Intervention de Dominique Da Silva

Qui sont les travailleurs indépendants ? Ce sont 3,3 millions d'entrepreneurs, soit 10 % de la population active, qui n'ont aucune protection sociale au titre du chômage. Il existe deux statuts : un statut de travailleur salarié, bien protégé, et un statut de travailleur non salarié ou assimilé salarié, c'est-à-dire, en fait, des salariés qui ont une protection sociale sans assurance chômage.

Plus de 800 000 entreprises sont créées chaque année et 2020 a été une année record, avec plus de 848 000 créations d'entreprises, soit 4 % de plus qu'en 2019. C'est un paradoxe, mais c'est un fait.

L'ATI fait suite à une promesse de campagne du candidat Emmanuel Macron. Elle est entrée en vigueur le 1er novembre 2019, en application de la loi sur la liberté de choisir son avenir professionnel. À l'époque, un sondage BVA- La Tribune stipulait que 86 % des Français et 91 % des indépendants approuvaient cette allocation chômage pour les indépendants. Elle est déjà en place dans six autres pays européens : le Danemark, l'Espagne, la Finlande, le Luxembourg, le Portugal et la Suède.

L'élaboration du dispositif est fondée sur une mission de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale des finances (IGF), qui a établi un rapport en octobre 2017, portant sur ce qui était alors appelé l'ouverture de l'assurance chômage aux travailleurs indépendants. La mission rappelait en conclusion la nécessité de définir le risque à assurer avec prudence, quitte à faire évoluer le dispositif dans le temps une fois que davantage de données auraient été collectées. Nous disposons maintenant de ces données et nous pouvons avoir une autre analyse.

Le Gouvernement avait retenu un texte assez conforme à l'esprit de prudence de la mission. L'étude d'impact du dispositif prévoyait pourtant 29 300 bénéficiaires potentiels et un coût de 140 millions d'euros, avec des mesures jugées assez restrictives.

Le dispositif en vigueur consiste en une allocation de 800 euros par mois pendant six mois, sous condition de cinq critères d'éligibilité cumulatifs : figurer dans une liste d'activités qui donnent droit à l'ATI ; avoir cessé son activité suite à une liquidation judiciaire ou à un redressement judiciaire ; avoir exercé son activité pendant au moins deux ans sans interruption et au titre d'une seule et même entreprise ; avoir généré au moins 10 000 euros de revenu d'activité par an au titre de l'activité non salariée ; disposer de ressources personnelles inférieures au montant du revenu de solidarité active (RSA).

Un premier bilan, un an après la mise en place de l'allocation, a montré qu'environ 800 dossiers, sur 2 352 demandes déposées, avaient abouti au versement de l'allocation en novembre 2020. Lors de son audition, Pôle emploi nous avait donné le chiffre de 911 bénéficiaires, correspondant à 3 millions d'euros engagés à la fin de l'année 2020. Seize mois après l'entrée en vigueur du dispositif, le bilan est donc très maigre, comparé aux près de 30 000 bénéficiaires attendus, pour un coût prévu de 140 millions d'euros.

D'où provient ce décalage ? Ce n'est pas un problème de mise en œuvre puisque Pôle emploi semble avoir fait le nécessaire. Il existe un site dédié et une recherche sur Google avec les mots-clés « allocation indépendants » ou « chômage indépendants » renvoie ce site en première page. La communication sur Internet est donc bien présente. Pôle emploi s'engage à détecter les publics dès leur inscription. Il existe également des questionnaires et je pense que nous ne pouvons pas incriminer un problème de mise en œuvre.

La difficulté provient des conditions d'accès, bien trop restrictives. Nous constatons d'abord une cause de rejet positive : celle qui donne droit à l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE). En effet, un certain nombre d'entrepreneurs ont été salariés au cours des trois dernières années et peuvent donc se saisir des droits liés à leur ancien contrat de travail. Cela montre aussi que beaucoup d'entreprises ne passent pas le cap des trois ans puisque cette situation concerne 23 % des dossiers, donc un nombre assez significatif.

Les motifs de rejet de l'allocation des travailleurs indépendants sont les suivants : le seuil de revenu d'activité minimal de 10 000 euros en moyenne par an, qui explique 74 % des refus ; la cessation d'activité par procédure judiciaire, liquidation judiciaire ou redressement judiciaire, pour 10 % des cas ; les ressources personnelles supérieures au RSA, dans 9 % des cas. Les autres critères ne motivent le rejet que pour 7 % des dossiers et ne sont pas essentiels.

