Intervention de Marie-Noëlle Battistel

Merci Monsieur le président. Chers collègues, je tiens tout d'abord à remercier le président Roland Lescure de m'avoir confié la présidence de ce groupe de travail relatif aux concessions hydroélectriques. Lorsque j'en ai fait la demande, en fin d'année 2017, mon idée était de faire un point sur les propositions que j'avais faites dans un précédent rapport de 2013, pour les actualiser dans la perspective du débat public sur la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). J'avais rencontré, en décembre 2017, le ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, qui m'avait confirmé qu'aucune décision n'avait été prise à ce sujet. Pourtant, à la surprise générale, nous avons appris par la presse, en février 2018, qu'une proposition d'ouverture à la concurrence de nos concessions avait été envoyée à la Commission européenne en janvier 2018, pour une ouverture dès 2018. Le travail, que je voulais faire « à froid », sur la base d'évaluations, d'analyses et de propositions est, de fait, devenu, par l'action du Gouvernement, un travail « en réaction », à une actualité brûlante. Ceci, du reste, ne change en rien ma position, ni le contenu de mes conclusions, mais leur donne la dimension que l'on confère aux sujets jugés techniques.

Laissez-moi désormais vous dresser un panorama de la situation actuelle, et rappeler brièvement l'historique de ce sujet, qui est, certes, technique, mais également éminemment politique.

Quelques éléments chiffrés d'abord. La France compte près de 400 concessions hydroélectriques, qui représentent environ 24 Gigawatt (GW). L'hydroélectricité représente 10 à 12 % de la production d'électricité au niveau national et 61 % de la production d'électricité d'origine renouvelable. EDF détient 80 % des concessions hydroélectriques et produit 66 % de l'énergie issue de l'hydraulique. Les concessions ont été, la plupart du temps, attribuées pour une durée de 75 ans. 150 concessions, soit 25 % de la production d'hydroélectricité en France, seront arrivées à échéance en 2023.

Quelques éléments juridiques et politiques ensuite. Le processus de mise en concurrence à l'occasion du renouvellement des concessions hydroélectriques en France a été rendu obligatoire par la perte du statut d'établissement public d'EDF en 2004. La Commission européenne a engagé une première procédure d'infraction contre la France à ce sujet en 2006. En 2010, le Gouvernement s'est engagé à lancer, avant 2015, des appels d'offres pour dix barrages représentant 20 % de la puissance hydroélectrique française. Eu égard aux enjeux liés à cette mise en concurrence, aucun de ces appels d'offres n'est intervenu sous le précédent mandat. La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte, dans son article 118, a fixé de nouveaux dispositifs de renouvellement des concessions, qui répondent aux exigences européennes, tout en donnant des moyens juridiques de conserver le caractère public des concessions. La Commission européenne a pourtant exprimé ses réserves sur certaines dispositions de cette loi. Elle a adressé à la France une mise en demeure, le 22 octobre 2015, par laquelle elle met en cause les « mesures étatiques qui, en faisant obstacle à l'entrée et à l'expansion de concurrents, ont pour effet de maintenir ou de renforcer la position dominante d'EDF ». Cette mise en demeure enjoint la France à proposer une autre solution garantissant l'ouverture à la concurrence libérale. Les autorités françaises ont répondu par une note datée du 22 janvier 2018. Cette note n'a pas été rendue publique et j'ai été confrontée à des refus à chacune de mes demandes pour l'obtenir. D'après les informations qui ont fuité, et dont la presse a eu le privilège d'avoir connaissance avant la Représentation nationale, il semblerait que le Gouvernement ait proposé de remettre totalement en concurrence des lots de 3 à 5 concessions, dont deux pourraient l'être dès 2018.

Voilà, chers collègues, les faits qui, loin de suppositions ou de procès d'intention, sont établis. Je souhaitais commencer par cela afin que les bases de notre travail soient partagées.

