Nous concluons aujourd'hui l'examen des rapports que la commission avait demandés à la Cour des comptes fin 2016, en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Nous avons déjà pris connaissance des conclusions de trois des enquêtes qui avaient alors été demandées à la Cour : le service de traitement des déclarations rectificatives, le STDR ; la Société du Grand Paris ; la politique salariale et les rémunérations pratiquées par les autorités administratives indépendantes.

La commission avait également demandé une enquête sur les maisons de services au public. Elle sera traitée dans le cadre de l'évaluation qu'effectue actuellement la Cour des comptes pour le Comité d'évaluation et de contrôle sur l'accès aux services publics dans les territoires ruraux.

Il nous reste donc cette enquête relative à la formation des demandeurs d'emploi, dont je vous remercie de nous présenter ce matin les conclusions.

Fin 2017, nous avons en outre demandé cinq enquêtes. Les quatre premières devraient nous être remises en octobre prochain : les droits d'inscription dans l'enseignement supérieur ; la dépense fiscale des entreprises relative au mécénat ; les externalisations du soutien aux forces en opérations extérieures (OPEX) ; le bilan de la privatisation des aéroports. La dernière, relative à l'approche méthodologique du coût de la justice, nous sera transmise en décembre.

Le bureau a discuté du calendrier des demandes que nous formulons à la Cour : elles interviennent en fin d'année, pour une remise huit mois plus tard, donc après le « printemps de l'évaluation », la nouvelle étape de notre procédure budgétaire. En accord avec la Cour, la prochaine série d'enquêtes sera commandée plus tôt, dès le mois de juillet. Ce calendrier permet de tirer parti du travail des rapporteurs spéciaux dans le cadre du printemps de l'évaluation. Le bureau de la commission se réunira prochainement afin d'examiner les propositions que certains d'entre vous ont faites, en coopération avec la Cour.

Je suis heureux de vous faire part des conclusions de l'enquête que nous avons menée, à votre demande, sur la formation des demandeurs d'emploi.

Si votre commission a souhaité que la Cour se penche sur ce sujet, c'est parce qu'il revêt des enjeux économiques et sociaux majeurs. En témoignent quelques données-clés, à garder à l'esprit. À la fin de l'année 2017, 2,5 millions de personnes étaient touchées par le chômage, soit 8,9 % de la population active. Il faut y ajouter 1,5 million de personnes sans emploi à la même date mais qui, pour diverses raisons, ne cherchaient pas activement du travail, et dont on considère qu'elles appartiennent au « halo » autour du chômage. Les personnes peu ou pas qualifiées sont davantage touchées par le chômage : le taux de chômage des ouvriers non qualifiés est six fois plus élevé que celui des cadres – 20 % contre 3,5 %. Enfin, le chômage de longue durée demeure à un niveau élevé : la part des chômeurs inscrits à Pôle emploi depuis plus d'un an était encore de 44 % fin 2017, soit 1,2 million de personnes. Les moins qualifiés sont plus nombreux à rester longtemps au chômage Les personnes peu ou pas qualifiées sont donc davantage au chômage que les autres, et pour plus longtemps, ce qui les éloigne encore plus de l'emploi. Elles sont soumises, en quelque sorte, à une triple peine.

Dans ce contexte, la Cour a cherché répondre à la question suivante : la politique de formation des demandeurs d'emploi atteint-elle son objectif d'augmentation de l'employabilité des personnes concernées, donc de réduction du chômage ?

Notre enquête a été conduite au coeur d'une actualité intense. Elle s'est achevée fin 2017, en même temps que la prolongation du Plan 500 000 formations, qui avait été lancé en janvier 2016, et alors qu'avaient été annoncés peu de temps auparavant une nouvelle réforme de la formation professionnelle et un plan d'investissement dans les compétences. Ce dernier doit bénéficier à un million de jeunes décrocheurs du système scolaire et à un million de demandeurs d'emploi de longue durée peu qualifiés. Le mandat des magistrats des comptes est de se pencher sur ce qui existe déjà : nous n'avons donc évidemment pas apprécié les évolutions en cours, notamment le projet de loi sur la formation professionnelle. Toutefois, nous avons veillé à ce que les orientations et recommandations formulées dans le rapport puissent vous être utiles dans cette perspective. Pour ce qui est de la méthode, nous avons eu pour ambition d'être le plus proche possible du terrain, d'observer les pratiques effectives des principaux acteurs que sont l'État, Pôle emploi, les régions et les partenaires sociaux. Nous nous sommes rendus dans quatre régions – l'Île-de-France, les Hauts-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur – et avons analysé les politiques mises en oeuvre au regard de différents contextes régionaux.

Je voudrais vous faire part ce matin de quatre messages principaux. Le premier porte sur les résultats des politiques menées dans les années récentes, les trois suivants sur les orientations générales qui pourraient être adoptées pour l'avenir.

Tout d'abord, la Cour s'est attachée à dresser un bilan des politiques publiques mises en oeuvre jusqu'à la fin de l'année 2017, et à en tirer des leçons utiles dans la perspective des réformes à venir.

Nos investigations mettent en lumière deux points essentiels. D'une part, face à la crise économique, la France n'a pas investi assez vite dans la formation des demandeurs d'emploi. D'autre part, lorsqu'elle l'a fait, elle a privilégié la quantité à la qualité des formations, avec, en définitive, des effets limités sur le chômage.

Contrairement à l'Allemagne, qui a renforcé la formation des demandeurs d'emploi juste après le début de la crise dans une perspective de montée en qualification de la main-d'oeuvre, la France a fondé son effort sur des plans conjoncturels, lancés seulement à partir de 2013 avec pour ambition de lutter contre le chômage.

La réactivité allemande a été facilitée par un cadre institutionnel bien plus simple que celui de la France : l'Agence fédérale pour l'emploi est presque le seul financeur de la formation des demandeurs d'emploi, qui n'a pas été décentralisée aux Länder. Ces derniers sont en revanche représentés dans la gouvernance de l'agence, qui associe également l'État fédéral et les partenaires sociaux. L'Allemagne pouvait également compter sur la situation financière favorable de l'Agence, dont le financement repose sur des cotisations sociales et non des subventions de l'État et qui disposait d'excédents à la suite des « réformes Hartz », dans un contexte de chômage bien plus faible que dans notre pays.

