Intervention de Olivier Dussopt

Je vous remercie de votre invitation et j'espère contribuer aux travaux de la délégation en vous apportant des éléments sur l'autonomie financière et la réforme de la fiscalité locale. Si vous le souhaitez, nous pourrons, dans un second temps, aborder les principes de différenciation qui seront intégrés dans la révision constitutionnelle.

C'est d'ailleurs une autre révision constitutionnelle, en 2003, qui a modifié l'article 72-2 de la Constitution pour reconnaître l'autonomie financière des collectivités. Puis la loi organique du 29 juillet 2004 a défini ce qu'étaient leurs ressources propres. Depuis leur mise en application, ces deux textes ont suscité beaucoup d'attentes, puis de la déception. Subsiste en effet le sentiment que l'autonomie financière est battue en brèche par la jurisprudence du Conseil constitutionnel ou par des décisions du législateur. Dès 2004, d'ailleurs, lors de la discussion de la loi organique, des parlementaires, dont certains sont aujourd'hui membres de votre délégation, s'interrogeaient et alertaient sur le risque de voir la notion d'autonomie financière se vider de sa substance si, dans les ressources, des quotes-parts d'impôts nationaux se substituaient à des impôts locaux. Le débat concerne aussi le dégrèvement et la réforme de la taxe d'habitation. De ce fait, ce que le législateur a qualifié d'autonomie financière ne consacre en rien une autonomie fiscale. Il faut avoir en tête cette dissociation lorsque l'on aborde la réforme de la fiscalité.

Cela étant, la jurisprudence du Conseil constitutionnel n'a jamais remis en cause le principe arrêté à l'article 72-2 de la Constitution ni les principes posés par la loi organique du 29 juillet 2004. Lorsqu'il a été saisi, le Conseil a considéré que le fait que le législateur ait pour objectif de remplacer une recette fondée sur la fiscalité locale par une forme de compensation fixe dans le temps, en particulier un dégrèvement, ne remettait pas en cause le principe d'autonomie financière : les compensations financières par dégrèvement sont considérées comme des ressources propres des collectivités locales. Au vu de la jurisprudence, j'aurais presque envie de dire que, plus une collectivité compte de dégrèvements dans ses recettes, plus son autonomie financière serait renforcée !

Je pense donc que les travaux de votre délégation ont pour principal enjeu la définition que vous jugerez souhaitable de l'autonomie financière des collectivités pour maintenir leur libre administration.

Cette question de l'autonomie financière conduit à celles de l'autonomie fiscale et du pouvoir fiscal. Celui-ci se fonde sur deux principes : un principe de légalité dans la mesure où l'article 34 de la Constitution réserve au seul législateur le pouvoir de fixer librement les règles relatives à « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures », et consacre le fait qu'il est le seul détenteur du pouvoir fiscal ; le principe, plus indirect, du libre consentement à l'impôt par les citoyens ou leurs représentants.

Le fait de donner au seul législateur le pouvoir fiscal connaît des adaptations et des atténuations : ainsi, l'article 72-2 dispose que le législateur peut autoriser les collectivités territoriales à lever l'impôt ; il le peut, mais n'en a à aucun moment l'obligation. D'autre part le principe d'égalité vient souvent percuter des scénarios imaginés pour refondre la fiscalité locale. Contrairement à ce que beaucoup croient, il n'y a pas d'autonomie fiscale, mais simplement une autonomie financière et le droit constitutionnel protège les prérogatives de l'Etat et du législateur pour ce qui est de la fiscalité, bien que nous ayons tous en tête des cas où des collectivités territoriales définissent des taux et sont demandeuses d'une véritable autonomie fiscale.

Pour terminer cette introduction, je souligne que le ratio d'autonomie financière peut donner lieu des interprétations diverses. Dans un contexte de gel des dotations depuis 2010 et de baisse depuis 2014, les ratios d'autonomie financière au sens de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et de la loi organique de 2004 se sont améliorés depuis 2003. Cela peut paraître paradoxal, car la diminution des dotations de l'État a été ressentie comme une contrainte pour les collectivités et comme un frein à l'exercice du principe de libre administration. En réalité, au terme des critères que j'ai rappelés, il y a eu amélioration des ratios, dans la mesure où la diminution de la part des recettes des collectivités constituées de dotations a mécaniquement entraîné une augmentation de la part des recettes considérées comme des ressources propres au sens de la loi organique de 2004. Ainsi, de 2003 à 2015, pour le bloc communal, ce ratio est passé de 60,8 % à 68,6 %, en progression de deux points entre 2014 et 2015, soit la première année de baisse des dotations. Les baisses de dotations de 2016 et de 2017 ont très probablement renforcé cette tendance. Sur la même période, pour les départements, le ratio d'autonomie est passé de 58,6 % à 70,9 %, progressant de deux points entre 2014 et 2015 ; pour les régions, il est passé de 41,7 % à 62,5 %, progressant de quatre points entre 2014 et 2015. Cela s'explique notamment par la hausse des impositions de toutes natures, qui ont renforcé la part des ressources propres des collectivités.