Au cours de mes trois mois de travail, j'ai pu auditionner un grand nombre d'acteurs : tous les exploitants historiques opérant actuellement en France ; le cabinet du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire et la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) ; les représentants des industries électro-intensives ; l'Association française de l'électricité et du gaz (AFIEG) ; des experts du sujet de l'hydroélectricité, des associations environnementales et l'ensemble des syndicats. Je me suis également rendue à Bruxelles, où j'ai obtenu des entretiens avec la direction générale chargée de la concurrence, la direction générale chargée de l'énergie et la direction générale chargée du marché intérieur.

De l'ensemble de ces auditions et des rencontres que j'ai également menées sur le terrain, il ressort plusieurs éléments, que je tiens à vous faire partager.

Premièrement, l'hydroélectricité est un secteur éminemment stratégique, qui dépasse de très loin le seul cadre de la production d'énergie. Elle recouvre en effet de multiples enjeux, ce qui fait sa spécificité par rapport aux autres sources d'énergie.

Un enjeu énergétique, d'abord : l'hydroélectricité représente une part non négligeable de la production d'électricité en France et une part déterminante des énergies renouvelables que nous produisons. Elle contribue indiscutablement à notre souveraineté énergétique.

Un enjeu industriel ensuite : la filière « hydro » représente 25 000 emplois directs et indirects. Elle constitue aussi un élément plus vaste du patrimoine industriel de nos territoires, qui a contribué à leur industrialisation, notamment dans les vallées de montagne.

Un enjeu environnemental bien sûr : l'hydroélectricité est la première source de production d'énergie renouvelable, mais également la plus pilotable et flexible : elle permet de stocker l'énergie et de gérer la pointe de la consommation sans recourir à des importations d'énergie moins vertueuse.

Un enjeu de service public surtout, et c'est là un point essentiel. Nous touchons ici à la question du service public de l'eau, au multi-usage de l'eau et au rôle propre des barrages sur nos territoires. Les opérateurs de l'hydroélectricité jouent, en effet, un rôle crucial en matière d'irrigation agricole, de soutien d'étiage, ou encore de tourisme – car de nombreuses bases nautiques ont été aménagées et sont gérées grâce à ces installations.

Un enjeu de sécurité enfin : au-delà de la sûreté des seuls barrages, au-delà même de la sécurité des habitants et des vallées situées en aval d'équipements retenant des centaines de millions de mètres cubes d'eau, capables de submerger des villes entières, l'hydroélectricité contribue également à la sûreté en matière de gestion des crues. En effet, loin d'être transparents dans les bassins versants, les barrages jouent un rôle de tampon, de régulateur, qui évite bien des inondations et des catastrophes. Ils contribuent également à la sûreté nucléaire, en apportant une source d'eau de refroidissement indispensable et disponible.

Cela me conduit donc à une première remarque : la gestion des concessions ne doit pas être abordée sous le seul angle « production d'énergie », mais en prenant en compte l'ensemble des aspects qu'elle concerne, c'est-à-dire, notamment, le service public de l'eau et de ses usages, la sûreté de nos installations et le lien avec les territoires.

Deuxièmement, la mise en demeure adressée à la France me semble aujourd'hui de moins en moins justifiée. Les chiffres sur lesquels s'appuie cette mise en demeure datent d'il y a près de quatre ans et ne sont, à mon sens, plus fondés. En effet, la position dominante d'EDF, pointée par l'Union européenne, évolue. La montée en puissance des énergies renouvelables, qui se développent essentiellement par l'intermédiaire d'autres énergéticiens qu'EDF ainsi que l'ouverture du marché de détail, effective aujourd'hui, conduisent EDF à perdre désormais 100 000 clients par mois au profit d'autres structures privées. À l'avenir, la réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité conduira mécaniquement à une très nette réduction de la part de marché détenue par EDF. Par ailleurs, quand bien même il y aurait « position dominante » de l'opérateur historique public, l'« abus » de position dominante n'est, à mon sens, en aucun cas caractérisé. Quel est l'abus ? Qui en est victime ? Le consommateur, pour sa part, n'en souffre en aucune manière dans les tarifs et a le choix de son fournisseur. La comparaison avec les tarifs pratiqués dans d'autres pays montre, au contraire, que la situation actuelle permet à l'usager français de bénéficier de tarifs acceptables et parfois plus accessibles que là où les abus ne seraient pas caractérisés. La notion d'abus mérite, vous en conviendrez, d'être quelque peu relativisée. Enfin, la mise en demeure semble assise sur de mauvaises raisons : l'hydroélectricité, je le répète, représente 12 % de la production d'électricité au niveau national et EDF produit 66 % de cette hydroélectricité : il faudrait alors agir sur 66 % de 12 % pour, ainsi, mettre un terme à la position dominante d'EDF ? Cela n'est pas sérieux. Cela n'est pas crédible.