En France, la réponse de l'État a donc débuté en 2013, même si d'autres instruments de lutte contre le chômage avaient été mis en place auparavant. Elle est passée par une succession de plan annuels avec des objectifs quantitatifs de plus en plus importants : après le Plan 30 000 de 2013 ont été élaborés le Plan 100 000 en 2014, le Plan 40 000 pour les TPE-PME en 2015 et le Plan 500 000 en 2016, prolongé en 2017 dans une moindre ampleur.

La loi du 5 mars 2014, dont l'objectif central était de donner davantage d'autonomie aux personnes concernées dans la construction de leur parcours de formation, notamment grâce au compte personnel de formation et au conseil en évolution professionnelle, et qui a achevé le transfert de la formation professionnelle aux régions, s'est intercalée entre ces plans. La question de la formation des demandeurs d'emploi n'a pas été vraiment été abordée par la loi du 5 mars 2014.

Il faut noter que le Plan 500 000, prolongé en 2017, a marqué un véritable changement d'échelle. Son objectif était d'atteindre 1 million d'entrées en stages au total, soit un doublement sur un an des entrées en formation. Cette cible a été atteinte et le taux d'accès à la formation est passé de 10 % à 15 % des demandeurs d'emploi en 2016. Pour ce faire, les dépenses en faveur de la formation des demandeurs d'emploi sont passées de 4,9 milliards d'euros en 2015 à 5,6 milliards d'euros en 2016, soit 0,26 % du PIB.

Il est indéniable que cette augmentation des objectifs quantitatifs a permis à davantage de demandeurs d'emploi d'être orientés vers la formation, et que l'offre de formation financée par Pôle emploi et par les régions s'est diversifiée, faisant davantage de place aux formations professionnalisantes de courte durée. L'offre de formation va désormais de la remise à niveau sur les savoirs de base aux formations qualifiantes, en passant par les stages professionnalisants, par exemple en anglais ou dans le numérique, et les habilitations diverses, comme les permis de conduire des engins de chantier.

Il est également indéniable que cette évolution a été permise par la montée en puissance spectaculaire de Pôle emploi, dont les dépenses consacrées à la formation professionnelle ont doublé entre 2012 et 2016, pour atteindre 1 milliard d'euros.

Pour autant, et malgré les résultats apparents, le bilan effectué par la Cour souligne une mise en oeuvre insatisfaisante des plans conjoncturels et un impact réel qui est, au mieux, difficilement évaluable.

S'agissant de la mise en oeuvre, deux constats principaux s'imposent.

D'une part, l'atteinte des objectifs a été obtenue au prix d'une gestion budgétaire improvisée et d'un suivi imparfait des crédits et de leur utilisation, en grande partie du fait du calendrier très resserré, et donc peu réaliste du Plan 500 000. Cela s'est traduit notamment par de fortes incertitudes entourant les cofinancements prévus dans les conventions conclues entre l'État et les régions.

D'autre part, l'occasion a été perdue d'accompagner l'augmentation des moyens d'une clarification des objectifs poursuivis, du partage des responsabilités et des circuits de financement. Au contraire, les modalités retenues pour engager ces efforts financiers supplémentaires ont rendu le système de la formation professionnelle toujours plus complexe, alors qu'il souffrait déjà d'une coordination insuffisante des financeurs et d'un cloisonnement entre la formation des salariés et celle des demandeurs d'emploi. Non seulement les nouveaux dispositifs de formation créés depuis la crise se sont juxtaposés aux précédents, sans réflexion sur leur articulation, mais le Plan 500 000 a dénaturé le dernier dispositif créé par la loi du 5 mars 2014. Ainsi, le compte personnel de formation a surtout permis d'allouer des moyens supplémentaires à Pôle emploi et aux régions pour cofinancer les dispositifs existants : quatre ans après la loi du 5 mars 2014 qui a permis sa création, son articulation avec les autres modes d'accès à la formation reste à élaborer.

En définitive, au-delà de l'aspect quantitatif, les résultats effectifs des efforts menés au cours des dernières années apparaissent décevants. En dehors du cas particulier des formations du type des « préparations opérationnelles à l'emploi », organisées à la suite d'une promesse d'embauche, les formations se traduisent en moyenne par un retour à l'emploi pour moins d'un stagiaire sur deux et par un accès à un emploi durable – d'une durée minimum de six mois – pour moins d'un stagiaire sur quatre.

Je voudrais souligner les limites des indicateurs disponibles pour évaluer l'impact de la politique de formation. Le seul critère de l'insertion dans l'emploi dans les six mois suivant la fin du stage de formation ne permet pas de mesurer de manière satisfaisante l'efficacité des parcours qualifiants longs, qui produisent davantage d'effets à moyen terme, ou celle des stages de remise à niveau ou de préqualification. Il est regrettable qu'un système d'évaluation solide n'ait pas été mis en place pour apprécier l'impact réel de l'investissement massif qui a été consenti au cours des dernières années. Ces lacunes s'expliquent par le court-termisme des plans conjoncturels. Celui-ci a rendu nécessaire de privilégier l'amélioration à court terme du taux de remplissage des formations déjà achetées et de privilégier les métiers en tension. Il a empêché une analyse suffisante des besoins de l'économie, y compris à moyen terme, une réflexion approfondie sur le mode d'action et notamment sur la commande publique et l'évaluation des résultats, et ainsi une orientation des demandeurs d'emploi solidement articulée sur un projet professionnel.

Ces constats rétrospectifs nourrissent plusieurs orientations et recommandations de la Cour, visant à sortir des réflexes court-termistes du passé et à privilégier deux approches de long terme : d'une part, le pari sur la qualité plutôt que sur la quantité des formations ; d'autre part, la rénovation en profondeur de la gouvernance et de la gestion de la formation des demandeurs d'emploi.

