Intervention de Didier Reynders

Je vous remercie de l'occasion qui m'est offerte de présenter le deuxième rapport annuel sur l'État de droit, le troisième devant paraître au mois de juillet prochain.

L'article 2 du TUE rappelle que l'État de droit est, avec la démocratie et le respect des droits fondamentaux, une des valeurs cardinales de l'Union. Son importance est fondamentale car d'une certaine manière il garantit la protection de toutes les autres valeurs.

En outre, l'État de droit joue un rôle crucial dans le fonctionnement de l'Union : il est essentiel pour la confiance mutuelle qui permet, entre États membres, une coopération judiciaire efficace en matière tant civile que pénale. Malheureusement, il est confronté à d'importants défis, et des efforts communs de la part des institutions de l'Union et des États membres sont nécessaires pour les surmonter.

Le premier tient dans la pandémie de covid-19 qui continue de mettre à l'épreuve nos systèmes nationaux. Plusieurs États membres ont ainsi été contraints de réinstaurer des mesures exceptionnelles pour gérer la situation de crise.

Par ailleurs, la situation de l'État de droit dans certains États membres continue de soulever des préoccupations. La Commission utilise tous les instruments à sa disposition non seulement pour le promouvoir mais également pour le défendre lorsque c'est nécessaire.

C'est notamment pour cette raison qu'en 2020 nous avons lancé le mécanisme européen de protection de l'État de droit. Comme annoncé l'an dernier devant vos commissions, la Commission européenne publie désormais chaque année un rapport sur la situation de l'État de droit dans l'Union, le but étant notamment de stimuler un débat permanent sur celui-ci, tant au niveau européen que national, afin de développer une véritable culture de l'État de droit et de sensibiliser davantage les citoyens de l'Union à ce thème.

C'est pourquoi nous organisons au sein du Conseil « Affaires générales » (CAG) à l'occasion du dépôt du rapport un débat général, puis un débat concernant chaque fois cinq États membres selon l'ordre protocolaire alphabétique. Sous présidence française, nous mènerons à nouveau un tel exercice puis, sous présidence tchèque, à partir du mois de juillet.

Nous organisons également des débats au sein du conseil « Justice » ainsi qu'au Parlement européen. Mais il importe également que ceux-ci se tiennent au sein des parlements nationaux, non seulement avec les formations de gouvernement mais aussi avec celles de l'opposition ainsi qu'avec la société civile.

Le deuxième rapport a donc été publié le 20 juillet dernier. Il s'accompagne d'un chapitre consacré à la situation de l'État de droit dans chaque État membre, y compris la France, avec les quatre mêmes piliers que le premier rapport de 2020 et une synthèse des évolutions significatives, tant positives que négatives depuis la publication du premier document le 30 septembre de l'année dernière.

Le rapport de 2021 a été élaboré suivant la même méthodologie. Il approfondit davantage l'évaluation propre à la Commission, même si nous consultons beaucoup d'intervenants. Il assure en particulier le suivi des défis identifiés dans le premier rapport et de ceux découlant de la pandémie de covid-19.

Outre les contributions écrites de tous les États membres, nous en avons reçu 200 autres émanant d'un large éventail de parties prenantes, y compris de la société civile – associations et ONG.

Nous avons également effectué des visites virtuelles au sein des États membres au cours desquelles nous avons eu plus de 400 réunions avec des autorités nationales, des organismes indépendants ainsi que toutes les parties prenantes qui l'ont souhaité.

Tous les États membres ont pu apporter des clarifications factuelles aux projets de chapitre les concernant. Cependant, l'appréciation des faits a été effectuée, comme l'année dernière, par la Commission elle-même.

Le rapport examine quatre domaines clés de l'État de droit : l'indépendance, mais aussi la qualité et l'efficacité des systèmes de justice, le cadre de la lutte contre la corruption, le pluralisme et la liberté des médias, et d'autres questions institutionnelles liées au système d'équilibre des pouvoirs. C'est notamment dans ce dernier chapitre que se trouve le débat sur l'espace public et sur le rôle des ONG dans le fonctionnement de la société civile.

Dans plusieurs États membres, des mesures ont été ou sont prises en vue de renforcer l'indépendance de la justice, grâce à des réformes touchant au conseil de la magistrature, à la nomination des juges ou à l'indépendance et à l'autonomie des parquets, y compris au travers de révisions constitutionnelles.

Quelques États membres ont néanmoins poursuivi des réformes qui affaiblissent les garanties d'indépendance judiciaire, ce qui aggrave les préoccupations existantes en ce qui concerne une influence grandissante des pouvoirs exécutif et législatif sur le fonctionnement de leur système de justice.