Troisièmement, l'ouverture à la concurrence des concessions est inéquitable et dangereuse, et j'insiste sur ces termes.

Inéquitable d'abord, et cela est extrêmement important, car elle ne repose sur aucun principe de réciprocité. Nous allons laisser l'exploitation de nos ouvrages à des entreprises parfois étrangères, alors même que, dans le pays d'origine de ces entreprises, nos entreprises françaises ne pourront pas concourir, soit parce qu'ils n'appliquent pas le régime des concessions, soit parce qu'ils ne sont pas situés en Union européenne et n'ouvrent pas leurs marchés publics. C'est, pour moi, absolument inconcevable.

Dangereuse ensuite pour de multiples raisons.

Elle introduit un risque sur la souveraineté énergétique et la maitrise de la production. En remettant en concurrence les concessions, l'État – actionnaire à plus de 80 % d'EDF – perd le contrôle sur la production d'électricité la plus compétitive du bouquet énergétique et l'une des plus flexibles, au moment où nous nous engageons dans la transition énergétique.

Elle introduit un risque sur la sécurité des installations. Si l'État reste propriétaire, l'exploitant sera responsable de la sécurité des barrages. Comment garantir que cet exploitant assume effectivement cette mission, alors que la logique de rentabilité peut conduire à des volontés d'économies en matière de maintenance voire de sécurité ? Il faudra alors que l'État se dote d'un outil de contrôle performant. Cela ne sera pas aisé.

L'ouverture à la concurrence introduit également un risque sur l'emploi local et l'activité des territoires. Certes, les salariés de l'exploitant initial seront probablement transférés au nouvel opérateur, mais que dire des sous-traitants locaux, ou itinérants de site en site ? Que dire de la pérennité ou de l'évolution de l'organisation humaine de ces entreprises ou du pôle ingénierie d'EDF, reconnu dans le monde entier, qui pourrait être menacé car la maille du parc ne serait plus suffisante pour le supporter ?

Elle introduit également un risque pour le service public de l'eau : comment garantir en effet que les acteurs étrangers qui viendront en France assureront également le service public, dans toutes ses dimensions, et non uniquement la production d'électricité ? C'est une question qui préoccupe fortement les élus. Comment intégrer cette notion, peu « palpable » et en constante évolution, dans des cahiers des charges qui ne pourront jamais tout prévoir ? Qui pourra garantir que la cote des lacs des retenues sera maintenue pour assurer la navigabilité et le tourisme estival, indépendamment du prix du kilowatt et des intérêts à court terme de l'entreprise exploitante ? De même, comment garantir que les nouveaux opérateurs assurent les missions inhérentes à la sûreté nucléaire, notamment si les centrales à proximité des ouvrages sont exploitées par un concurrent ?

Enfin, les conséquences sur les tarifs de l'électricité pour les consommateurs n'ont pas été étudiées, mais il me semble évident que toute concession perdue par l'opérateur historique se traduira probablement par une hausse de son coût de production moyen, donc une hausse du tarif réglementé.

De plus la proposition française, en l'état, est inopérante.