Comme je l'ai dit, 2020 est une année paradoxale puisque nous recensons un net recul, de 37,5 %, des procédures collectives par rapport à 2019, selon les chiffres du bilan national des greffes de tribunaux de commerce, avec 27 645 procédures, contre 44 000 environ l'année précédente. Les raisons en sont les aides de l'État – les mesures d'urgence et de soutien – mais aussi, comme cela m'a été rapporté par un président de tribunal de commerce, le fait que les créanciers, notamment les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), n'assignent pas. Il est logique, en cette période, de ne pas aggraver la situation des gens et cela explique ce décalage.

Toutefois, en appliquant ce même taux de 37,5 % au bilan de l'ATI, nous constatons que nous ne sommes en fait qu'à 4 % des prévisions. La crise n'explique donc pas ce bilan. Les personnes auditionnées sont unanimes pour souligner que les critères d'éligibilité sont trop restrictifs.

Pour l'Unédic et les partenaires sociaux, la question de l'élargissement pose la question du financement. Leur point de vue est donc un peu différent. Cette ligne de fracture est nette, entre les partenaires sociaux qui gèrent l'assurance chômage autour de la table de l'Unédic et tous les autres acteurs qui accompagnent les chefs d'entreprise au quotidien, sans être concernés par le financement. Les positions des uns et des autres sont clairement différentes, tout simplement parce que certains sont chargés du financement et les autres non.

La liste des activités devrait être étendue. Il faudrait ouvrir le dispositif aux associés ; en effet, un certain nombre de dirigeants d'entreprise sont actuellement exclus du dispositif et, notamment, les associés, les gérants majoritaires, c'est-à-dire les principaux dirigeants des sociétés anonymes à responsabilité limitée (SARL) et des entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée (EURL). Ils n'ont pas droit à l'ATI même s'ils remplissent les conditions. Les micro-entrepreneurs ne sont pas exclus a priori du dispositif mais n'y ont pas accès en pratique puisqu'ils ne passent pas par une liquidation judiciaire.

En ce qui concerne les travailleurs des plateformes, la possibilité de considérer comme une cessation involontaire d'activité la déconnexion d'une plateforme est évoquée, avec le risque de tomber dans une forme d'intermittence en cas de déconnexions assez régulières. L'Union des entreprises de proximité (U2P) considère cela comme la création d'un troisième statut, dans sa contribution écrite.

S'agissant de la cessation d'activité définitive et dite « involontaire », le conseil des greffiers des tribunaux de commerce propose d'englober dans ce critère la liquidation amiable, idée que partagent les experts-comptables et l'Union des indépendants. Je soutiens également cette proposition. L'U2P ne la partage pas mais est à la table de l'assurance chômage qui finance le dispositif et peut craindre que cet élargissement mette à mal le financement.

La durée minimale d'activité, fixée à deux ans, ne fait pas débat. Il faut effectivement que l'activité ait une réalité dans le temps. Par contre, la question des revenus d'activité constitue un vrai sujet. Les greffiers des tribunaux de commerce considèrent qu'un abaissement du seuil serait bienvenu, tandis que le Syndicat des indépendants (SDI) propose de l'abaisser à 5 000 euros.

La condition de ressources personnelles est peu remise en cause. Les experts-comptables et le SDI proposent la suppression de cette condition, éventuellement au-delà de cinq ans, mais cette question n'a pas été énormément discutée.

Beaucoup d'acteurs partagent le constat de la nécessité d'un renforcement de l'information, avec des nuances. Le Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce, au cœur du système, suggère la centralisation de l'information sur une plateforme. L'Association de la garantie sociale des chefs d'entreprise (GSC) souhaite que soit instaurée une obligation légale d'informer à différentes étapes de la vie de l'entreprise.

La question du financement est un point d'achoppement pour l'Unédic et les partenaires sociaux qui redoutent l'élargissement du champ de l'allocation. Pour l'U2P, l'ATI devrait relever du régime de solidarité, un point que je partage évidemment. Compte tenu des modalités du dispositif, c'est d'ailleurs le cas aujourd'hui.

Beaucoup sont favorables à des aides supplémentaires en période de crise, notamment les experts-comptables. Si une cessation d'activité est liée à la crise sanitaire, ils souhaitent que l'allocation soit prolongée durant douze mois. La GSC propose aussi un dispositif d'urgence jusqu'en juin 2022. Les autres recommandations reprennent le prolongement du versement à douze mois et l'augmentation de l'ATI au seuil de pauvreté de 1 069 euros.

L'ATI doit, je pense, être assumée comme une allocation chômage de solidarité, et non comme une assurance chômage, puisqu'il n'existe pas de cotisation. Il semble donc assez logique que ce soit une allocation forfaitaire.