La Cour a recommandé trois orientations générales. Je vous invite à en consulter le détail dans notre rapport.

La première orientation consiste à adapter davantage l'offre de formation aux besoins des entreprises et des demandeurs d'emploi, et en particulier des personnes les moins qualifiées. En effet, un décalage évident apparaît. En témoigne le désajustement entre l'offre et la demande de qualification sur le marché du travail, qui se manifeste par l'augmentation du nombre d'offres d'emploi non pourvues, malgré la persistance du chômage de longue durée et l'amélioration de la conjoncture économique. Bien entendu, l'adaptation nécessaire des formations devra intégrer et dépasser deux contraintes fortes que la Cour ne néglige pas : la diminution de l'employabilité des personnes au chômage – qui a touché nombre de personnes au cours des dernières années – et la rapidité avec laquelle évoluent les métiers, notamment sous l'effet de la transition numérique.

Dans cette perspective, plusieurs voies pourraient être privilégiées.

D'abord, l'accompagnement humain pourrait être renforcé afin que le système de la formation professionnelle prenne mieux en compte les besoins spécifiques des demandeurs d'emploi. Vous le savez, ce système est fondé sur une logique de statut. Selon que l'on est salarié, indépendant ou demandeur d'emploi, les prescripteurs, les financeurs, les droits à la formation et les dispositifs envisageables ne sont pas les mêmes. La création du compte personnel de formation, en 2014, avait vocation à limiter les ruptures de parcours en cas de changement de statut en attachant les droits à la personne elle-même, tout au long de sa vie professionnelle. Mais ce compte personnel de formation n'a pas renforcé l'autonomie des personnes les plus éloignées de l'emploi. D'une part, son utilisation requiert des compétences numériques qui rendent souvent nécessaire l'intervention d'un tiers, le plus souvent un conseiller Pôle emploi. D'autre part, l'insuffisance des droits détenus sur le compte rend indispensable un abondement par les financeurs que sont Pôle emploi ou les régions.

Plus largement, nous avons constaté que la complexité du système de la formation professionnelle était un frein important à l'accès aux droits des demandeurs d'emploi. À la multiplicité des dispositifs mobilisables – formations conventionnées, aides individuelles à la formation, préparations opérationnelles à l'emploi – répondent la multitude des financeurs potentiels – régions, Pôle emploi, Organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), Association de gestion de fonds pour l'insertion des personnes handicapées (AGEFIPH) notamment – et celle des organismes de formation et de leur offre. Même si l'information se structure et s'enrichit peu à peu sur cette dernière grâce aux outils numériques, un renforcement du conseil en évolution professionnelle auprès des demandeurs d'emploi apparaît indispensable pour remplir trois objectifs complémentaires : l'appui à l'élaboration d'un projet professionnel réaliste et bien articulé avec les besoins de l'économie et l'évolution des métiers ; la construction d'un parcours de formation adapté ; le maintien d'un suivi pendant la formation pour les personnes fragiles, afin de prévenir les abandons en cours de stage et de préparer la sortie de formation, ce qui n'existe pas à l'heure actuelle.

Cet accompagnement permettrait, lorsque cela s'avère utile, de mettre l'accent sur les formations permettant de maîtriser les savoirs de base. C'est la deuxième piste que je voudrais évoquer. Si le rapport met l'accent sur ces formations, c'est parce qu'elles n'ont pas fait l'objet d'autant d'investissement que les formations courtes de type « préparations opérationnelles à l'emploi ». Cela s'explique notamment par le fait qu'elles ne débouchent pas aussi rapidement sur un emploi. Pourtant, elles s'avèrent souvent indispensables pour permettre à un certain nombre de demandeurs d'emploi d'accéder ensuite à des formations qualifiantes. Les besoins ne doivent pas être négligés. Je voudrais rappeler que l'OCDE a souligné dans plusieurs études, et notamment dans une publication de septembre 2017, que la part des adultes âgés de 16 à 65 ans dont les compétences de base sont faibles est plus élevée en France que dans les principaux pays comparables. Le chômage de longue durée que nous connaissons s'explique ainsi largement, pour l'OCDE, par un fort taux d'illettrisme. Or si l'illettrisme n'empêche pas d'occuper un emploi, il s'agit souvent d'emplois précaires qui exposent à un fort risque de chômage.

Une troisième piste consisterait à identifier plus efficacement les besoins des entreprises. De nombreux acteurs interviennent aujourd'hui dans le recueil et l'analyse des besoins des compétences des entreprises – Pôle emploi, les régions, le réseau des centres animation ressources d'information sur la formation-observatoire régional emploi-formation (CARIF-OREF), les OPCA et les branches professionnelles, France Stratégie –, mais ils sont insuffisamment coordonnés et orientés vers l'analyse prospective. Les acheteurs de formation déplorent trop souvent une expression de besoins trop centrée sur les offres d'emploi non pourvues sur le moment. Pourtant, il est indispensable d'anticiper les évolutions : compte tenu des procédures liées à la commande publique, il peut en effet s'écouler plusieurs années entre le repérage des besoins et la sortie de formation des stagiaires destinés à y répondre.

Enfin, le contrôle de la qualité des formations doit être renforcé. Le décret du 30 juin 2015 vise à mettre en place un contrôle, mais il repose essentiellement sur le respect de critères formels. Pour assurer l'adéquation entre les formations et les besoins, il s'agit d'aller plus loin en agissant en amont par une attention accrue aux cahiers des charges rédigés dans les procédures d'achat et par un déploiement des contrôles sur place.

La deuxième orientation consiste à renforcer considérablement la cohérence du système de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi. Celui-ci repose sur une gouvernance quadripartite associant les régions, auxquelles la compétence a été progressivement transférée à partir de 1983 et qui financent une partie des formations à destination des demandeurs d'emploi, en particulier les formations les plus longues et les plus qualifiantes ; l'État, qui est responsable du service public de l'emploi et qui finance, notamment à travers son opérateur Pôle emploi, des formations plus courtes et opérationnelles ; enfin, les partenaires sociaux, qui cofinancent certaines formations à travers les OPCA.

