Intervention de Didier Migaud

Je suis heureux de vous faire part des conclusions de l'enquête que nous avons menée, à votre demande, sur la formation des demandeurs d'emploi.

Si votre commission a souhaité que la Cour se penche sur ce sujet, c'est parce qu'il revêt des enjeux économiques et sociaux majeurs. En témoignent quelques données-clés, à garder à l'esprit. À la fin de l'année 2017, 2,5 millions de personnes étaient touchées par le chômage, soit 8,9 % de la population active. Il faut y ajouter 1,5 million de personnes sans emploi à la même date mais qui, pour diverses raisons, ne cherchaient pas activement du travail, et dont on considère qu'elles appartiennent au « halo » autour du chômage. Les personnes peu ou pas qualifiées sont davantage touchées par le chômage : le taux de chômage des ouvriers non qualifiés est six fois plus élevé que celui des cadres – 20 % contre 3,5 %. Enfin, le chômage de longue durée demeure à un niveau élevé : la part des chômeurs inscrits à Pôle emploi depuis plus d'un an était encore de 44 % fin 2017, soit 1,2 million de personnes. Les moins qualifiés sont plus nombreux à rester longtemps au chômage Les personnes peu ou pas qualifiées sont donc davantage au chômage que les autres, et pour plus longtemps, ce qui les éloigne encore plus de l'emploi. Elles sont soumises, en quelque sorte, à une triple peine.

Dans ce contexte, la Cour a cherché répondre à la question suivante : la politique de formation des demandeurs d'emploi atteint-elle son objectif d'augmentation de l'employabilité des personnes concernées, donc de réduction du chômage ?

Notre enquête a été conduite au coeur d'une actualité intense. Elle s'est achevée fin 2017, en même temps que la prolongation du Plan 500 000 formations, qui avait été lancé en janvier 2016, et alors qu'avaient été annoncés peu de temps auparavant une nouvelle réforme de la formation professionnelle et un plan d'investissement dans les compétences. Ce dernier doit bénéficier à un million de jeunes décrocheurs du système scolaire et à un million de demandeurs d'emploi de longue durée peu qualifiés. Le mandat des magistrats des comptes est de se pencher sur ce qui existe déjà : nous n'avons donc évidemment pas apprécié les évolutions en cours, notamment le projet de loi sur la formation professionnelle. Toutefois, nous avons veillé à ce que les orientations et recommandations formulées dans le rapport puissent vous être utiles dans cette perspective. Pour ce qui est de la méthode, nous avons eu pour ambition d'être le plus proche possible du terrain, d'observer les pratiques effectives des principaux acteurs que sont l'État, Pôle emploi, les régions et les partenaires sociaux. Nous nous sommes rendus dans quatre régions – l'Île-de-France, les Hauts-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur – et avons analysé les politiques mises en oeuvre au regard de différents contextes régionaux.

Je voudrais vous faire part ce matin de quatre messages principaux. Le premier porte sur les résultats des politiques menées dans les années récentes, les trois suivants sur les orientations générales qui pourraient être adoptées pour l'avenir.

Tout d'abord, la Cour s'est attachée à dresser un bilan des politiques publiques mises en oeuvre jusqu'à la fin de l'année 2017, et à en tirer des leçons utiles dans la perspective des réformes à venir.

Nos investigations mettent en lumière deux points essentiels. D'une part, face à la crise économique, la France n'a pas investi assez vite dans la formation des demandeurs d'emploi. D'autre part, lorsqu'elle l'a fait, elle a privilégié la quantité à la qualité des formations, avec, en définitive, des effets limités sur le chômage.

Contrairement à l'Allemagne, qui a renforcé la formation des demandeurs d'emploi juste après le début de la crise dans une perspective de montée en qualification de la main-d'oeuvre, la France a fondé son effort sur des plans conjoncturels, lancés seulement à partir de 2013 avec pour ambition de lutter contre le chômage.

La réactivité allemande a été facilitée par un cadre institutionnel bien plus simple que celui de la France : l'Agence fédérale pour l'emploi est presque le seul financeur de la formation des demandeurs d'emploi, qui n'a pas été décentralisée aux Länder. Ces derniers sont en revanche représentés dans la gouvernance de l'agence, qui associe également l'État fédéral et les partenaires sociaux. L'Allemagne pouvait également compter sur la situation financière favorable de l'Agence, dont le financement repose sur des cotisations sociales et non des subventions de l'État et qui disposait d'excédents à la suite des « réformes Hartz », dans un contexte de chômage bien plus faible que dans notre pays.

