ainsi qu'en termes d'ordre public au regard des communautés qui pourraient être originaires des États belligérants. Nos analyses portent bien entendu sur la planification et la continuité d'activité ; chaque ministère reprend son plan de continuité d'activité pour l'améliorer en tenant compte de ce qu'il a vécu au cours des vingt derniers mois. Nous sommes engagés dans des formations des acteurs de la crise, et aussi dans l'indispensable constitution de relèves. Enfin, dans un contexte d'incertitude, la communication est cruciale, et avec elle la contre-communication, puisque la désinformation est devenue un élément majeur de la gestion des crises par certains de nos adversaires. On ne saurait non plus ignorer la question de la gouvernance de crise.

Ces analyses, menées pour l'instant au sein de l'administration, seront partagées, débattues, complétées ou amendées avec les collectivités territoriales, sur la base aussi des travaux que vous conduisez, pour que nous ayons une vision complète des maillons qui forment la nation.

Nous travaillerons aussi avec les opérateurs d'importance vitale (OIV) du secteur public et du secteur privé, qui ont un rôle majeur à jouer dans la continuité de l'activité du pays. Nous réfléchissons d'ailleurs à la notion même d'opérateur d'importance vitale ou à son extension. La crise sanitaire a montré, en particulier, le rôle central de la grande distribution dans la continuité de l'approvisionnement en produits alimentaires et en fourniture de produits de première nécessité ou de produits sanitaires ; il importe de tirer les conclusions de tout ce que nous avons fait avec eux et d'essayer de le systématiser. Avec nos services opérationnels, l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), et Viginum, le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères, nous avons aussi pris en compte certaines actions au titre de nos attributions et nos compétences transverses.

Cet ensemble de réflexions et d'analyses nous amènera à remettre au Premier ministre une description initiale du niveau de résilience de l'État nous permettant de définir les marges de progrès et une feuille de route soutenable. Un travail approfondi sera donc engagé, pour pouvoir progresser, avec toutes les parties prenantes : l'État, les opérateurs d'importance vitale, les collectivités territoriales et, bien sûr, les citoyens.

Nous voulons apporter la preuve que l'État peut être stratège et qu'il est capable de s'extraire de la logique de silos institutionnels mais aussi de silos internes – ce qui est peut-être encore plus difficile à obtenir en ce genre de circonstances. L'État valorisera son action en montrant qu'il ne conçoit pas seul les politiques publiques de résilience mais dans un continuum avec les collectivités locales, les acteurs de la société civile et la participation citoyenne.

Nous avons prévu dans nos fiches mesures des indicateurs d'impact – nous les partagerons évidemment avec tous les ministères –, d'une part pour apprécier comment nous évoluons, d'autre part pour presser d'agir tous les acteurs et nous assurer qu'ils se fixent des objectifs et qu'ils sont en état de les atteindre. Ils nous permettront aussi de vous rendre compte plus concrètement des actions menées, des progrès accomplis, des insuffisances qui commencent d'être réglées et de celles qui restent à l'être.

Je ne peux vous donner le contenu détaillé de notre rapport d'étape avant que le Premier ministre n'ait eu à en connaître ; je vous le communiquerai dès que cela sera fait. Néanmoins, je souhaite insister sur quelques traits d'ensemble, en vous disant pour commencer que, pour nous, la résilience individuelle, celle de chaque citoyen, est la clé de tout. La dernière édition du Baromètre des territoires publié par l'institut Montaigne indiquait que si, après les crises récentes, les Français évaluaient positivement leur vie familiale, ils étaient malheureux et très pessimistes pour ce qui n'est pas la sphère personnelle. Globalement, ils avaient, jusqu'à présent, réussi à encaisser dans leur cercle familial et territorial le choc des confinements, des couvre-feux et des mesures de freinage. Cette forme de résilience de nos concitoyens peut être considérée comme exemplaire, mais il nous faut cultiver cet état d'esprit et le renforcer par de plus nombreux outils.