Pour renforcer la coordination entre ces acteurs, la loi du 5 mars 2014 a mis en place des instances de concertation au niveau national et au niveau régional. Pourtant, et même si la mise en oeuvre du Plan 500 000 a insufflé une certaine dynamique de travail en commun, ces instances n'ont pas permis de construire des stratégies cohérentes au niveau régional comme au niveau national. Cela est dû, en grande partie, à la confusion qui entoure les responsabilités respectives des acteurs de la formation et qui n'incite pas à établir des partenariats de long terme.

Le poids relatif de l'État et des régions est très parlant à cet égard : alors que la formation des demandeurs d'emploi venait d'être totalement décentralisée par la loi de 2014, l'État et Pôle emploi sont intervenus de manière croissante dans le système, au point que l'agence est devenue le premier acheteur de stages de formation devant les régions, avec le Plan 500 000. La place de l'État et de Pôle emploi devrait être confortée avec la mise en oeuvre, dans les mois qui viennent, du plan d'investissement dans les compétences. Cette confusion est renforcée par un manque de transparence sur les moyens engagés par chacun et, en particulier, par les lacunes des comptes administratifs des régions, qui ne permettent pas de retracer leurs dépenses et leurs recettes en matière de formation professionnelle.

En définitive, un renforcement général de la transparence et un exercice de définition des responsabilités de chacun apparaissent désormais nécessaires, afin que des stratégies communes soient définies et que les cofinancements puissent ainsi être optimisés.

Enfin, et ce sera la dernière orientation, des efforts importants doivent être faits pour rendre plus rigoureuse la gestion du système de formation professionnelle des demandeurs d'emploi. Des lacunes importantes ont en effet été mises en lumière par la Cour, sur le plan des systèmes d'information, des outils d'aide à la décision ou de l'organisation de la commande publique.

S'agissant tout d'abord de systèmes d'information, la situation apparaît très inégale selon les acteurs. Pôle emploi a procédé à des investissements importants, qui se sont traduits par des progrès tout à fait notables. Je pense notamment à l'amélioration de l'outillage disponible pour le diagnostic, à la facilitation des échanges d'information avec les organismes de formation et les autres acteurs du système, à la mise en oeuvre technique du compte personnel de formation, en lien avec le système d'information de la Caisse des dépôts et consignations, ou encore à la mise en place d'un système de mesure en ligne de la satisfaction des stagiaires en 2017, en Île-de-France par exemple. En revanche, les régions enregistrent encore des retards importants. Leurs systèmes d'information sont centrés sur la gestion des marchés publics et non sur le suivi des parcours des demandeurs d'emploi, seul à même de piloter efficacement et d'évaluer les résultats de la politique de formation. Un effort d'investissement s'impose donc, non seulement pour améliorer l'interfaçage entre les différents intervenants – financeurs, prescripteurs, payeurs, organismes de formation –, mais également pour rassembler les données précises nécessaires à la mesure de la performance des formations. À cet égard, la Cour suivra avec intérêt le déploiement du projet « Agora », porté par l'État, qui a vocation à assurer la traçabilité des parcours individuels de formation.

En matière de commande publique, malgré les progrès relevés dans certaines régions, la coordination entre ces dernières et Pôle emploi apparaît encore globalement insuffisante. Les achats de formation sont encore trop dispersés ou trop redondants. Pour y remédier, plusieurs pistes sont mentionnées dans le rapport. À titre d'exemple, il pourrait être utile de prévoir la désignation, dans chaque région, d'un acheteur unique de stages collectifs. Par ailleurs, les souplesses prévues par le code des marchés publics pourraient être utilisées, pour permettre de mieux prendre en compte les besoins des publics les plus éloignés de l'emploi, en recourant plus fréquemment à l'organisation de services d'intérêt économique général.

La poursuite de l'investissement en faveur de la formation des demandeurs d'emploi est nécessaire, alors que la crise a durablement éloigné du travail une partie de la main-d'oeuvre et que les tensions sur les recrutements augmentent, avec l'amélioration de la conjoncture. Cet effort doit tenir ensemble deux objectifs fondamentaux : augmenter l'autonomie des demandeurs d'emploi les plus proches de l'emploi et accompagner plus étroitement ceux qui en sont les plus éloignés. Un équilibre doit ainsi être trouvé entre le déploiement des formations qui débouchent rapidement sur un emploi et celles qui permettent à ceux qui en ont besoin d'acquérir ou de consolider les compétences de base, dans une perspective de plus long terme. Pour permettre aux acteurs du système de relever ce double défi, la Cour formule quatorze recommandations très concrètes. Je forme le voeu qu'elles soient utiles dans vos travaux à venir.

Dans quelle mesure le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, actuellement en navette, a-t-il des conséquences sur la formation des demandeurs d'emploi ? En quoi vos conclusions peuvent-elles utilement nourrir la réflexion ?

Merci pour cet exposé qui démontre que le système n'est pas, c'est le moins que l'on puisse dire, au meilleur de son organisation.

Nous ne pouvons pas éluder le fait que nous venons d'examiner le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Il n'est certes pas dans vos missions d'analyser le texte d'un projet de loi, mais j'ai le sentiment que vos critiques sur la coordination des acteurs ont été entendues, puisque le projet de loi prévoit la création d'un nouvel opérateur national de référence, France Compétences. Sans que vous portiez un jugement sur ce qui n'existe pas encore, pouvez-vous nous dire comment vous envisagez le rôle de cet opérateur ?

Certaines des dispositions du projet de loi sur la formation professionnelle concernent les chômeurs. Ainsi, la mesure portant sur le libellé du compte en euros, dont nous avons beaucoup entendu parler, est défendue avec l'argument selon lequel elle permettra des formations plus qualifiantes et plus longues. Quel peut être, selon vous, son impact sur les chômeurs ? Ne craignez-vous pas que cela rende encore plus complexe leur accès aux formations ?