En France, la réponse de l'État a donc débuté en 2013, même si d'autres instruments de lutte contre le chômage avaient été mis en place auparavant. Elle est passée par une succession de plan annuels avec des objectifs quantitatifs de plus en plus importants : après le Plan 30 000 de 2013 ont été élaborés le Plan 100 000 en 2014, le Plan 40 000 pour les TPE-PME en 2015 et le Plan 500 000 en 2016, prolongé en 2017 dans une moindre ampleur.

La loi du 5 mars 2014, dont l'objectif central était de donner davantage d'autonomie aux personnes concernées dans la construction de leur parcours de formation, notamment grâce au compte personnel de formation et au conseil en évolution professionnelle, et qui a achevé le transfert de la formation professionnelle aux régions, s'est intercalée entre ces plans. La question de la formation des demandeurs d'emploi n'a pas été vraiment été abordée par la loi du 5 mars 2014.

Il faut noter que le Plan 500 000, prolongé en 2017, a marqué un véritable changement d'échelle. Son objectif était d'atteindre 1 million d'entrées en stages au total, soit un doublement sur un an des entrées en formation. Cette cible a été atteinte et le taux d'accès à la formation est passé de 10 % à 15 % des demandeurs d'emploi en 2016. Pour ce faire, les dépenses en faveur de la formation des demandeurs d'emploi sont passées de 4,9 milliards d'euros en 2015 à 5,6 milliards d'euros en 2016, soit 0,26 % du PIB.

Il est indéniable que cette augmentation des objectifs quantitatifs a permis à davantage de demandeurs d'emploi d'être orientés vers la formation, et que l'offre de formation financée par Pôle emploi et par les régions s'est diversifiée, faisant davantage de place aux formations professionnalisantes de courte durée. L'offre de formation va désormais de la remise à niveau sur les savoirs de base aux formations qualifiantes, en passant par les stages professionnalisants, par exemple en anglais ou dans le numérique, et les habilitations diverses, comme les permis de conduire des engins de chantier.

Il est également indéniable que cette évolution a été permise par la montée en puissance spectaculaire de Pôle emploi, dont les dépenses consacrées à la formation professionnelle ont doublé entre 2012 et 2016, pour atteindre 1 milliard d'euros.

Pour autant, et malgré les résultats apparents, le bilan effectué par la Cour souligne une mise en oeuvre insatisfaisante des plans conjoncturels et un impact réel qui est, au mieux, difficilement évaluable.

S'agissant de la mise en oeuvre, deux constats principaux s'imposent.

D'une part, l'atteinte des objectifs a été obtenue au prix d'une gestion budgétaire improvisée et d'un suivi imparfait des crédits et de leur utilisation, en grande partie du fait du calendrier très resserré, et donc peu réaliste du Plan 500 000. Cela s'est traduit notamment par de fortes incertitudes entourant les cofinancements prévus dans les conventions conclues entre l'État et les régions.

D'autre part, l'occasion a été perdue d'accompagner l'augmentation des moyens d'une clarification des objectifs poursuivis, du partage des responsabilités et des circuits de financement. Au contraire, les modalités retenues pour engager ces efforts financiers supplémentaires ont rendu le système de la formation professionnelle toujours plus complexe, alors qu'il souffrait déjà d'une coordination insuffisante des financeurs et d'un cloisonnement entre la formation des salariés et celle des demandeurs d'emploi. Non seulement les nouveaux dispositifs de formation créés depuis la crise se sont juxtaposés aux précédents, sans réflexion sur leur articulation, mais le Plan 500 000 a dénaturé le dernier dispositif créé par la loi du 5 mars 2014. Ainsi, le compte personnel de formation a surtout permis d'allouer des moyens supplémentaires à Pôle emploi et aux régions pour cofinancer les dispositifs existants : quatre ans après la loi du 5 mars 2014 qui a permis sa création, son articulation avec les autres modes d'accès à la formation reste à élaborer.