D'une part, il semblerait que le Gouvernement ait décidé de remettre totalement en concurrence des lots de 3 concessions, en plafonnant à deux le nombre de concessions gagnables par le même opérateur. Un tel plafonnement est un non-sens car il conduit potentiellement à écarter d'un appel d'offres le candidat présentant la meilleure offre. Comment justifier que l'on se contente du second mieux-disant, que ce soit en matière environnementale, économique, sociale, de sécurité ou de gestion des usages de l'eau ? Ceci est d'autant plus inacceptable que, comme nous l'ont confirmé l'Autorité de la concurrence, la direction générale chargée de la concurrence et la direction générale chargée du marché intérieur, cette méthode n'a rien d'obligatoire et n'a aucunement été initiée par la Commission européenne. L'allotissement plafonné n'est pas une « mise en concurrence » mais un simple « partage du gâteau », que nous ne pouvons tolérer.

D'autre part, et cela est très important, le découpage des vallées remises en concurrence est inadéquat. Il désoptimise le système et rend l'exploitation des barrages particulièrement complexe. Les regroupements opérés – ou non opérés – par le Gouvernement sont sans cohérence de chaîne, en particulier si l'on regarde les usages de l'eau au sens large. Ils ne respectent pas la méthode des « barycentres » introduite par la loi relative à la transition énergétique. Cela engendrerait des difficultés techniques entre des opérateurs concurrents situés en amont et en aval des mêmes cours d'eau, et dont les ouvrages sont interdépendants. Là encore, pourtant, ni la direction générale chargée de la concurrence ni la direction générale chargée du marché intérieur ne sont opposées à ces regroupements, pour peu qu'ils soient constitués sur des critères objectifs et non discriminatoires, et que l'on atteigne un équilibre entre les concessions qui sont prolongées et celles dont la fin est anticipée au sein d'un même regroupement. J'insiste avec la plus grande force parce qu'il me parait indispensable de garder une logique de bassin, de vallée hydrauliquement liée, en prenant en compte la cohérence de l'ensemble des usages, faute de quoi, nous nous exposons à une gestion morcelée, qui nuirait à son optimisation, mais également à des risques contentieux importants.

Ces différents constats m'amènent à des propositions concrètes.

Premièrement : utiliser les outils de la loi relative à la transition énergétique.

La loi prévoit la possibilité de prolonger une concession sous condition de travaux. Ceci permettrait de prendre en compte les investissements réalisés pour la modernisation des ouvrages en matière d'optimisation et en matière environnementale. Elle peut être envisagée très rapidement pour la Compagnie nationale du Rhône (CNR) sur le Rhône, qui présente un cas particulier, pour EDF sur l'ouvrage de la Truyère et pour la Société d'hydroélectricité du Midi (SHEM), qui porte également un projet d'investissement contre prolongation, très pertinent et ayant recueilli toute l'attention dans le cadre du plan Junker. La compatibilité de cette possibilité avec le droit de l'Union européenne doit être défendue et précisée afin de débloquer rapidement des investissements qui sont prêts chez chacun des opérateurs, et, par conséquent, déclencher le versement de la nouvelle redevance introduite par la loi relative à la transition énergétique en faveur des collectivités territoriales. La proposition faite par les autorités françaises n'en tient pas compte.

La loi prévoit également les regroupements par barycentre, que nous avons évoqués précédemment. Les concessions hydroélectriques formant une chaîne d'aménagements liés peuvent ainsi être regroupées dans une seule concession afin d'améliorer l'exploitation de cette chaîne. Tous les exploitants auditionnés insistent sur l'importance des barycentres, question sur laquelle ils ont tous travaillé. C'est un dispositif pertinent et nécessaire, qu'il est impératif de mettre en oeuvre de manière rigoureuse.

