Intervention de Typhanie Degois

J'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui les résultats des travaux menés depuis le début de l'année sur la protection du bien-être animal dans l'Union européenne. Il s'agit, comme vous le savez, d'un enjeu grandissant dans notre société, que j'ai décidé d'aborder le plus objectivement possible, en n'omettant aucune problématique et surtout en formulant des propositions concrètes et pragmatiques, dont les plus importantes sont contenues dans la proposition de résolution européenne qui vous est soumise.

Il convient tout d'abord de définir ce sur quoi nous allons échanger. La définition du bien-être animal qui fait désormais consensus est celle de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), qui le définit comme « l'état mental et physique positif, lié à la satisfaction de ses besoins physiologiques et comportementaux, ainsi que de ses attentes. Cet état varie en fonction de la perception de la situation par l'animal. »

L'article 13 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne fait du bien‑être animal une exigence de certaines politiques européennes, notamment en ce qui concerne l'agriculture, les transports et la recherche, justifiant l'examen de cet enjeu par notre Commission.

Il faut d'abord bien noter que le bien-être animal touche à de nombreux domaines, pour lesquels l'Union européenne a souvent agi très tôt. Le rapport s'articule autour de quatre thématiques majeures : les animaux d'élevage, les animaux utilisés à des fins scientifiques, les animaux de compagnie et les animaux sauvages.

Avant de préciser le travail réalisé sur ces quatre thématiques, je me propose de vous synthétiser les idées générales qui sont ressorties des auditions.

La première est que l'Union européenne dispose d'une législation avancée, faisant de sa réglementation l'une des plus strictes du monde, en particulier pour l'élevage, le transport et l'abattage d'animaux, ainsi que pour l'expérimentation scientifique. On comptabilise une quinzaine de règlements et directives. En outre, l'Union s'est dotée en 2012 d'une stratégie globale sur le bien-être animal, arrivée à échéance en 2015. Elle n'est pas encore renouvelée mais est en cours d'évaluation.

La deuxième est que l'échelon européen apparaît pertinent pour traiter du bien-être animal, étant donné l'existence du marché unique, pour garantir à la fois une concurrence loyale entre les acteurs économiques et assurer le bien-être animal dans des secteurs par essence transnationaux, comme les transports, ou ayant des enjeux similaires dans les États membres et assurant la compétitivité des secteurs, comme l'agriculture et la recherche.

La troisième est que la législation européenne sur le bien-être animal peine pourtant à trouver sa pleine efficacité, pour trois raisons principalement. D'abord, la législation est lacunaire. Quatre espèces bénéficient de normes particulières, les veaux, les porcs, les poules pondeuses et les poulets de chair, mais de nombreuses espèces ne disposent d'aucune protection juridique pour assurer leur bien-être. C'est par exemple le cas des lapins, des vaches laitières, des dindes et des canards et de l'ensemble des poissons, alors qu'ils représentent une proportion importante des animaux élevés. Le panel d'espèces animales protégées par le droit européen est donc très incomplet, ce qui mine l'efficacité globale des normes établies.

Ensuite, cette législation est peu actualisée. Par exemple, la directive générale sur le bien-être des animaux d'élevage date de 1998 et n'a jamais été réactualisée, malgré des avis de l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) sur certaines espèces incitant à prendre des mesures importantes, par exemple récemment sur les lapins en cage.

Enfin, la législation connaît d'importantes difficultés d'application. On constate un manque structurel de coopération entre les États membres et un manque de contrôle des normes sur le bien-être animal. Lorsque la législation existe, celle-ci peut n'être que très partiellement utilisée, comme dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), ou appliquée. En France, mais aussi ailleurs en Europe, c'est notamment le cas de la directive transport, de la caudectomie chez les porcs (99 % des porcs subissent cette pratique en principe interdite), ou de la directive « oiseaux », au sujet de laquelle la France est régulièrement rappelée à l'ordre par la Commission européenne

L'élevage est un enjeu absolument majeur pour le bien-être animal, d'une part étant donné le nombre d'animaux élevés chaque année et d'autre part, parce que l'existence d'un haut niveau de bien-être animal participe directement à la qualité des produits, et donc à la valorisation du travail des agriculteurs.