En définitive, au-delà de l'aspect quantitatif, les résultats effectifs des efforts menés au cours des dernières années apparaissent décevants. En dehors du cas particulier des formations du type des « préparations opérationnelles à l'emploi », organisées à la suite d'une promesse d'embauche, les formations se traduisent en moyenne par un retour à l'emploi pour moins d'un stagiaire sur deux et par un accès à un emploi durable – d'une durée minimum de six mois – pour moins d'un stagiaire sur quatre.

Je voudrais souligner les limites des indicateurs disponibles pour évaluer l'impact de la politique de formation. Le seul critère de l'insertion dans l'emploi dans les six mois suivant la fin du stage de formation ne permet pas de mesurer de manière satisfaisante l'efficacité des parcours qualifiants longs, qui produisent davantage d'effets à moyen terme, ou celle des stages de remise à niveau ou de préqualification. Il est regrettable qu'un système d'évaluation solide n'ait pas été mis en place pour apprécier l'impact réel de l'investissement massif qui a été consenti au cours des dernières années. Ces lacunes s'expliquent par le court-termisme des plans conjoncturels. Celui-ci a rendu nécessaire de privilégier l'amélioration à court terme du taux de remplissage des formations déjà achetées et de privilégier les métiers en tension. Il a empêché une analyse suffisante des besoins de l'économie, y compris à moyen terme, une réflexion approfondie sur le mode d'action et notamment sur la commande publique et l'évaluation des résultats, et ainsi une orientation des demandeurs d'emploi solidement articulée sur un projet professionnel.

Ces constats rétrospectifs nourrissent plusieurs orientations et recommandations de la Cour, visant à sortir des réflexes court-termistes du passé et à privilégier deux approches de long terme : d'une part, le pari sur la qualité plutôt que sur la quantité des formations ; d'autre part, la rénovation en profondeur de la gouvernance et de la gestion de la formation des demandeurs d'emploi.

La Cour a recommandé trois orientations générales. Je vous invite à en consulter le détail dans notre rapport.

La première orientation consiste à adapter davantage l'offre de formation aux besoins des entreprises et des demandeurs d'emploi, et en particulier des personnes les moins qualifiées. En effet, un décalage évident apparaît. En témoigne le désajustement entre l'offre et la demande de qualification sur le marché du travail, qui se manifeste par l'augmentation du nombre d'offres d'emploi non pourvues, malgré la persistance du chômage de longue durée et l'amélioration de la conjoncture économique. Bien entendu, l'adaptation nécessaire des formations devra intégrer et dépasser deux contraintes fortes que la Cour ne néglige pas : la diminution de l'employabilité des personnes au chômage – qui a touché nombre de personnes au cours des dernières années – et la rapidité avec laquelle évoluent les métiers, notamment sous l'effet de la transition numérique.

Dans cette perspective, plusieurs voies pourraient être privilégiées.

D'abord, l'accompagnement humain pourrait être renforcé afin que le système de la formation professionnelle prenne mieux en compte les besoins spécifiques des demandeurs d'emploi. Vous le savez, ce système est fondé sur une logique de statut. Selon que l'on est salarié, indépendant ou demandeur d'emploi, les prescripteurs, les financeurs, les droits à la formation et les dispositifs envisageables ne sont pas les mêmes. La création du compte personnel de formation, en 2014, avait vocation à limiter les ruptures de parcours en cas de changement de statut en attachant les droits à la personne elle-même, tout au long de sa vie professionnelle. Mais ce compte personnel de formation n'a pas renforcé l'autonomie des personnes les plus éloignées de l'emploi. D'une part, son utilisation requiert des compétences numériques qui rendent souvent nécessaire l'intervention d'un tiers, le plus souvent un conseiller Pôle emploi. D'autre part, l'insuffisance des droits détenus sur le compte rend indispensable un abondement par les financeurs que sont Pôle emploi ou les régions.