De plus, dans certains États membres, des attaques politiques et des tentatives répétées de fragiliser les juges ou les institutions judiciaires remettent en cause davantage encore l'indépendance de la justice.

Depuis l'adoption du rapport de 2020, la CJUE a réaffirmé l'importance d'une protection juridictionnelle effective pour que l'État de droit soit respecté. La pandémie de covid-19 a rappelé l'urgence de la modernisation des systèmes de justice et a mis en lumière leur potentiel d'informatisation.

Nous souhaitons appliquer à l'État de droit, comme à l'indépendance de la justice, le principe de non-régression. Bien entendu, lorsque le dialogue ne suffit pas pour faire progresser les systèmes garantissant l'indépendance de la justice, nous utilisons les autres instruments à notre disposition.

Pour prendre le cas de la Pologne, nous avons – comme la Commission précédente – introduit des recours contre les régimes disciplinaires figurant dans la loi à propos des magistrats et obtenu une première décision positive de la Cour le 15 juillet dernier, mais aussi, à deux reprises, en 2020 puis en 2021, des mesures provisoires.

Les mesures de 2021 n'ayant pas été mises en œuvre par les autorités polonaises, nous avons à nouveau introduit une demande de sanction financière journalière : la CJUE a condamné la Pologne à 1 million d'euros d'astreinte par jour pour non exécution des mesures provisoires. Je pourrais évoquer l'article 7 et le mécanisme de conditionnalité. Tous les instruments sont à notre disposition. Ce mois-ci, sous présidence slovène, il y aura ainsi à nouveau une réunion du Conseil « Affaires générales » sur les situations hongroise et polonaise. Nous avons en outre commencé à mettre en œuvre les dispositions du mécanisme de conditionnalité puisque des lettres administratives ont été adressées à la Hongrie et à la Pologne afin de leur demander des clarifications avant l'arrêt de la CJUE qui devrait intervenir prochainement sur le recours introduit par ces deux États membres.

L'avocat général près la Cour a d'ores et déjà recommandé le rejet de ce recours. Nous verrons une fois qu'il aura été traité par la Cour elle-même si des étapes ultérieures devront être franchies. Nous avons également mis en place des lignes directrices concernant la mise en œuvre de ce mécanisme, non seulement pour vérifier que nous allions travailler de manière tout à fait équilibrée en mettant tous les États membres sur un pied d'égalité, mais également en protégeant les bénéficiaires ultimes des financements concernés.

Il est évident que si des financements devaient être suspendus ou arrêtés dans le cas d'un risque de violation de l'État de droit ayant un impact sur le budget, le but n'est pas de supprimer les financements des ONG défendant l'État de droit et les droits fondamentaux. Nous avons débattu tant avec le Parlement européen qu'avec les États membres d'une façon de protéger ces bénéficiaires ultimes le jour où le dispositif sera d'application.

L'indépendance de la justice se trouve au cœur de tous ces débats parce qu'elle constitue la première garantie de respect de tous les autres droits et de toutes les autres valeurs comme la démocratie.

Dans le cadre de la lutte contre la corruption, les États membres de l'Union figurent toujours parmi les pays obtenant les meilleurs résultats à l'échelle mondiale : dix d'entre eux figurent en effet parmi les vingt États perçus comme les moins corrompus de la planète.

Plusieurs États membres adoptent ou révisent actuellement leur stratégie nationale ou leur plan d'action de lutte contre la corruption. Nombreux sont ceux qui ont pris des mesures pour renforcer les cadres relatifs à sa prévention et à l'intégrité notamment des règles en matière de conflit d'intérêts, de pantouflage entre secteur public et secteur privé, et de transparence dans les activités de représentation d'intérêts.

Des défis subsistent cependant dans certains États membres en ce qui concerne principalement les enquêtes pénales, les poursuites et l'application des sanctions pour des faits de corruption.

Ainsi, de nouvelles affaires de corruption de grande envergure ou très complexes ont été révélées dans divers États membres. Dans certains d'entre eux, les ressources affectées à la lutte contre la corruption ne sont pas toujours suffisantes, tandis que dans d'autres, des préoccupations demeurent quant à l'efficacité des enquêtes, des poursuites et des jugements dans les affaires de corruption à haut niveau.

La pandémie de covid-19 a globalement ralenti les réformes et les décisions de justice dans ces affaires dans quelques États membres.

Ce sujet continue de retenir notre attention.