Alors qu'il pourrait être un puissant levier de soutien à l'agriculture européenne, le bien-être animal reste le grand absent de la PAC. En effet, la conditionnalité des aides du premier pilier, c'est-à-dire les règles minimales en matière de bien-être animal à respecter afin de percevoir les aides de la PAC, ne s'applique pas aux petits agriculteurs et ne couvre pas toutes les normes de bien-être animal. Ainsi, seuls 55 % des élevages sont concernés par cette conditionnalité ; les autres agriculteurs reçoivent les aides sans devoir justifier de l'application des normes. Le second pilier, celui du développement rural, ne comprend pour sa part qu'une seule mesure directement liée au bien-être animal, appelée « mesure 14 ». Celle-ci est utilisée par dix-huit États membres, dont la France ne fait pas partie. Seulement 1,5 % des dépenses du second pilier sont alors consacrées au bien-être animal.

La PAC doit pouvoir aider de façon beaucoup plus incitative, au travers du second pilier, les agriculteurs à financer leur transition vers des exploitations plus respectueuses du bien-être animal. C'est une opportunité de se tourner davantage vers une agriculture de qualité valorisant mieux le travail des éleveurs. Plusieurs dispositifs pourraient être sollicités, notamment les aides couplées avec des critères renforcés, tels que l'accès au pâturage, ce qui renforcerait notre agriculture ; la « mesure 14 », qui permet de compenser les coûts occasionnés par une pratique favorisant le bien-être animal ; ou encore les futurs « ecoscheme » du premier pilier, prévus dans le cadre de la réforme de la PAC post-2020, qui permettront de verser des aides aux agriculteurs qui s'engagent dans des pratiques bénéfiques à la fois pour l'environnement et le bien-être animal.

Si nous sommes exigeants sur la façon dont doit être élevé un animal de rente en Europe, nous avons le devoir d'en faire de même dans les accords commerciaux que nous concluons, en demandant la réciprocité de telles règles afin de protéger notre agriculture.

Ensuite, le rapport s'attarde sur les conditions de transport des animaux vivants, dont le nombre est en hausse. Il existe un règlement européen qui fixe les conditions de transport, mais ne pose aucune limite stricte de durée : seules des séquences sont prévues, pouvant être renouvelées indéfiniment. Une telle limite devrait être fixée en prenant en compte l'espèce et la situation de l'animal (sevrage, gestation), en s'appuyant sur des recommandations scientifiques.

Plusieurs rapports de la Commission européenne notent également que des obligations sont souvent enfreintes, en particulier en ce qui concerne les obligations de repos et d'approvisionnement en eau et nourriture.

Pour assurer l'efficacité des contrôles, le rapport préconise d'améliorer le « Trade Control and Expert System » (système TRACE) en renforçant les données collectées lors du transport, notamment par voie maritime, et en permettant aux autorités de contrôle des États membres d'accéder à l'intégralité des données.

Le rapport développe également la question de l'abattage et propose de financer beaucoup plus massivement au niveau européen les investissements dans les abattoirs, surtout au poste d'abattage, puisque selon l'ordre des vétérinaires, 20 % des animaux subissent aujourd'hui un étourdissement raté. Le rapport demande également de mettre en place une procédure visant à vérifier le bien-fondé de l'utilisation de la dérogation permettant un abattage sans étourdissement. Le principe est qu'il faut un étourdissement avant abattage, une exception étant permise pour respecter les exigences des différents cultes. Aucun suivi précis du nombre d'abattages sans étourdissement n'est effectué par l'État, alors qu'il s'agit d'une dérogation qui devrait être étroitement contrôlée. Un rapport du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux de 2011 indique un chiffre de 51 % d'abattages rituels en France, mais, malgré mes demandes, je n'ai reçu aucun chiffre plus récent.