Plus largement, nous avons constaté que la complexité du système de la formation professionnelle était un frein important à l'accès aux droits des demandeurs d'emploi. À la multiplicité des dispositifs mobilisables – formations conventionnées, aides individuelles à la formation, préparations opérationnelles à l'emploi – répondent la multitude des financeurs potentiels – régions, Pôle emploi, Organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), Association de gestion de fonds pour l'insertion des personnes handicapées (AGEFIPH) notamment – et celle des organismes de formation et de leur offre. Même si l'information se structure et s'enrichit peu à peu sur cette dernière grâce aux outils numériques, un renforcement du conseil en évolution professionnelle auprès des demandeurs d'emploi apparaît indispensable pour remplir trois objectifs complémentaires : l'appui à l'élaboration d'un projet professionnel réaliste et bien articulé avec les besoins de l'économie et l'évolution des métiers ; la construction d'un parcours de formation adapté ; le maintien d'un suivi pendant la formation pour les personnes fragiles, afin de prévenir les abandons en cours de stage et de préparer la sortie de formation, ce qui n'existe pas à l'heure actuelle.

Cet accompagnement permettrait, lorsque cela s'avère utile, de mettre l'accent sur les formations permettant de maîtriser les savoirs de base. C'est la deuxième piste que je voudrais évoquer. Si le rapport met l'accent sur ces formations, c'est parce qu'elles n'ont pas fait l'objet d'autant d'investissement que les formations courtes de type « préparations opérationnelles à l'emploi ». Cela s'explique notamment par le fait qu'elles ne débouchent pas aussi rapidement sur un emploi. Pourtant, elles s'avèrent souvent indispensables pour permettre à un certain nombre de demandeurs d'emploi d'accéder ensuite à des formations qualifiantes. Les besoins ne doivent pas être négligés. Je voudrais rappeler que l'OCDE a souligné dans plusieurs études, et notamment dans une publication de septembre 2017, que la part des adultes âgés de 16 à 65 ans dont les compétences de base sont faibles est plus élevée en France que dans les principaux pays comparables. Le chômage de longue durée que nous connaissons s'explique ainsi largement, pour l'OCDE, par un fort taux d'illettrisme. Or si l'illettrisme n'empêche pas d'occuper un emploi, il s'agit souvent d'emplois précaires qui exposent à un fort risque de chômage.

Une troisième piste consisterait à identifier plus efficacement les besoins des entreprises. De nombreux acteurs interviennent aujourd'hui dans le recueil et l'analyse des besoins des compétences des entreprises – Pôle emploi, les régions, le réseau des centres animation ressources d'information sur la formation-observatoire régional emploi-formation (CARIF-OREF), les OPCA et les branches professionnelles, France Stratégie –, mais ils sont insuffisamment coordonnés et orientés vers l'analyse prospective. Les acheteurs de formation déplorent trop souvent une expression de besoins trop centrée sur les offres d'emploi non pourvues sur le moment. Pourtant, il est indispensable d'anticiper les évolutions : compte tenu des procédures liées à la commande publique, il peut en effet s'écouler plusieurs années entre le repérage des besoins et la sortie de formation des stagiaires destinés à y répondre.

Enfin, le contrôle de la qualité des formations doit être renforcé. Le décret du 30 juin 2015 vise à mettre en place un contrôle, mais il repose essentiellement sur le respect de critères formels. Pour assurer l'adéquation entre les formations et les besoins, il s'agit d'aller plus loin en agissant en amont par une attention accrue aux cahiers des charges rédigés dans les procédures d'achat et par un déploiement des contrôles sur place.

La deuxième orientation consiste à renforcer considérablement la cohérence du système de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi. Celui-ci repose sur une gouvernance quadripartite associant les régions, auxquelles la compétence a été progressivement transférée à partir de 1983 et qui financent une partie des formations à destination des demandeurs d'emploi, en particulier les formations les plus longues et les plus qualifiantes ; l'État, qui est responsable du service public de l'emploi et qui finance, notamment à travers son opérateur Pôle emploi, des formations plus courtes et opérationnelles ; enfin, les partenaires sociaux, qui cofinancent certaines formations à travers les OPCA.

Pour renforcer la coordination entre ces acteurs, la loi du 5 mars 2014 a mis en place des instances de concertation au niveau national et au niveau régional. Pourtant, et même si la mise en oeuvre du Plan 500 000 a insufflé une certaine dynamique de travail en commun, ces instances n'ont pas permis de construire des stratégies cohérentes au niveau régional comme au niveau national. Cela est dû, en grande partie, à la confusion qui entoure les responsabilités respectives des acteurs de la formation et qui n'incite pas à établir des partenariats de long terme.

