Intervention de André Chassaigne

Dans notre rapport nous nous inquiétons des annonces budgétaires faites dans le cadre du cadre financier pluriannuel (CFP) le 2 mai dernier. C'est la première fois depuis 1962 que le budget consacré à la PAC diminue et cette diminution est significative : 5 %.

Le Parlement européen a réclamé la prise en compte des chiffres au prix 2018, ce qui offre un tableau très différent de celui affiché par l'exécutif européen. « La proposition de la Commission, c'est une jolie histoire mais ce n'est pas une histoire vraie » a déclaré l'eurodéputée française Isabelle Thomas, co-Rapporteure sur ce dossier. Selon les eurodéputés, pour la PAC, alors que la Commission a affiché le chiffre de 5 % exprimé en euros courants, c'est en réalité une baisse de plus de 15 % qui est envisagée, dont une réduction de plus de 10 % pour les paiements directs (premier pilier) et de plus de 25 % pour le développement rural (second pilier). Ce constat avait déjà été fait par plusieurs observateurs et analystes au moment de la présentation du CFP le 2 mai dernier. De telles coupes budgétaires auront des conséquences immédiates sur les agriculteurs européens et sur les agriculteurs français.

La France doit garder une position de leader sur la défense du budget de la PAC. Une autre position serait incompréhensible et impardonnable. Car moins de budget, ce sont des aides plus basses et donc des exploitations agricoles en difficulté compte tenu du poids de celles-ci dans le revenu des agriculteurs : 46 % en France et 43 % dans l'Union européenne.

Après des mois de débats préalables sur la base de la communication de la Commission européenne de novembre 2017, de suppositions et de fuites, les propositions législatives de la Commission seront dévoilées le 1er juin.

Les trois textes préparés par la direction générale de l'agriculture sont les suivants : premièrement, le texte sur les « plans de soutien PAC » couvrant les paiements directs, les mesures de marché et le développement rural ; deuxièmement, les amendements en matière d'organisation commune des marchés ; troisièmement, les dispositions horizontales pour le financement, la gestion et le contrôle.

Les ministres de l'agriculture des 28 auront l'occasion de lancer les discussions sur les propositions de la Commission lors de leur réunion informelle des 4 et 5 juin à Sofia. Le commissaire européen Phil Hogan présentera ces discussions le 11 juin à Strasbourg aux membres de la commission de l'agriculture du Parlement européen.

Nous rappelons dans notre rapport que la PAC, à l'heure actuelle, offre un coût budgétaire limité pour une politique totalement intégrée. En effet, la mise en oeuvre de la PAC se fait à un coût moins élevé que ce qu'il aurait été si l'ensemble des États membres avaient mené des politiques agricoles distinctes. Ramené au citoyen européen, le budget de la PAC équivaut à une dépense de 30 centimes par jour.

Et n'oublions pas que les autres puissances agricoles mondiales sont loin d'avoir renoncé à une politique agricole ambitieuse. Quand le Farm Bill américain investit un dollar pour soutenir son secteur agricole qui en produit 1,8, la PAC dépense 1 euro pour le secteur agricole européen qui en produit 4. La Chine et le Brésil dépensent deux fois plus pour leur soutien à l'agriculture que l'Europe.

Sur un marché agricole mondialisé, l'Europe doit chercher à faire reconnaître ses spécificités, celles en particulier attachées aux produits sous signes de qualité et aux territoires, aux modèles familiaux de production et au savoir-faire des hommes.

Nous avons dans un premier temps inventorié les faiblesses connues de la PAC qui apparaît à de nombreux égards comme un système à bout de souffle : une complexité décrite par tous ; des agriculteurs subissant de plein fouet les crises dues à la volatilité des prix et subissant des prix inférieurs au coût de production ; un système d'aides profitant excessivement à une minorité et favorisant la concentration des exploitations ; l'efficacité environnementale de la PAC remise en cause avec le bilan très mitigé du verdissement et une agriculture conventionnelle aux effets nuisibles sur les ressources naturelles et sur la santé.

Dans un deuxième temps nous avons constaté avec regret le vent mauvais qui souffle sur la PAC avec le contexte budgétaire très inquiétant dû au Brexit et un risque de désintégration de la PAC qui est – faut-il le rappeler – la politique européenne la plus intégrée.