Enfin, il me paraît nécessaire de soutenir la mise en place, à l'échelle européenne, d'un étiquetage obligatoire sur les produits d'origine animale, indiquant le niveau de bien-être animal aux consommateurs. Mis en place déjà dans différents États, cet étiquetage fait partie des priorités de la présidence allemande du Conseil et est prévu dans le cadre de la stratégie « de la ferme à la table » présentée en mai dernier par la Commission européenne.

La seconde thématique du rapport porte sur les animaux utilisés à des fins scientifiques, qui sont protégés par une directive actualisée en 2010. En 2017, 9,4 millions d'animaux ont été utilisés en Europe pour la recherche. Cette directive met en œuvre le principe dit des « 3R », correspondant aux objectifs de remplacement, réduction et raffinement. Cette directive se fixe l'objectif d'une réduction du nombre d'animaux utilisés. Dix ans après son entrée en vigueur, ce nombre stagne mais ne baisse pas. Il semble que cela est notamment dû à un investissement très insuffisant dans des méthodes réellement alternatives, c'est-à-dire visant à ne plus utiliser aucun animal. L'Union dispose pourtant d'un centre de validation des méthodes expérimentales, mais celui-ci n'a qu'un budget très limité, qui a de plus été réduit avec le temps.

Le rapport propose donc de financer davantage la recherche sur les nouvelles méthodes, comme la recherche sur les cellules, la création d'organoïdes, l'imagerie médicale en bioluminescence, l'intelligence artificielle, dans un souci de protection du bien-être animal mais aussi de compétitivité des entreprises et laboratoires pharmaceutiques.

La situation des animaux de compagnie est également étudiée dans le rapport, puisqu'ils font l'objet d'un trafic persistant au sein de l'Union européenne. Alors que 50 000 à 100 000 chiots entreraient illégalement en France chaque année, l'Union européenne dispose d'une législation très éclatée en la matière et ne parvient pas à endiguer durablement ce trafic très lucratif. En plus des atteintes évidentes que cela fait peser sur ces animaux, élevés et transportés dans des conditions déplorables, cela représente également un risque sanitaire majeur. En effet, ces animaux, en particulier les chiens, ne sont pas vaccinés ou l'ont été juste avant leur départ, ce qui entraîne la résurgence de maladies, en particulier la rage.

Il paraît donc désormais urgent de créer un système européen d'identification géographique et d'enregistrement obligatoire des chiens et des chats afin d'assurer une traçabilité certaine des animaux tout en rendant plus efficaces les contrôles. Soutenu par une instance européenne, qui pourra gérer les données issues des puces, ce système d'identification permettra de responsabiliser aussi davantage les plateformes de vente en ligne, qui se disent de bonne volonté, mais auxquelles l'État ne donne pas les moyens de procéder aux vérifications nécessaires.

Comme je vous le disais en introduction, les animaux sauvages ne sont presque pas pris en compte par la législation européenne. La législation se concentre sur la protection des habitats naturels et la régulation des périodes de chasse. Elle ne prend donc pas assez en considération quatre questions qui sont pourtant centrales, quand on sait qu'aujourd'hui deux tiers de la faune sauvage a disparu en 50 ans.

D'abord, la question du trafic d'animaux sauvages est normalement réglementée par la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES). En particulier, le trafic d'ivoire a fortement augmenté sur la période récente, conduisant à ce que 75 % des pièces achetées en Europe n'auraient pas dû être autorisées à la vente. 5 des 27 États membres prohibent totalement le commerce d'ivoire à l'état brut (notamment la France depuis 2016), mais pour être effective cette interdiction devrait s'appliquer à toute l'UE. Le trafic d'ailerons de requins est également massif, ce qui doit conduire l'Union à interdire également la vente de produits issus d'animaux protégés.