Le poids relatif de l'État et des régions est très parlant à cet égard : alors que la formation des demandeurs d'emploi venait d'être totalement décentralisée par la loi de 2014, l'État et Pôle emploi sont intervenus de manière croissante dans le système, au point que l'agence est devenue le premier acheteur de stages de formation devant les régions, avec le Plan 500 000. La place de l'État et de Pôle emploi devrait être confortée avec la mise en oeuvre, dans les mois qui viennent, du plan d'investissement dans les compétences. Cette confusion est renforcée par un manque de transparence sur les moyens engagés par chacun et, en particulier, par les lacunes des comptes administratifs des régions, qui ne permettent pas de retracer leurs dépenses et leurs recettes en matière de formation professionnelle.

En définitive, un renforcement général de la transparence et un exercice de définition des responsabilités de chacun apparaissent désormais nécessaires, afin que des stratégies communes soient définies et que les cofinancements puissent ainsi être optimisés.

Enfin, et ce sera la dernière orientation, des efforts importants doivent être faits pour rendre plus rigoureuse la gestion du système de formation professionnelle des demandeurs d'emploi. Des lacunes importantes ont en effet été mises en lumière par la Cour, sur le plan des systèmes d'information, des outils d'aide à la décision ou de l'organisation de la commande publique.

S'agissant tout d'abord de systèmes d'information, la situation apparaît très inégale selon les acteurs. Pôle emploi a procédé à des investissements importants, qui se sont traduits par des progrès tout à fait notables. Je pense notamment à l'amélioration de l'outillage disponible pour le diagnostic, à la facilitation des échanges d'information avec les organismes de formation et les autres acteurs du système, à la mise en oeuvre technique du compte personnel de formation, en lien avec le système d'information de la Caisse des dépôts et consignations, ou encore à la mise en place d'un système de mesure en ligne de la satisfaction des stagiaires en 2017, en Île-de-France par exemple. En revanche, les régions enregistrent encore des retards importants. Leurs systèmes d'information sont centrés sur la gestion des marchés publics et non sur le suivi des parcours des demandeurs d'emploi, seul à même de piloter efficacement et d'évaluer les résultats de la politique de formation. Un effort d'investissement s'impose donc, non seulement pour améliorer l'interfaçage entre les différents intervenants – financeurs, prescripteurs, payeurs, organismes de formation –, mais également pour rassembler les données précises nécessaires à la mesure de la performance des formations. À cet égard, la Cour suivra avec intérêt le déploiement du projet « Agora », porté par l'État, qui a vocation à assurer la traçabilité des parcours individuels de formation.

En matière de commande publique, malgré les progrès relevés dans certaines régions, la coordination entre ces dernières et Pôle emploi apparaît encore globalement insuffisante. Les achats de formation sont encore trop dispersés ou trop redondants. Pour y remédier, plusieurs pistes sont mentionnées dans le rapport. À titre d'exemple, il pourrait être utile de prévoir la désignation, dans chaque région, d'un acheteur unique de stages collectifs. Par ailleurs, les souplesses prévues par le code des marchés publics pourraient être utilisées, pour permettre de mieux prendre en compte les besoins des publics les plus éloignés de l'emploi, en recourant plus fréquemment à l'organisation de services d'intérêt économique général.

La poursuite de l'investissement en faveur de la formation des demandeurs d'emploi est nécessaire, alors que la crise a durablement éloigné du travail une partie de la main-d'oeuvre et que les tensions sur les recrutements augmentent, avec l'amélioration de la conjoncture. Cet effort doit tenir ensemble deux objectifs fondamentaux : augmenter l'autonomie des demandeurs d'emploi les plus proches de l'emploi et accompagner plus étroitement ceux qui en sont les plus éloignés. Un équilibre doit ainsi être trouvé entre le déploiement des formations qui débouchent rapidement sur un emploi et celles qui permettent à ceux qui en ont besoin d'acquérir ou de consolider les compétences de base, dans une perspective de plus long terme. Pour permettre aux acteurs du système de relever ce double défi, la Cour formule quatorze recommandations très concrètes. Je forme le voeu qu'elles soient utiles dans vos travaux à venir.