Savez-vous si la possibilité qui est offerte depuis février 2016 aux demandeurs d'emploi de suivre une formation dans une autre région que la leur est exercée ? Disposez-vous d'informations chiffrées ? J'ai constaté des difficultés sur le terrain, et il arrive que les formations relevant de l'eau salée à Marseille ne soient pas compatibles avec les besoins qui se font jour dans les Alpes ! Parfois, les formations les plus proches se trouvent de l'autre côté de la frontière régionale.

Avez-vous eu connaissance, au cours de votre enquête, de disparités régionales lorsque le compte formation du demandeur d'emploi est insuffisamment alimenté ? Dans ce cas, le conseiller en évolution professionnelle monte le dossier, qui est ensuite validé par Pôle emploi. Je me demande s'il n'existe pas des différences de pratiques qui pourraient être préjudiciables au demandeur d'emploi.

Vous pointez du doigt le fait que les listes de formations éligibles sont différentes, selon que l'on est actif occupé ou demandeur d'emploi. Pouvez-vous nous éclairer sur cette incohérence et, le cas échéant, nous indiquer des pistes pour la résorber ?

Enfin, je souhaiterais vous interroger sur la rémunération des stagiaires. Le système, sur lequel je me suis penché quand j'étais conseiller régional, est d'une grande complexité. Les modalités changent selon que l'on a exercé ou pas une activité professionnelle, de façon suffisamment longue, et dans les vingt-deux mois qui précèdent... L'indemnisation des stagiaires, en plus d'être complexe, est très variable : ils peuvent avoir droit à l'allocation d'aide au retour à l'emploi-formation, à la rémunération de fin de formation ou à la rémunération de formation Pôle emploi. Quelles sont, selon vous, les évolutions envisageables pour sortir de ce qui semble, aussi bien pour les chômeurs que pour les acteurs publics, un maquis ?

Malgré des investissements de l'ordre de 5 milliards d'euros, seuls 15 % des demandeurs d'emploi ont eu accès à une formation, et parmi eux, seuls 40 % ont retrouvé le chemin de l'emploi. La perte est importante, et le rapporteur général a raison d'insister sur l'organisation assez incompréhensible, aussi bien pour l'administration que pour les demandeurs d'emploi, de ce secteur. C'est un Everest que de comprendre à quelle formation on a droit ! Il convient aussi de souligner le manque de coordination entre les acteurs, notamment Pôle emploi et la région, qui doit varier assez largement selon les endroits.

Rapporteur spécial, avec Marie-Christine Verdier-Jouclas, de la mission Travail et emploi, j'ai pris connaissance de ce rapport avec le plus grand intérêt et écouté attentivement vos propos.

Les critiques assez vives que vous adressez aux dispositifs de formation des demandeurs d'emploi justifient pleinement la réforme de la formation professionnelle, qualifiée de « copernicienne » par Muriel Pénicaud, et actuellement en discussion au Parlement.

Le constat selon lequel le Plan 500 000 n'a pas amélioré le taux de retour à l'emploi des chômeurs est sidérant : un stagiaire sur deux seulement aurait eu accès à un emploi à la suite d'une formation, et moins d'un stagiaire sur quatre à un emploi durable. Cela en dit long sur ce dispositif ; cela montre aussi quelle pression peut s'exercer sur la réforme que nous avons lancée.

Concernant le plan d'investissement dans les compétences (PIC), vos remarques peuvent être très utiles. L'enveloppe qui y est consacrée est considérable – 11 milliards d'euros – et les objectifs parfaitement identifiés : il s'agit de rapprocher de l'emploi les populations qui en sont le plus éloignées – 1 million de chômeurs de longue durée et 1 million de jeunes de qualification faible ou inexistante.

Je souhaite vous poser trois questions, afin de creuser les pistes esquissées lors de votre propos initial. Vous estimez que plus les programmes de formation s'adressent à un public ciblé, et selon des modalités individualisées, plus leur efficacité est grande. Comment différencier la formation entre les publics ? Faut-il distinguer les niveaux de qualification, privilégier, par exemple, les préparations opérationnelles à l'emploi pour les plus qualifiés, et les formations socles ou de remise à niveau pour les plus éloignés de l'emploi ?

Vous estimez que l'évaluation des politiques de formation présente de nombreuses lacunes et que les mesures de performance restent trop concentrées sur le retour dans l'emploi à court terme. Dans quelle mesure une évaluation du PIC, fondée sur une plus grande diversité d'indicateurs, pourrait-elle être mise en oeuvre ? Quels indicateurs vous paraîtraient les plus pertinents pour suivre et évaluer de façon plus fine les dispositifs ?

Enfin, vous pointez la difficulté que peuvent rencontrer les entreprises, les demandeurs d'emploi ou les salariés pour évaluer la qualité de la formation dont ils ont bénéficié. Que pensez-vous de l'application qui permettra aux demandeurs d'emploi de connaître les droits acquis sur leur compte personnel, d'identifier les formations certifiantes, de savoir le taux de satisfaction des stagiaires et le taux d'insertion dans l'emploi correspondant ?

Je regrette que nous n'ayons pas disposé de ce rapport quand nous avons récemment examiné le projet de loi sur la formation professionnelle. Cela aurait alimenté nos échanges.

Vous évoquez à juste titre le manque d'ajustement entre l'offre d'emploi et la demande d'emploi. En témoignent les 5 % d'offres d'emplois non pourvues faute de candidat. C'est un gâchis : je connais le cas d'entreprises qui, faute de personnel, doivent renoncer à des marchés, tandis que, par ailleurs, des personnes recherchent des emplois. Un problème de mobilité se pose également, en particulier pour les demandeurs d'emploi les moins qualifiés. Beaucoup ne peuvent se déplacer aisément au-delà d'un rayon de 20 à 25 kilomètres autour de chez eux.

Les exemples que vous avez pris sont analysés à l'échelle régionale. Mais, pour les raisons que je viens d'indiquer, il faudrait plutôt des cartes à l'échelle de bassins de vie ou de communautés de communes. En effet, dans un département comme l'Orne, nous ne bénéficions plus de la présence d'une chambre de commerce et d'industrie, ce qui nous prive d'une cartographie plus fine.