Partant de ces constats, nous avons essayé dans un troisième temps de proposer des orientations pour une agriculture européenne à l'horizon 2030. En effet, nous sommes convaincus que la transition vers un modèle durable n'est plus souhaitable mais vitale. En cela, la PAC post-2020 est, selon nous, la PAC de la dernière chance et devra donc soutenir une transformation profonde de l'agriculture européenne. Cette transformation doit se déployer sur trois plans. Il s'agira d'une durabilité économique, sociale et environnementale.

Pour ce qui concerne la durabilité économique, la question est : « comment garantir des revenus aux agriculteurs très dépendants des subventions ? » Les paysans ne sont pas des mendiants et doivent pouvoir vivre de la vente de leurs productions et non des subventions.

Nous avons examiné plusieurs pistes : les aides contracycliques, les assurances, le renforcement des outils de gestion de crise, voire de régulation, et surtout une meilleure répartition de la valeur dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire. À l'heure actuelle, l'agriculteur français comme européen est pris dans l'étau de la concentration : en amont avec les entreprises de l'agrofourniture (intrants, matériels agricoles), et en aval avec la concentration de l'industrie alimentaire et surtout de la grande distribution. Des aménagements du droit de la concurrence sont indispensables : le projet de directive visant à interdire les pratiques commerciales déloyales et le Règlement Omnibus représentent des avancées en matière de rééquilibrage des relations dans la chaîne de valeur mais beaucoup de chemin reste encore à faire pour donner une place centrale à l'agriculteur afin qu'il puisse vivre de son travail.

La volatilité des prix s'est accrue avec la mondialisation des produits agricoles et, selon moi, la stabilisation des marchés doit redevenir prioritaire, tant les exploitations agricoles européennes sont fragilisées par la succession des crises qu'elles traversent. Le meilleur moyen de stabiliser a minima un marché agricole est de chercher à réguler l'offre. La Commission européenne dispose des moyens de prendre des mesures exceptionnelles dans ce domaine « en cas de baisses significatives des prix » (retrait du marché, distribution gratuite, aide au stockage privé, réduction temporaire de la production, relèvement exceptionnel des droits de douane…). Comme l'a montré la crise laitière, il est urgent de définir des indicateurs d'alerte et de revoir les moyens financiers dédiés à cet objectif de régulation. Le fonds de réserve actuel a un montant nettement insuffisant en cas de crise grave de marché. Son fonctionnement doit être déconnecté des paiements directs et sur une base pluriannuelle. Nous estimons que la prochaine PAC doit préciser les conditions de mise en oeuvre des mesures de marché et doit renforcer la réactivité dans l'activation des mesures exceptionnelles prévues aux articles 219 à 222 du règlement OCM (Organisation commune de marché).

Pour ce qui concerne la durabilité sociale, nous retenons la formule suivante « pas d'agriculture durable sans agriculteur durable ». La PAC a été trop longtemps indifférente à l'emploi agricole. Elle s'est longtemps centrée sur l'augmentation de la productivité du travail au détriment d'emplois agricoles durables au sein d'exploitations résilientes. En matière d'emplois agricoles dans les zones rurales, nous tenons à souligner que le bilan est alarmant : 24 % des emplois agricoles ont disparu entre 2005 et 2014 dans l'Union européenne, ainsi qu'une exploitation sur quatre.

Les processus de concentration du foncier et de baisse des emplois agricoles sont hélas encouragés par les modalités d'attribution des soutiens de la PAC, fonction de la surface des exploitations. Toutes les tentatives de plafonnement des aides dans les plus grandes exploitations ont échoué. La question de la dégressivité et du plafonnement des aides directes par exploitation, en fonction de leur taille, nous semble fondamentale si on souhaite limiter les effets de rente qui aboutissent à un agrandissement continu des exploitations et à la baisse de la valeur ajoutée par hectare. En grande culture aujourd'hui, comme en élevages bovin et ovin, la valeur ajoutée hors aide est négative. L'emploi et la création de valeur ajoutée, indispensables à la dynamique des territoires ruraux, sont les grands perdants de la PAC actuelle.

Les paiements découplés liés aux hectares tendent à créer des situations de rente pour des grands propriétaires ou des investisseurs extérieurs et les faibles retraites agricoles conduisent les retraités à conserver leurs terres pour bénéficier des aides de la PAC. Nous proposons plusieurs mesures possibles : la permanence, voire le renforcement des aides couplées en faveur des secteurs les plus intensifs en emplois, comme l'élevage, une indexation des aides directes sur un montant maximal en valeur par actif et en volume de production. La nouvelle définition de l'agriculteur actif sur laquelle s'appuie le choix de la répartition serait un moyen de favoriser l'emploi. L'amélioration de l'accès au foncier est un autre axe prioritaire à mettre en oeuvre.