Cela passe par l'information et par des dispositifs pratiques. Il nous faut expliquer ce que nous organisons, les menaces auxquelles nous pouvons être confrontés, comment nous pouvons y faire face et le rôle que peut avoir chaque citoyen dans cet ensemble. On peut aussi imaginer des « kits individuels de résilience » : au lieu que tout le monde se précipite dans les grands magasins à la première inquiétude pour chercher, curieusement, du papier toilette lors d'une pandémie pulmonaire, pourquoi ne pas constituer chez soi un kit de denrées et de produits essentiels ? Cela permettrait d'éviter des ruptures de stocks, et cela contribuerait à rassurer la population. De tels kits existent déjà en Allemagne, en Finlande et en Suisse, tous pays qui ont défini un dispositif de ce type, en liaison avec la grande distribution. Des pratiques de défense civile en vigueur dans les pays scandinaves peuvent aussi être travaillées en France. Notre pays dispose déjà de comités communaux de prévention assez efficaces, qui contribuent à la résilience lors de feux de forêt et d'inondations. Ils ont montré, sous l'autorité du maire et en associant l'ensemble des citoyens, leur capacité à faire face à la situation. Nous avons donc déjà une certaine capacité à mobiliser nos concitoyens. Peut-être le service national universel (SNU) pourra-t-il être repris pour compléter ce dispositif.

Le plan d'action Tous résilients face aux risques du ministère de la transition écologique est une référence dans le cadre des travaux interministériels en cours. Il faudra observer ses effets pratiques, mais ce plan permet de sensibiliser la population aux moyens de faire face aux catastrophes naturelles et aux accidents industriels au-delà de tout ce qui est fait dans les préfectures par le biais des comités locaux d'information, pour que chacun se prépare à une crise lorsqu'il réside à proximité d'une installation industrielle, d'une zone inondable, d'une usine, d'une forêt susceptible de brûler. L'effort d'explication, d'information, de sensibilisation est à parfaire pour parvenir au réarmement ou à l'armement moral et psychologique de la population que nous devons essayer de construire.

Voilà pour les citoyens. J'en viens au rôle que doit avoir l'État par la transversalité des administrations centrales. M. Nicolas de Maistre vous l'avait rappelé : une quinzaine de plans, mille pages, mille cinq cents mesures… il y a là quelque chose d'un péplum. Cet amoncellement est stratifié, si bien qu'il faut à la fois trouver les bonnes feuilles et les feuilles récentes. Il est aussi très sectorisé, de sorte qu'en fonction de l'évolution de la crise, on sera obligé de chercher un type de plan donné et souvent de constater qu'il est obsolète, ou en tout cas qu'il n'est pas cohérent avec tel autre. Quand une crise affecte l'ensemble du territoire national, avec des conséquences sur tous les volets de l'activité du pays, et qu'elle dure longtemps, nous devons parvenir à tenir compte de tous ces éléments.

D'autres chocs auraient pu s'ajouter à la crise sanitaire : une crise cyber, dont la menace est forte, voire une crise géopolitique internationale ayant pour effet que certains de nos approvisionnements en produits d'usage quotidien ou en matières premières soient interrompus. La planification doit donc être revue de fond en comble pour tenir compte de l'alternance compétition-contestation-affrontement désormais possible dans l'ordre international. Certes, nous ne pourrons tout décrire, mais ce n'est pas notre objectif. Nous ne prétendons pas nous faire les Barjavel du XXIe siècle mais déterminer comment s'organiser et se coordonner pour faire face à une panoplie de risques potentiels, élaborer des scénarios, proposer un catalogue de mesures, définir des concepts d'opérations, organiser des exercices qui seront l'occasion de s'entraîner au travail en commun, de construire et maîtriser des réflexes, et aussi de vérifier les caractères, et donc de s'assurer qu'un chef de cellule de crise est capable de diriger – parfois, ce n'est pas le moindre des enseignements… Ces exercices permettent aussi de développer la cohésion des équipes qui en sont chargées et qui, au moment de la crise, seront aux côtés de leur ministre ou de son directeur de cabinet.

Des réflexions ont donc été lancées sur la refonte de la planification interministérielle de sécurité nationale, le développement des capacités d'anticipation, la diffusion de la culture du risque – les exercices seront rénovés –, la gouvernance de la gestion de crise, l'optimisation de la coordination avec nos partenaires et avec nos alliés, enfin l'implication des citoyens pour les amener à faire corps face à une crise.

La formation à la gestion de crise des cadres dirigeants et des membres de cabinets ministériels est essentielle. Aussi avons-nous mis sur pied cet automne, avec la mission des cadres dirigeants de l'État, le futur Institut national du service public (INSP) et l'institut d'études du ministère de l'intérieur, un projet pédagogique sur mesure. Dès le mois prochain, j'irai expliquer aux élèves de l'INSP notre conception de l'action à venir en ce domaine et le rôle des futurs administrateurs de l'État dans une crise. Nous entendons leur donner les clés indispensables à la gestion performante des crises dès leur prise de fonction, pour qu'ils soient opérationnels immédiatement. Nous souhaitons également informer et former très vite les membres des cabinets ministériels qui arriveront au mois de mai prochain pour leur permettre de réagir dès les premières semaines à une crise potentielle qui peut survenir alors qu'ils ne sont pas encore très aguerris. Aussi proposerons-nous au Premier ministre qui sera nommé après les élections présidentielles de lancer rapidement une séance de formation destinée à tous les cadres des cabinets ministériels.