« La réforme est faite, voici le diagnostic ! » Tel est l'ordre des facteurs, si j'en crois votre présentation, qui ne vient qu'après notre examen du projet de loi sur la formation professionnelle. Mais chacun sait qu'il n'est pas nécessaire d'avoir un bon diagnostic pour faire une intervention chirurgicale...

Vous partez de ce qui semble être un problème de fond : un prétendu lien évident entre la population des chômeurs et le manque de formation. Mais il serait aisé de montrer, en ce domaine, l'existence d'un biais statistique : les chômeurs sont en effet, par la force des choses, les actifs les moins bien formés. Suffit-il cependant de les former pour qu'ils trouvent un emploi ? C'est pourquoi il me semble que nous devons pousser l'analyse plus avant – loin de moi l'idée de dire qu'il ne faut pas former les gens –, pour comparer plutôt les emplois réellement vacants et le niveau qui serait requis pour qu'ils soient pourvus. La file des demandeurs d'emploi, qui compte beaucoup de gens peu formés, ne me paraît donc pas, à cet égard, fournir d'indication sur les priorités que nous avons à définir.

Vous dénoncez la complexité du système, le cloisonnement des objectifs, et les politiques de formation et de remise à niveau des demandeurs d'emploi et des salariés. Dans votre rapport, vous écrivez qu'il convient « de faire davantage de place à la fois aux formations de remise à niveau et à celles qui permettent un accès rapide à l'emploi ». La formulation de doubles ou triples priorités de ce genre me semblait pourtant jusqu'à présent réservée... aux hommes politiques. Il est vrai que le Président de la République a lui-même déclaré que la priorité devait aller aux demandeurs d'emploi et qu'en même temps, la formation devait être proposée tout au long de la vie.

Vous dénoncez par ailleurs une gestion quadripartite. Comme Gilles Le Gendre, je voudrais savoir quels résultats elle dégage. Monsieur le président Duchadeuil, vous qui, à la Cour des comptes, avez appartenu à la chambre compétente pour l'éducation, puis à la chambre en charge des politiques sociales, comment voyez-vous le rapport entre l'éducation nationale et Pôle emploi ?

Permettez-moi un rappel de procédure. La Cour des comptes nous a remis son rapport en mai et n'est pas responsable de son examen tardif. Il est en effet d'usage de ne rendre publics ces rapports établis sur la base du 2° de l'article 58 de la LOLF qu'une fois que la Cour les a présentés. Et nous trouvons seulement aujourd'hui le temps de le faire. J'ajoute que le document avait déjà été transmis « sous embargo » aux rapporteurs spéciaux concernés et hier à l'ensemble des commissaires.

Cependant, il aurait certes été utile de disposer du document quand nous avons examiné, aux mois de mai et juin, le projet de loi sur la formation professionnelle. C'est pourquoi, en pleine entente avec la Cour des comptes, nous pourrons chercher à voir comment changer les règles de publication des rapports établis sur la base du 2° de l'article 58.

Nous constatons que certains secteurs sont en tension aujourd'hui alors que le nombre de chômeurs s'établit encore au même niveau que l'an dernier – même si nous pouvons tous nous satisfaire de la baisse enregistrée. Dans mon département, une base logistique pourvoyeuse de mille emplois s'est installée, mais elle est éloignée des grands centres et peine à trouver sur place des demandeurs d'emploi à recruter – problèmes de mobilité, de logement, de garde d'enfants... Comment peut-elle faire ? Pôle emploi et la région travaillent ensemble sur cette question.

Je pense qu'une remise à niveau de base devrait être proposée aux chômeurs et qu'un programme national en ce sens serait nécessaire. Ce n'est qu'ensuite qu'il faudrait décliner sur les territoires des plans de formation spécifiques. Encore les programmes régionaux de formation professionnelle sont-ils aujourd'hui établis dix-huit mois à l'avance, ce qui fait nécessairement naître un écart avec les besoins évolutifs du terrain. Plus que jamais, c'est plutôt une « chirurgie fine » qui me semble nécessaire. C'est au niveau de l'intercommunalité qu'il faut agir. Là, nous pourrons obtenir des avancées significatives.

Vous annoncez que 5,6 milliards d'euros sont consacrés à la formation des demandeurs d'emploi. Mais le montant global des crédits consacrés à la formation s'établit à 32 ou 33 milliards d'euros. Ne faudrait-il pas inverser cette proportion, c'est-à-dire consacrer plus de ressources à la formation des demandeurs d'emploi qu'à la formation de ceux qui ont déjà un poste ?

Par ailleurs, vous voulez promouvoir l'autonomie des demandeurs d'emploi. Je comprends cette proposition, mais je nourris quand même des craintes. Comme vous le dites vous-même, ceux qui sont le plus éloignés de l'emploi sont aussi ceux qui sont le moins autonomes et demanderont un accompagnement spécialisé.

Vous soulignez aussi qu'il faut améliorer la performance de la gestion de la formation des demandeurs d'emploi. Certes. Mais comment rendre cette recommandation compatible avec la baisse d'effectifs programmée chez Pôle emploi, qui doit perdre 4 000 postes d'ici à 2022 ? Même si tout ne tient pas aux moyens humains, cela reste toutefois un facteur important. En outre, une des régions métropolitaines, Auvergne-Rhône-Alpes, n'a pas signé le Plan 500 000 formations auquel les autres ont souscrit. Dans votre étude comparative, qui porte sur quatre régions dont la région Auvergne-Rhône-Alpes, avez-vous relevé des différences entre cette région et les autres ?

Enfin, quelle est la qualité des postes correspondant au « réservoir de besoins non pourvus » que vous évoquez ? S'agit-il de contrats à durée indéterminée (CDI) ou de contrats à durée déterminée (CDD) et, si c'est le cas, s'agit-il alors de contrats très courts, ou d'une durée supérieure à six mois ?