Pour ce qui concerne la durabilité environnementale, Nous appelons dans notre rapport à dépasser la logique actuelle de compensation des surcoûts ou des manques à gagner liés à la mise en oeuvre de pratiques agricoles vertueuses pour instaurer une véritable rémunération incitative des services environnementaux rendus.

La PAC doit rémunérer les services environnementaux au titre du premier pilier. Ces services sont connus : séquestration de carbone dans la biomasse et l'humus des sols ; culture de légumineuse en substitution de l'importation de soja transgénique ; mise en place de haies vives destinées à abriter les insectes.

La PAC doit disposer d'un outil incitatif au sein du premier pilier permettant de rémunérer sous forme de paiements annuels les services environnementaux générés par des pratiques agricoles vertueuses. À ces paiements, doivent s'ajouter des mesures agro-environnementales au sein du second pilier qui accompagneront la conversion des exploitations agricoles à des pratiques plus durables. Ces mesures pourraient intégrer dans le montant de l'aide la prise de risque des exploitations engagées dans une démarche de conversion et la rémunération de mesures expérimentales sur des territoires pilotes.

Nous considérons que la PAC doit affirmer une ambition forte en matière de durabilité environnementale. Certaines priorités sont évidentes en matière de sobriété phytosanitaire, de biodiversité et de décarbonation de l'économie. Nous soutenons la possibilité d'un meilleur ciblage des aides au bénéfice des petites et moyennes exploitations, des jeunes agriculteurs et de certaines zones soumises à des enjeux spécifiques. Nous voulons maintenir les soutiens couplés volontaires et les faire évoluer pour répondre aux besoins de secteurs sensibles, notamment en matière environnementale et pour favoriser la montée en gamme des productions. Cette rémunération devra reposer sur une logique de résultats et non de moyens, même si nous sommes conscients qu'il est difficile d'évaluer et de mesurer des résultats environnementaux qui s'inscrivent de surcroît dans le long terme par définition.

Ainsi, nous estimons que la PAC devra rémunérer les nombreux et importants services environnementaux rendus par les prairies : stockage du carbone ; limitation de l'usage des phytosanitaires ; entretien de la biodiversité ; lutte contre l'érosion des sols ; maintien de l'élevage en zones défavorisées ; autonomie protéique.

Enfin dans la troisième et dernière partie de notre rapport, nous appelons de nos voeux l'émergence d'une PAAC : une politique agricole et alimentaire commune dans les dix prochaines années. La PAC aujourd'hui assure la souveraineté alimentaire de l'Europe au sens de la sécurité alimentaire. N'oublions pas que le souvenir traumatique des pénuries alimentaires de la seconde guerre mondiale est à l'origine de la PAC. Nous considérons que cette notion de souveraineté alimentaire doit être revisitée et élargie et par voie de conséquence la PAC devenir une PAAC. Cette nouvelle souveraineté alimentaire qui correspond aux attentes des consommateurs européens devra intégrer la sécurité alimentaire mais aussi la politique nutritionnelle, l'accès aux aliments de qualité pour tous, la diversité et la qualité de l'offre agricole et alimentaire, la valorisation des produits de proximité et l'ancrage territorial des filières.

Cette PAAC passera par le développement de l'agriculture biologique même si nous reconnaissons qu'aucun système de production alimentaire n'est la panacée et ne suffira à lui seul à nourrir la planète en toute sécurité. En revanche, une combinaison de différentes pratiques conventionnelles, innovantes et agro-écologiques pourrait aider à mieux maîtriser les incidences environnementales et sociales des systèmes de production alimentaire actuels. La PAAC devra aussi encourager le lien entre production durable, territoire et société civile. Des initiatives existent et doivent être vraiment soutenues par la PAC : la vente directe et les circuits courts, les démarches d'identification de l'origine des produits, les projets alimentaires territoriaux mis en place en France en 2014. Enfin, nous souhaitons que la PAC promeuve la certification Haute Valeur Environnementale afin d'en faire un levier pour réussir la transition agro-écologique à grande échelle.

Cette PAAC doit se faire en lien de manière évidente avec une politique commerciale adaptée. Les enjeux du commerce extérieur et de règles du marché unique sont essentiels. Nous préconisions trois mesures en la matière : premièrement, reconnaître l'exception agricole dans le commerce international ; deuxièmement, harmoniser les normes environnementales, sociales et sanitaires entre les États membres ; troisièmement, lutter contre les distorsions de concurrence liées au droit social.