Nous allons aussi travailler à la relève des personnels. Des cellules de crise fonctionnent dans tous les ministères depuis vingt mois et les secrétaires généraux des ministères ont du mal à organiser des relèves car, expliquent-ils, tout le monde est sur le pont. Cela est vrai dans les services qui s'occupent de la crise, mais pourquoi ne pas chercher dans d'autres directions et administrations du ministère des gens qui, au-delà de leur affectation habituelle, puissent être formés à la gestion et à la réaction de crise au bénéfice de l'ensemble du ministère, voire prêter main forte à d'autres administrations ? Nous devons impérativement faire travailler tous les ministères concernés, singulièrement les inspections générales des services. Nous allons évoquer ce sujet avec les grands corps de l'État et proposer au Conseil d'État et à la Cour des comptes d'avancer avec nous en fournissant des relèves de personnel.

En matière de communication, nous sommes frappés par l'ampleur qu'ont prise les actions de réaction, de formation et d'information sur les réseaux sociaux dans la gestion des crises nationales ou internationales. Quand il s'agit du débat national, nous n'avons évidemment rien à dire : cela fait partie de la vie publique et politique, et c'est extrêmement précieux. Il n'en va pas de même quand ces pratiques sont le fait d'organisations ou d'États étrangers qui font monter en exergue par des bots ou des trolls de fausses informations ou des informations manipulées pour déstabiliser le pays.

Nous vous avions parlé en juillet de Viginum, service de lutte contre les ingérences numériques étrangères placé à mes côtés. Le décret autorisant ce service à mettre en œuvre un traitement informatisé et automatisé de données à caractère personnel sur les plateformes en ligne sera publié demain au Journal officiel, après que la collecte a été approuvée par le Conseil d'État la semaine dernière, approbation assortie d'une note expliquant qu'elle est utile et conforme aux exigences constitutionnelles. Nous disposerons donc d'un service solide sur le plan juridique, que nous sommes en train d'armer de dispositifs techniques et d'un effectif en cours de recrutement, qui devra être pleinement opérationnel en début d'année prochaine, à l'approche des élections présidentielles. Pour gérer la menace informationnelle étrangère, nous avons beaucoup à faire, dont un important travail pédagogique en direction de toutes les cibles potentielles de ces menaces hybrides.

L'État est donc en train d'imaginer un continuum temps de paix-crise majeure, avec ou sans menace hybride, en essayant d'éviter tous les angles morts et d'organiser chez les fonctionnaires une continuité opérationnelle entre la vie normale et la capacité à monter rapidement en puissance pour faire face à une crise dès ses prémices.

J'ai parlé du citoyen et de l'État. Il y a évidemment aussi les partenaires de l'État, au premier rang desquels les collectivités territoriales. L'une des faiblesses observées lors de la crise sanitaire est que l'on a d'abord considéré que celle-ci devait être gérée par l'administration centrale : les ministères concernés allaient royalement faire descendre la bonne nouvelle – instructions et mesures à prendre –, et ainsi résoudre la crise à partir d'orientations venues de Paris. On s'est assez vite rendu compte que les choses ne fonctionneraient pas ainsi et il en est résulté une bien plus importante articulation avec les préfectures, les agences régionales de santé (ARS) et les directions départementales interministérielles (DDI) pour mieux alimenter l'État central et faire savoir si toutes les mesures prises étaient applicables ou, en tout cas, si elles correspondaient ou non à la situation sur le terrain. C'était pour l'État central une invitation à l'humilité dont il a fallu tenir compte.

Cependant, les préfectures, les DDI et les ARS ne peuvent légitimement transmettre des messages de ce type que si elles travaillent quotidiennement avec les maires, les présidents de conseils départementaux, les présidents de conseils régionaux, leurs administrations et leurs élus pour faire face à la situation et trouver des solutions. De fait, la gestion de la crise s'est beaucoup améliorée à partir du moment où ces échanges constants entre les collectivités locales, les représentants de l'État sur le terrain et l'administration centrale ont été instaurés, conduisant à mettre en place les dispositifs qui s'imposaient en laissant une marge de manœuvre suffisante en décentralisation et en déconcentration. C'est que, effectivement, on n'applique pas une mesure nationale de la même manière à Marseille, Bordeaux, Nantes, Carpentras, Rouperroux-le-Coquet ou Douillet-le-Joly. En l'occurrence, le binôme maire-préfet a montré toute sa force ; cela illustre la nécessité d'ancrer l'action publique, sur tout le territoire, avec l'ensemble des acteurs.