La 2e problématique est celle des animaux sauvages dans les cirques et delphinariums. Les organisations de vétérinaires ont clairement établi que leur présence dans ces structures entraînait « l'impossibilité absolue de répondre à leurs besoins physiologiques, mentaux et sociétaux ». Or, plusieurs milliers d'animaux sauvages sont présents dans les quelques 300 cirques européens. S'il n'existe aucune législation spécifique à l'échelle européenne, 23 États membres ont pris l'initiative d'interdire ou de réguler fortement la présence d'animaux sauvages dans les cirques. Seuls quatre États membres ne disposent d'aucune réglementation nationale, dont la France. Il paraît désormais nécessaire d'y remédier, notamment pour des raisons de sécurité publique et également sanitaire, puisqu'aujourd'hui aucune traçabilité n'est assurée.

La 3e question est bien entendu celle de la chasse et de la pêche. Pour exemple, si la directive dite « oiseaux » porte des objectifs très ambitieux, elle est minée par des dérogations dont certains États, en particulier la France, font particulièrement usage. La France est ainsi régulièrement sous le coup de mise en demeure de la Commission européenne, la dernière datant de juillet 2019, et portant en particulier sur la chasse à la glu. La France fait également un usage abusif de la clause dérogatoire à la chasse d'espèces d'oiseaux sauvages, autorisant la chasse de 64 espèces différentes, nombre deux fois supérieur à la moyenne européenne. Sur ces 64 espèces, une vingtaine est en danger.

Concernant la pêche, malgré le fait que la pêche volontaire de certaines espèces soit interdite, à l'instar des requins-renards, 35 tonnes de cette espèce auraient été pêchées en 2018 dans le Golfe de Gascogne, puisqu'il reste possible de commercialiser les requins dans le cas de prises accessoires ou accidentelles. Étant donné qu'aucun contrôle n'est effectué à bord, la preuve de la prise accidentelle ne peut pas être apportée.

Le même constat est fait concernant l'échouage de dauphins, sur l'année 2019, 1 233 cétacés ont échoué sur les côtes françaises et les analyses ont montré des traces d'accidents de pêche sur 95 % des carcasses. La Commission européenne a expressément demandé à la France, de mettre en œuvre les mesures requises par la « directive habitats » et par la politique commune de la pêche afin d'éviter les prises accessoires non durables d'espèces de dauphins et de marsouins par les navires de pêche. Le rapport préconise donc d'investir davantage dans la recherche pour éviter les prises accessoires (pingers) et à mettre en place des caméras à l'arrière des bateaux de pêche permettant de filmer la remontée des filets.

La dernière question est celle des animaux exotiques utilisés comme animaux de compagnie, pratique de plus en plus répandue en Europe. Les organisations de vétérinaires s'en inquiètent fortement, en particulier pour le bien-être de ces animaux et les risques sanitaires. Pour y remédier, une solution simple consisterait à établir une liste européenne positive des animaux qu'il est possible d'importer, plutôt que d'interdire spécifiquement des espèces.

Vous constatez à quel point ce sujet est aussi vaste qu'important. Ce rapport contient une centaine de propositions pour améliorer le bien-être animal. Il s'agit dans la grande majorité de mesures incitatives et de mesures confiant plus de pouvoirs aux comités scientifiques de l'UE, comme l'EFSA et les centres européens de référence. Le bien-être animal ne doit plus être vu comme une contrainte, mais bien comme une opportunité, pour les acteurs économiques comme pour notre projet de société. L'Union européenne dispose d'une législation exigeante, toutefois dans de nombreux domaines nous déplorons le manque de volonté de certains États, et notamment de la France.

L'objet de la proposition de résolution européenne qui vous est à présent soumise est d'apporter des réponses aux nombreux défauts d'application de la réglementation et lacunes identifiés.