Par définition, nous n'avons pas eu l'occasion d'évaluer le dispositif de formation professionnelle en cours d'examen devant le Parlement. Nous n'avons donc pas d'appréciation particulière à formuler sur lui. En outre, les orientations préconisées par la Cour des comptes ne demandent pas toutes forcément une évolution législative. Je prendrai pour exemple la transparence des fonds régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle, dont nous voudrions qu'ils fassent l'objet d'une annexe dans les comptes administratifs des régions. Il en va de même du suivi des demandeurs d'emploi pendant qu'ils suivent un stage de formation, ou encore de l'investissement dans les systèmes d'information. Autant de cas qui montrent qu'une loi n'est pas partout nécessaire.

Le président Duchadeuil vous répondra sur France Compétences, mais je conviens avec vous qu'il faut, en ce domaine, aller vers plus de simplicité.

S'agissant de la monétisation du compte personnel de formation, nous n'avons pas pu non plus en examiner les effets. Mais nous avons dressé le constat que les organismes de formation adaptent leurs tarifs à la solvabilité de la demande. La détermination d'un montant annuel de droits en euros et d'un plafond sera vraisemblablement prise en compte par les organismes de formation pour calibrer la modularité des parcours de formation et leur tarification. Pôle emploi le constate aussi : la révision à la baisse du montant des aides individuelles susceptibles d'être affectées à la formation a entraîné une diminution sensible des tarifs pratiqués par les organismes de formation. Un lien peut donc exister entre ces deux éléments. Mais une meilleure appréhension des droits individualisés ne suffit pas à garantir leur plus grande utilisation. Même si l'ergonomie et les fonctionnalités du système d'information de ce compte personnel de formation s'améliorent, un accompagnement personnel des demandeurs d'emploi, par un conseiller en formation professionnelle, restera nécessaire. La question du financement se pose également. En effet, pour qu'une personne dispose de 8 000 euros de crédits de formation sur son compte, il faudrait, aux termes du projet de loi en cours d'examen, qu'elle ait tout de même travaillé pendant dix ans, puisqu'il n'y a pas acquisition de droits pendant la période de chômage.

J'en viens à la rémunération pendant la formation. Le niveau des barèmes du régime public rend cette dernière peu attractive, même au regard de la rémunération offerte par un emploi précaire et de courte durée. Mais nous recommandons aussi une clarification des règles de rémunération, qui se caractérisent autant par leur diversité que par leur complexité. Nous demandons aussi une revalorisation de l'aide attribuée aux primo-demandeurs d'emploi, pour l'aligner sur celle des autres demandeurs d'emploi. Les différences observées ne se justifient pas toujours, en effet. Il nous semble aussi qu'une modulation de la rémunération sur la base de critères sociaux permettrait d'éviter que les services d'aide sociale des départements soient sollicités.

S'agissant de la mobilité, une palette de moyens est prévue pour répondre aux besoins des demandeurs d'emploi en formation. Je songe notamment à l'aide à la garde d'enfants pour les parents isolés. Cette aide forfaitaire est cependant sous-dimensionnée et ne permet pas de répondre à toutes les situations.

Enfin, l'accompagnement nous paraît vraiment indispensable. Car il ne suffit pas d'instituer des dispositifs. Voilà où le bât blesse très souvent, même si, au niveau de Pôle emploi, d'énormes progrès ont été faits ces derniers temps.

Nous n'avons pu, et pour cause, travailler sur France Compétences, agence créée tout récemment. Elle constituera cependant un lieu de rencontre quadripartite, ce qui répond à un besoin que nous avions observé. Cela étant, elle sera un lieu non pas de détermination d'orientations stratégiques, mais plutôt de répartition de financements. Chose allant davantage dans le sens de nos recommandations, cette structure va piloter un processus de certification des organismes de formation qui est censé faire passer l'accent de la quantité vers la qualité. La certification remplacerait ainsi le système de référencement de qualité issu de la loi de 2014, dont le décret d'application pâtit d'un certain formalisme. S'il peut y avoir un progrès, de ce fait, dans la certification des organismes de formation, cela rejoindra tout à fait les orientations du rapport.

J'en viens au compte personnel de formation et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi. Dans notre rapport, deux chiffres montrent la nécessité d'un accompagnement et d'un conseil en évolution professionnelle : le taux d'abandon des inscrits à une formation s'établit à 30 % avant la formation et entre 10 % et 15 % pendant cette formation. On sent bien qu'il y a là un gaspillage, s'il n'y a pas d'accompagnement et de choix pensé et réfléchi de la part des demandeurs d'emploi.

S'agissant des stages, non seulement le barème de rémunération, mais aussi la structure de l'offre est incompréhensible. Nous avons mené un test de recherche, pour une formation donnée, dans le secteur des réseaux informatiques. Alors que les différents sites puisaient tous leur information à la même source, celle des CARIF-OREF, des écarts de un à quatre s'observaient, pour une même région, dans les différentes réponses données.

Quant aux indicateurs globaux, nous pensons qu'ils doivent être différenciés dans une logique de parcours. Autrement dit, l'indicateur classique qui renseigne sur l'insertion dans l'emploi à six mois est évidemment insuffisant ; il faut regarder l'évolution à un an et à trois ans. Cela dépend aussi des publics. Nous venons de terminer une étude sur un système d'insertion spécialisé, à savoir le service militaire adapté en outre-mer : l'insertion immédiate dans l'emploi s'élève à 70 %, alors que l'insertion plus large s'établit à 50 %, pour un public où le taux d'illettrisme atteint 40 %. Voilà un indicateur intéressant, car il prend en compte les caractéristiques du public concerné. Sinon, on ne fait qu'agréger des situations qui n'ont rien de comparable entre elles.

J'en viens à la question des freins périphériques, dont celle de la mobilité. Les progrès du numérique, notamment au sein de Pôle emploi, permettent de faire progresser la situation. Par exemple, les besoins sont désormais analysés au niveau de chaque bassin d'emploi, à travers l'outil Forma'Diag.