Cette complémentarité se nourrit aussi d'une planification qui doit être adaptée sur le terrain. Ni l'inflation comitologique ni la multiplication des plans communaux et départementaux ne sont une très bonne chose. Il n'empêche : la planification territoriale, qui conduit les élus locaux à réfléchir avec les agents de l'État aux conséquences que peut avoir une crise en un lieu donné en fonction de la géographie, de la démographie, des liaisons existant avec la ville voisine plus importante, me paraît d'une importance capitale et nous devons la développer.

Nous devrons aussi mieux travailler avec les services des armées et les délégués militaires départementaux, car l'organisation territoriale interarmées de défense a aussi un rôle à jouer. Il ne s'agit pas que le ministère des armées sorte de ses missions premières, mais lorsque des régiments sont stationnés quelque part avec des moyens, il convient de mieux organiser encore la coopération entre les uns et les autres.

Enfin, je tiens à insister sur le rôle à donner aux compagnies d'assurance. Disséminées partout sur le territoire, leurs agences ont une expertise de la prévention des risques et des demandes de protection de la population et elles savent mobiliser les moyens de réparation et de soutien quand les risques se concrétisent. L'État a donc intérêt à travailler davantage encore avec elles, et les compagnies d'assurances devraient être un peu plus incitées à resserrer leurs liens avec les acteurs publics territoriaux pour mieux accomplir leur mission et mieux respecter les contrats qu'elles ont passés avec l'État, les particuliers ou les collectivités locales.

En résumé, nous devons parvenir à diffuser, avec la notion de résilience nationale, la culture de l'interministériel, de l'intersectoriel, de l'intercollectivités, de l'interservices. C'est ce à quoi nous nous attachons.

Quelques mots pour finir sur la stratégie à laquelle nous travaillons au niveau international. Des coopérations bilatérales existent avec les États-Unis, avec le Royaume-Uni aussi même si c'est un peu plus compliqué à mettre en œuvre, ainsi qu'avec l'Allemagne et l'Italie. Au-delà des coopérations transfrontalières bilatérales existantes, d'autres se nouent, et d'autres encore un peu plus loin. Dans le cadre européen, la présidence slovène de l'Union européenne avait porté un groupe de travail « Résilience » que la présidence française reprendra à son compte à partir du mois de janvier 2022. Nous travaillons déjà en étroite coordination avec les services de la Commission européenne et du Parlement européen à la conception de la directive sur la résilience des entités critiques, dont l'article 3 impose aux États membres de réfléchir à la résilience d'une dizaine de secteurs d'activité considérés comme essentiels : l'énergie, l'eau potable et les eaux usées, les transports, la banque et le marché financier, les infrastructures numériques, la santé, l'administration publique, l'espace. Une autre directive traite de la résilience face aux attaques cyber. Nous comptons bien continuer à évoluer l'année prochaine dans tous ces domaines.

Nous travaillons aussi en liaison avec l'OTAN – Organisation du traité de l'Atlantique nord. Lors du sommet de l'OTAN du 15 juin dernier, la déclaration finale a mis l'accent sur la résilience des États membres, jugée primordiale pour la protection de l'Alliance. Il n'est évidemment pas question que l'OTAN se substitue à l'Union européenne en cette matière à l'intérieur de l'Europe ; en revanche, avec des partenaires tels que les États-Unis, le Royaume-Uni et d'autres, il nous faudra parvenir à une bonne complémentarité sur tous ces sujets.

Tout cela nous amène à poursuivre un travail approfondi et constant avec tous les services de l'État, que nous commençons à décliner avec les collectivités territoriales et les partenaires extérieurs à l'État en France, et aussi avec tous les pays européens, pour élaborer une stratégie nationale de résilience qui permette par la pédagogie de faire participer les citoyens à la protection de la sécurité nationale. Nous voulons aussi parvenir à ce que tous les services de l'État sortent de leur coquille pour s'ouvrir davantage à l'interministériel et à l'ensemble de ses partenaires pour mieux fonctionner. Tel est l'état de notre réflexion, et nous devrions rendre un début de copie au Premier ministre dans une dizaine de jours.