La loi prévoit enfin un système de sociétés d'économie mixte hydroélectriques (SEMH) pour les barrages dont la concession expire. Les collectivités territoriales ou les groupements riverains des cours d'eau peuvent en devenir actionnaires. Elles en confient ensuite l'exploitation à un opérateur, public ou privé. Il est en effet indispensable que l'hydroélectricité soit partagée entre les territoires et les énergéticiens, et certaines collectivités territoriales sont volontaires. La Caisse des dépôts et consignations pourrait les accompagner, car cela nécessite pour elles une certaine solidité financière, je ne le nie pas. Ce dispositif convient également aux directions générales que nous avons rencontrées, qui nous ont même indiqué qu'il était possible de prévoir une part majoritaire pour la collectivité territoriale. Cela permettrait de garder, ainsi, un contrôle public plus satisfaisant sur nos ouvrages.

Au-delà de la seule application de la loi relative à la transition énergétique, des solutions alternatives à la remise en concurrence sont possibles et doivent être envisagées. Il me semble qu'elles ont été trop rapidement écartées par le Gouvernement.

Il s'agit d'abord, de la notion de service public et de « service d'intérêt général » (SIG). Dès lors que l'intérêt général d'une activité est démontré et que l'État en fait la demande, un service peut être autorisé à déroger aux règles de la concurrence applicables aux services marchands. Il me semble, pour toutes les raisons que nous avons déjà évoquées, que c'est bien le cas pour ce qui concerne notre sujet. L'hydroélectricité, qui repose sur deux biens communs – l'eau et l'énergie – relève davantage du service public que du service marchand.

Nous pouvons également étudier la possibilité de cession de concessions entre les opérateurs historiques. Cela a été fait par le passé, entre EDF et la CNR, ainsi qu'entre EDF et la SHEM.

En conclusion, voici les mesures que je préconise contre l'ouverture à la concurrence des concessions hydroélectriques, qui me parait un non-sens et un danger immense :

– premièrement, contester la mise en demeure au motif qu'elle n'est plus actualisée : l'État peut faire un marqueur de ce dossier, et dire « stop » aux mises en demeure viciées ;

– deuxièmement, poursuivre le débat sur toutes les alternatives envisageables à la mise en concurrence, et l'intégrer de manière plus significative à l'élaboration de la PPE. Continuer à envisager des solutions telles que les SIG, les SEMH (avec une part publique plus importante), ou faire la preuve explicite de leur moindre pertinence ;

– troisièmement, appliquer la loi relative à la transition énergétique, notamment s'agissant de la prolongation des concessions contre travaux. À cet égard, il faut notifier à la Commission européenne la demande de prolongation contre travaux des concessions de la Truyère, de la SHEM et de la CNR le plus rapidement possible, pour déclencher rapidement des investissements ;

– quatrièmement, en tout état de cause, garder constamment présent à l'esprit la question des usages de l'eau et du service public de l'eau et avoir une vision industrielle et stratégique, plutôt que comptable et arithmétique. Notre sécurité, notre service public de l'eau et notre souveraineté énergétique en dépendent.

Filière d'excellence, l'hydroélectricité est l'un des piliers de l'équilibre du système électrique français. De la houille blanche qui a poussé, hier, l'essor industriel, aux énergies renouvelables qui permettront, demain, la transition énergétique et environnementale, l'hydroélectricité est indiscutablement une force d'avenir. Au-delà de la simple production énergétique, chacun peut mesurer le rôle structurant de nos barrages, devenus indispensables pour la gestion de la ressource en eau, pour l'irrigation, le stockage de l'eau potable, la gestion des crues, mais aussi le tourisme et les loisirs, bref pour l'aménagement et la vie des territoires, pour leur identité aussi.

Pour toutes ces raisons mêlées à celles, évidentes, de la sécurité et de l'indépendance, nombreux sont convaincus, quelles que soient leurs sensibilités politiques, que l'énergie ne doit pas être considérée comme un bien comme les autres et qu'elle doit être protégée de la dérégulation libérale du marché. Cela n'est ni simple, ni évident, j'en ai conscience. J'ai tenté, à travers ces conclusions, de mettre en valeur ces éléments pour que notre choix soit éclairé. Je ne doute pas qu'il le sera et que nous aurons, collectivement, la volonté de travailler à des solutions alternatives.