En abordant le chantier de la refonte de la fiscalité locale, la première question est donc de savoir si les travaux que vous menez et ceux qui le sont dans le cadre de la réforme constitutionnelle ont pour objet de renforcer l'autonomie financière des collectivités telle qu'arrêtée par la révision constitutionnelle de 2003, ou d'aller vers l'autonomie fiscale et de revoir la définition et le périmètre des ressources propres.

Quels sont les enjeux prioritaires pour les collectivités aujourd'hui, en matière d'autonomie ? Disposer de l'impôt avec une assiette territorialisée et un pouvoir d'agir sur l'assiette ou sur le taux, sur le modèle de la taxe foncière ? Disposer d'un impôt dont la base fiscale est territoriale mais dont le taux est fixé au niveau national, sur le modèle de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ? Ou disposer d'une quote-part d'un impôt national comme la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), dont les recettes reposent sur une base dynamique ? Ainsi, grâce à la dynamique de la TVA, les régions connaissent une assez forte progression de leurs recettes. La loi de programmation prévoyait que la fraction de recettes de TVA qui leur est affectée serait de 97 millions d'euros pour l'exercice qui s'ouvre ; elle est en réalité de 152 millions. Personne ne remet en cause l'autonomie financière ni le bénéfice de cette recette ; elle a pourtant été cause d'une perte d'autonomie fiscale puisque c'est une part d'un impôt national qui est transférée.

Par ailleurs, les attentes sont diverses selon la catégorie de collectivités, selon la spécificité du territoire. Certains élus demandent des ressources dynamiques, sans nécessairement qu'elles soient territorialisées et que les exécutifs locaux disposent d'un levier fiscal, d'autres défendent plutôt l'autonomie fiscale, d'autres encore se soucient plus de mécanismes de péréquation. Satisfaire ces trois attentes est un défi difficile, voire impossible à relever. Alain Richard et Dominique Bur, chargés d'une mission sur la refonte de la fiscalité locale, remettront prochainement leur rapport. Il faudra également prendre en compte les travaux du Comité des finances locales (CFL), de votre délégation et de son homologue du Sénat. Le contexte est particulier, puisqu'il s'agit de refondre la fiscalité locale en cohérence avec la suppression de la taxe d'habitation. Je rappelle que le dégrèvement de cet impôt devait bénéficier d'ici 2020 à 80 % des contribuables mais que, après avis du Conseil constitutionnel, il bénéficiera à tous. Il y a là un enjeu colossal pour les finances publiques, puisqu'il s'agit d'assurer le financement du bloc communal à hauteur de 25,8 milliards d'euros en valeur 2020. Il faut reconstituer ces recettes pour les communes et les EPCI, avec une garantie individuelle de ressources pour chacune des collectivités. Pour l'État, boucler la réforme avec une suppression totale de la taxe signifie trouver entre 10,3 et 10,6 milliards d'euros en valeur 2020 qui, en l'état, ne sont pas intégrés dans la trajectoire des finances publiques par la loi de programmation.

Réformer la fiscalité locale signifie donc l'optimiser en évitant autant que possible les transferts de charges entre contribuables. De toutes les hypothèses avancées par les associations nationales d'élus, par le CFL, dans des travaux parlementaires, trois scénarios se sont imposés plus fortement que les autres dans le débat public. Je les présente brièvement, sachant qu'à ce stade aucun arbitrage n'a été rendu en faveur de l'un d'eux.

Le premier scénario prévoit le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) au bloc communal et l'attribution d'une fraction du produit d'impôts nationaux aux départements. Le montant de cette part départementale est de 13,8 milliards d'euros, alors qu'il faut compenser la perte de 21,9 milliards du produit de la taxe d'habitation en valeur 2016. Avec ce mécanisme, certaines communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pourraient recevoir une compensation plus importante que nécessaire, ou au contraire insuffisante. Il faudrait ventiler la répartition du produit pour parvenir à un bon équilibre, et il resterait 9,7 milliards d'euros à compenser au bloc communal, ce qui pourrait consister en une compensation intégrale par des dotations, un mix entre dotations et attributions d'une part d'un impôt national – TVA, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ou droits de mutation – ou, comme le suggèrent certaines associations d'élus, le transfert au bloc communal de la part de la CVAE des départements, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Je ne suis pas certain que les départements soient très enthousiastes à l'idée de tels transferts !