Il faut s'entendre sur le rôle de l'ATI qui, à mon avis, sert à aider au rebond d'un travailleur modeste ayant perdu son outil de travail et son activité. Elle doit s'adresser à tous les travailleurs qui sont dans cette situation, quel que soit leur statut, ce qui n'est pas le cas actuellement. Il faut définir plus précisément à qui s'adresse l'ATI et combien de bénéficiaires seraient visés. Il m'apparaît que nous sommes loin d'atteindre le niveau des 29 300 bénéficiaires envisagés au départ, même en élargissant le dispositif.

Il faut réévaluer les cinq conditions, et d'abord la liste des activités. Certains travailleurs indépendants ont été exclus sans raison valable. Entre une entreprise individuelle et un gérant majoritaire, je ne vois pas quelle est la différence, dès lors qu'une cessation d'activité se produit via une liquidation judiciaire. Pourtant, l'un a droit à l'ATI et pas l'autre ; cela me semble assez cocasse.

Alors que les micro-entrepreneurs ne sont pas exclus sur le papier, nous savons bien qu'ils ne passent pas par la liquidation judiciaire pour arrêter leur activité. Ils ont donc en théorie droit à l'ATI mais n'y ont pas droit dans les faits.

Il faut aussi lever le doute concernant les pluriactifs : une très large majorité des micro-entrepreneurs – 71 % – sont des monoactifs et n'ont que leur activité d'indépendant, mais 29 % sont également salariés. Pour ces personnes, l'INSEE indique que la part salariée prend très largement le dessus. Si un pluriactif venait à se trouver sans emploi, il bénéficierait de toute façon de l'ARE, et non de l'ATI. Cette crainte de voir des gens demander l'ATI alors qu'ils tirent l'essentiel de leurs revenus de leur salaire n'a donc pas lieu d'être.

Le dispositif exige une cessation d'activité par liquidation judiciaire ou redressement judiciaire, ce qui est trop laborieux, trop lent ; d'une certaine façon, c'est aussi encourager la cessation d'activité pour avoir droit à l'allocation chômage. C'est un effet quelque peu pervers. Celui qui arrête son activité en limitant ses revenus pour ne pas créer de dettes est exclu de l'allocation des travailleurs indépendants, alors que celui qui se rémunère et fait faillite peut y prétendre. Je pense que c'est un non-sens, qu'il faut lever.

Pour moi, la notion de cessation involontaire d'activité est un point à redéfinir. Si un modèle économique n'est plus efficient et que la personne n'a pas les moyens de rebondir, il est de toute façon préférable d'arrêter, et d'arrêter sans créer de dettes. Je pense aussi qu'il est normal d'aider la personne à rebondir et de lui accorder l'allocation des travailleurs indépendants. Cette exigence d'un revenu d'activité d'au moins 10 000 euros est donc presque un non-sens, puisqu'elle oblige à creuser la dette. Au final, comme une liquidation judiciaire est exigée, des revenus qui viennent payer le travailleur sont des dettes qu'il faut assumer. Tout ceci est assez contradictoire.

La condition portant sur les ressources personnelles est essentielle pour éviter les effets d'aubaine. Nous voulons aider des travailleurs qui se retrouvent dans une situation difficile et c'est cet élément qui, de mon point de vue, est le critère important à apprécier au plus juste. Pour autant, je pense qu'il est bon d'éviter un effet de seuil au-dessus du RSA.

En reprenant le bilan national des entreprises (BNE) publié tous les ans par le Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce, nous avons le détail – même s'il manque de précision – par statut juridique et nous pouvons en déduire approximativement le public-cible des travailleurs qui pourraient être concernés par l'ATI.

Dans le champ des redressements et des liquidations judiciaires, nous arrivons d'après mes calculs à 25 102 bénéficiaire potentiels. Il faut ensuite appliquer les critères, dont le droit à l'ARE ; celui-ci concerne 23 % des entrepreneurs qui sont d'anciens salariés et peuvent bénéficier de l'allocation de retour à l'emploi. Bon nombre d'entreprises n'atteignent même pas les deux ans d'activité ; j'évalue à partir des éléments du BNE leur nombre à 17 %. En partant de l'hypothèse haute selon laquelle un entrepreneur sur deux a moins de 10 000 euros de revenus la dernière année avant la liquidation de son entreprise, j'en arrive à des résultats qui me semblent assez cohérents et sont très en-deçà des prévisions de l'étude d'impact. J'arrive en effet à 8 000 cessations d'activité dans le champ des procédures judiciaires et à 26 800 dans le champ plus étendu des dissolutions judiciaires, ou liquidations, ce qui reste inférieur à la cible initiale de 29 300. Il faut y ajouter des critères que je ne peux pas évaluer précisément sur la réalité économique de l'entreprise.