En ce qui concerne l'état de la liberté et du pluralisme des médias, on constate à la fois des évolutions positives et négatives. L'une des préoccupations est que de nombreux journalistes continuent de faire l'objet de menaces et d'attaques, en particulier lorsqu'ils enquêtent sur des crimes et des actes de corruption.

Les récents assassinats de Giorgos Karaïvaz en Grèce et de Peter R. De Vries aux Pays-Bas ont mis en évidence la nécessité de veiller davantage à la sécurité des journalistes à travers l'Union, à l'encontre non seulement de violences physiques mais aussi de propos particulièrement virulents, notamment à travers les réseaux sociaux ou de multiples plaintes en justice visant à les empêcher de lutter contre un certain nombre de phénomènes liés au crime organisé par exemple.

En ce qui concerne l'équilibre des pouvoirs entre les institutions, depuis l'an dernier certains États membres ont continué de mettre en œuvre des réformes destinées à renforcer les contre-pouvoirs et les garanties. Plusieurs d'entre eux ont récemment adopté des mesures pour rendre le processus législatif plus transparent et améliorer la participation citoyenne. Le système d'équilibre des pouvoirs au niveau national – notamment entre les parlements, les juridictions, les médiateurs et d'autres autorités indépendantes – a été d'une importance capitale pendant la pandémie de covid-19, qui a soumis l'État de droit à un test de résistance.

Parallèlement, nous avons assisté à une mise à l'épreuve du processus législatif – avec des modifications soudaines ou l'accélération des procédures – ainsi que du système de contrôle de constitutionnalité. La société civile jouit quant à elle généralement d'un environnement favorable dans la majorité des États membres, mais elle est exposée dans certains d'entre eux à de graves remises en cause. Il peut s'agir de menaces délibérées des autorités, d'une protection insuffisante contre les agressions physiques ou verbales – que j'évoquais aussi à propos des journalistes –, ou d'un mauvais niveau de protection des droits fondamentaux. Ces difficultés ont parfois été exacerbées par le contexte de la pandémie de covid-19.

Plusieurs prises de position récentes ont suscité des inquiétudes pour le respect de la primauté du droit de l'Union, qui est essentielle pour le fonctionnement de l'ordre juridique de l'UE et pour l'égalité des États membres.

Quelques mots sur ce qui figure dans le rapport à propos du système judiciaire français. Celui-ci continue de faire l'objet d'un certain nombre de réformes visant à améliorer sa qualité et son efficience. Nous avons relevé que les initiatives destinées à renforcer l'indépendance de la justice – et portant notamment sur les compétences du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) – n'ont pas progressé vers leur adoption. Les ressources allouées à la justice ont nettement augmenté. Les projets concernant la numérisation de l'ensemble de la procédure pénale et de certains aspects de la procédure civile continuent d'avancer. Le rapport relève que deux projets de loi visant à renforcer la confiance dans le système de justice sont en cours de discussion – mais, si je ne me trompe pas, ils ont depuis lors été adoptés, le 18 novembre dernier, et sont examinés par le Conseil constitutionnel.

Le Président de la République a demandé un avis au CSM sur les moyens d'améliorer le régime de responsabilité et de protection des magistrats. Cet avis a été présenté le 24 septembre dernier et il comprend trente propositions.

En matière de la lutte contre la corruption, la France a continué à renforcer son cadre institutionnel destiné à prévenir et à combattre la corruption dans les secteurs public et privé. Les institutions spécialisées dans la lutte contre la corruption, telles que la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et l'Agence française anticorruption (AFA) continuent d'exercer leurs fonctions. Des règlements relatifs aux conflits d'intérêts et à la protection des lanceurs d'alerte sont en vigueur. Bien que la législation en matière de défense d'intérêts – le lobbying – ne couvre pas les rencontres avec des hauts fonctionnaires, le Gouvernement n'a pas encore présenté de propositions à ce sujet. Une évolution en la matière serait souhaitable. Les déclarations de patrimoine sont publiées et régulièrement vérifiés. Le parquet national financier (PNF) a été réorganisé et continue à enregistrer de très bons résultats en ce qui concerne l'obtention de condamnations, notamment au moyen de conventions judiciaires d'intérêt public, y compris à l'égard de hauts fonctionnaires et dans des affaires portant sur des biens de grande valeur.

Les ressources humaines de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) semblent insuffisantes au regard de sa charge de travail – elle ne va pas en manquer dans les mois à venir.

Des mesures spécifiques ont été prises dans le domaine des marchés publics en réaction à la pandémie de covid-19.

Le rapport 2021 relève que la France dispose d'un cadre juridique généralement solide s'agissant du pluralisme et de la liberté des médias. Nous avons noté qu'une modification législative à venir pourrait entraîner une réorganisation institutionnelle de l'autorité nationale de régulation des médias et la création d'un organe unique chargé de la communication audiovisuelle et numérique. Cependant, les journalistes continuent d'être exposés à différents types de menaces. Compte tenu de l'augmentation du nombre d'attaques perpétrées lors de manifestations, le Gouvernement entend prendre des mesures pour améliorer la communication entre les journalistes et les forces de police durant de tels événements. Nous avons également noté que les autorités françaises envisageaient un plan de relance pour les médias, afin d'atténuer les effets de la pandémie de covid-19 et de soutenir la transformation du secteur. Les difficultés économiques des médias sont générales en Europe, et elles ont été accentuées par la crise du covid-19.

Le rapport souligne que les études d'impact et les consultations des parties prenantes sont courantes dans le cadre du processus législatif. Toutefois, nous avons relevé que le Gouvernement a considérablement augmenté le recours à la procédure accélérée, limitant ainsi le débat parlementaire sur certains projets de loi sensibles.

Les autorités indépendantes ont continué à jouer un rôle très actif dans la protection des droits fondamentaux pendant la pandémie.

Enfin, le rapport note que de récentes lois engendrent des préoccupations en raison de leurs effets potentiels sur le paysage de la société civile – on évoquait précédemment la situation des ONG.

Avant de conclure, je voudrais répondre aux questions que vous avez posées dans vos propos introductifs.

La première concerne la manière dont le parquet européen vient compléter notre arsenal. Les opérations ont commencé le 1er juin 2021. Les chiffres que vous avez cités sont exacts, même s'ils ont depuis lors encore évolué à la hausse. Nous avons d'abord dû travailler à la bonne organisation de ce parquet et à son lancement – il est prévu de tripler son budget dans le cadre financier pluriannuel en cours. Nous avons aussi dû adapter les réglementations pour permettre la composition complète du collège des procureurs, installé à Luxembourg. Il a fallu insister pour que tous les États qui participent au parquet européen nomment leurs procureurs délégués ; la Slovénie est le dernier État à l'avoir fait, tout récemment. Le parquet européen est désormais à même d'agir dans les vingt-deux État qui participent à cette coopération. Nous entamons avec les États membres de l'Union qui n'y ont pas adhéré des processus destinés à conclure des arrangements administratifs pour permettre une bonne collaboration, et nous le ferons également avec des pays tiers.

Vous m'avez également interrogé sur l'éventualité de la participation d'autres États membres de l'Union au parquet européen. C'est un choix qui leur appartient. La Suède a annoncé vouloir le faire dès l'année prochaine. Lors de mes récentes visites, j'ai insisté pour que la Hongrie et la Pologne réfléchissent à une telle participation, tout comme je l'ai fait en Irlande et au Danemark. Il est important d'essayer de développer cette démarche.

Dès le début, il avait été envisagé d'élargir les compétences du parquet européen aux crimes transfrontaliers liés au terrorisme ; c'était évidemment en rapport avec la vague d'attentats qui donne notamment lieu à un procès important à Paris. Il est désormais également proposé une extension de ses compétences aux crimes environnementaux. Je ne suis pas opposé à cette réflexion, mais il faut d'abord bien vérifier que ce parquet est à même de remplir correctement les missions dont il est déjà chargé. Il est donc nécessaire d'évaluer son fonctionnement et ses résultats au cours des deux premières années d'activité. Le débat sur les compétences peut débuter, étant entendu qu'il doit aussi porter sur les moyens humains, technologiques et financiers nécessaires – car poursuivre des crimes terroristes ou des infractions environnementales n'est évidemment pas la même chose que veiller aux intérêts financiers de l'UE.

Pour conclure, les sujets relatifs à l'État de droit continuent à occuper une place importante dans le débat public et au sein de votre assemblée. Ces discussions contribuent à la promotion d'une véritable culture de l'État de droit, et c'est finalement à cela qu'est destiné le rapport annuel de la Commission sur le sujet. J'insiste sur le fait que ce rapport vise à développer une discussion avec les sociétés civiles au sein de l'ensemble des États membres, avec pour objectif d'améliorer sans cesse l'État de droit. Je le répète, nous sommes ouverts au dialogue, pour améliorer les choses. Si nous constatons des blocages ou des régressions, d'autres instruments sont bien entendu à notre disposition, qu'il s'agisse des procédures d'infraction ou de l'article 7 ainsi que, depuis le 1er janvier dernier, du mécanisme de conditionnalité.