L'élargissement de l'ATI au-delà des procédures judiciaires, en évitant de passer par la condition d'un revenu minimal, mais plutôt par une preuve de l'existence d'activité, ne fait donc pas craindre une explosion du nombre de bénéficiaires. En tout cas, entre le RSA sans limite de durée et une ATI limitée à six mois pour 250 euros de plus, je pense que l'effet d'aubaine éventuel n'est pas avec l'ATI mais plutôt du côté du RSA.

Je pense donc que nous pouvons élargir l'ATI et je formule plusieurs propositions. En premier lieu, je propose de l'élargir à tous les statuts de travailleur indépendant non-salarié et assimilé salarié, excepté de rares cas à préciser. Le site de Pôle emploi est peu lisible et je suggère plutôt d'accepter a priori tous les indépendants en précisant quels sont les cas non acceptés. En deuxième lieu, je propose d'élargir la condition de cessation d'activité involontaire et définitive à la liquidation amiable, dès lors qu'elle vise vraiment à anticiper un état de cessation de paiement. En troisième lieu, je propose que nous nous basions sur le chiffre d'affaires des deux dernières années, en considérant que, entre 10 000 et 50 000 euros de chiffre d'affaires, l'entreprise est en grande difficulté pour dégager un revenu correct. La personne qui arrête son activité avec un tel chiffre d'affaires peut donc être considérée comme quelqu'un qui anticipe une cessation de paiements. Je suggère de remplacer la condition de revenu d'activité par une condition de chiffre d'affaires, avec plusieurs possibilités : la déclaration de résultats que toutes les entreprises n'ont pas ou la déclaration de chiffre d'affaires des micro-entrepreneurs ou les déclarations de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). La plupart des entreprises doivent faire une déclaration de TVA à partir de laquelle il est possible de retrouver le chiffre d'affaires réalisé.

En quatrième lieu, je propose de relever le niveau de ressources au seuil de pauvreté, en prenant en compte l'ensemble des revenus en présence. Aujourd'hui, le seuil est fixé au RSA, en prenant en compte uniquement les revenus autres que les revenus d'activité. Je propose de remonter la limite à 1 000 euros mais en comptant tous les revenus sur les douze derniers mois avant la cessation définitive d'activité.

Ma cinquième proposition est destinée à prévenir un risque moral, pour ne pas encourager les cessations tous les deux ans. Je propose un délai de carence de cinq ans, comme c'est le cas pour accorder le droit au chômage à un salarié démissionnaire.

S'agissant de la diffusion de l'information sur le dispositif, je propose que les entrepreneurs soient informés du dispositif dès la déclaration de cessation d'activité. Il faut également informer tous ceux qui accompagnent le chef d'entreprise – experts-comptables, conseils… – de l'existence de l'ATI en cas de risque de cessation d'activité.

Je suggère également que l'ATI soit prolongée en cas de formation agréée par Pôle emploi, notamment en cas de préparation opérationnelle à l'emploi. Cela permettrait de former un entrepreneur qui a perdu son activité pour qu'il puisse rebondir dans un travail de salarié.

Je propose aussi d'autoriser le cumul avec l'allocation pendant la durée de six mois de l'allocation, et non pendant trois mois comme actuellement.

Il faut repenser le financement. C'est la principale question pour les partenaires sociaux et l'Unédic. Je crois que l'État devrait entièrement prendre en charge l'ATI et la sortir de l'assurance chômage. Cela pourrait se faire à travers la compensation de la contribution sociale généralisée (CSG), puisque l'État a reversé une partie de la CSG à l'Unédic justement pour prendre en charge cette allocation chômage, du fait qu'il n'existe pas de cotisation. L'Unédic juge que la compensation n'a de toute façon pas été totale en intégrant l'ATI mais, à travers cette fraction de CSG, nous pourrions sans doute permettre aux deux parties de s'entendre.

L'ATI est pour les travailleurs indépendants ce que l'allocation de solidarité spécifique (ASS) est pour les salariés en fin de droits. Nous pourrions donc étendre à cinq ans la durée durant laquelle un travailleur indépendant peut réactiver des droits. Avec trois ans, nous avons vu que 23 % des gens peuvent réactiver leurs droits et je pense que, en allongeant le délai à cinq ans, plus de personnes pourraient récupérer des droits. Il s'agirait en fait de s'accorder sur la franchise de deux ans.

Enfin, ma dernière proposition est de simplifier et de sécuriser les liquidations amiables, dès lors qu'elles visent à anticiper un état de cessation de paiements. Lorsqu'une entreprise a très peu de chiffre d'affaires et que le salarié ne peut plus en tirer un revenu, je pense qu'il faut faire en sorte que la liquidation amiable puisse se faire à moindre coût, avec simplement une déclaration sur l'honneur de reprise de dettes à titre personnel, s'il existait des dettes cachées. C'est la seule façon de rendre le système simple et rapide.