S'agissant de l'adéquation entre la formation et les besoins des entreprises, nous avons bien sûr le problème des emplois non pourvus. Des statistiques montrent que, sur le seul périmètre de Pôle emploi, qui ne traite qu'une partie minoritaire de cette confrontation entre offre et demande d'emploi, il y a environ 3 millions d'offres qui sont pourvues tous les ans, tandis que 150 000 autres ne trouvent pas preneur. Cela recouvre les cas où les entrepreneurs déclarent n'avoir pas trouvé de compétences ou, plus souvent encore, de ne pas avoir trouvé l'expérience nécessaire. Des offres sortent aussi simplement du cadre du marché : les conditions de travail et de rémunération proposées ne sont pas en accord avec les pratiques habituelles des branches.

En effet, plusieurs priorités peuvent coexister, car nous sommes en face de plusieurs publics. Le premier est celui de la préparation opérationnelle à l'emploi, qui est un public déjà choisi par l'entreprise ; il n'est pas touché par les défaillances en termes de socle de compétences et de connaissances. Ceux qui le sont font partie des oubliés du Plan 500 000 formations, puisqu'il était plus simple, dans une perspective quantitative, de partir de situations plus favorables à une formation. À cet égard, je rappelle que plus de la moitié du Plan 500 000 formations durait moins de trois mois. De manière nette, les publics pris en charge n'étaient donc pas nécessairement les plus complexes. En tout état de cause, il nous apparaît extrêmement important de poursuivre une approche différenciée et personnalisée. Les termes d'autonomie et d'accompagnement prennent tout leur sens dans ce contexte.

Il peut y avoir des difficultés, quand on est résident d'une région, pour faire financer sur son compte personnel de formation une formation dans une autre région. Pour traiter le problème de la mobilité, les régions avaient proposé une prise en charge dans le cadre des programmes régionaux qualifiants, mais sans prendre en compte les difficultés inhérentes à l'existence du compte personnel de formation.

J'en viens à la question de l'autonomie et de l'accompagnement des demandeurs d'emploi qui sont les plus éloignés de l'emploi. En amont, le travail relève du conseil en évolution professionnelle. Le fait que le Plan 500 000 formations ait été axé sur la quantité a conduit à ce que cet instrument créé par la loi du 5 mars 2014 n'a pas été déployé de manière suffisamment qualitative. Le conseil en évolution professionnelle est en effet en charge de l'accompagnement, de sorte que, lorsque la priorité est mise dans la réalisation d'objectifs quantitatifs et dans l'inscription à des stages visant à la pleine capacité, on porte moins d'attention au projet professionnel adapté au profil du demandeur d'emploi ou aux besoins du territoire.

En outre, les personnes le plus éloignées de l'emploi ont parfois un mauvais souvenir de la formation initiale, de sorte qu'elles n'ont pas toujours envie spontanément de se rendre en formation. On travaille donc maintenant sur des périodes courtes d'emploi et de formation, mais aussi de mise en situation professionnelle. De cette façon, les demandeurs d'emploi comprennent mieux quelles sont les attentes des employeurs, en quoi consistent les métiers auxquels ils se destinent, de sorte qu'ils puissent mesurer le chemin à faire pour y accéder, chemin à n'accomplir souvent que par étapes, à commencer par la remise à niveau des savoirs de base.

Les partenaires sociaux ont créé le référentiel Cléa, destiné à valoriser auprès des employeurs, sur le marché du travail, l'acquisition des compétences de base. Or une partie des demandeurs d'emploi ne sont pas en situation de passer le cap de la première évaluation de Cléa. Les financeurs de la formation professionnelle doivent investir sur ce point.

L'une des difficultés vient cependant de ce que, si on cherche un indicateur brut d'efficacité des euros investis, on se tourne vers le taux de retour à l'emploi dans les six mois. Cela conduit à se concentrer sur des préparations opérationnelles, qui vont tirer la moyenne vers le haut. Pour des formations socles, l'indicateur adéquat serait plutôt celui qui mesurerait l'avancée dans un parcours individuel de formation, alternant, le cas échéant, des périodes de formation et des périodes courtes d'emploi – ce qui permettrait une montée progressive en qualification.

Dans les achats réalisés par les régions, nous avons constaté que certaines ont commencé d'acquérir des parcours qualifiants qui incorporent des stages pré-qualifiants. En effet, une partie des demandeurs d'emploi orientée vers des stages qualifiants ne passait pas le cap des examens organisés par les organismes de formation pour vérifier la maîtrise des prérequis. Cette première marche dans le parcours qualifiant doit donc faire l'objet d'une attention particulière dans les acquisitions des acheteurs de formation. Ce n'était pas le coeur des achats de Pôle emploi. Ces marchés relatifs aux compétences-clés ont été transférés de l'État aux régions en 2015. Il s'agit donc d'une compétence récente. Les régions s'étaient déjà investies dans l'insertion professionnelle des jeunes, mais leurs compétences en matière d'illettrisme sont assez récentes. Territoire par territoire, il faut donc trouver le bon équilibre entre les savoirs de base, le pré-qualifiant, le qualifiant et le professionnalisant.

L'une des difficultés vient aussi de ce que la loi de 2014 définit des parcours se décomposant en blocs de compétences. Il n'y a donc pas forcément un parcours compact pour acquérir un diplôme. Chez certains demandeurs d'emplois, faute d'accompagnement, seule une partie des blocs est validée, de sorte qu'ils n'atteignent pas la reconnaissance de la qualification sanctionnée par le diplôme ou le titre. L'accès à l'emploi n'est donc pas sécurisé.

L'accompagnement du demandeur d'emploi est aussi nécessaire durant sa période de stage, ce que Pôle emploi ne fait pas aujourd'hui. Le taux d'abandon est donc élevé. C'est l'un des intérêts des services d'intérêt économique général : une relation peut naître entre l'acheteur et l'organisme, au sujet de la manière dont on va configurer les cahiers des charges en y insistant sur la qualité. Le système est alors plus adapté pour ces publics.

Je finis par la comparaison entre les régions. L'État s'est substitué au conseil régional qui n'a pas signé le Plan 500 000 formations, de sorte que la région n'a pas été désavantagée dans la répartition du financement ; l'opérateur national s'est simplement chargé d'acheter des stages plus courts et plus professionnalisants. Par ailleurs, le conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes développe quant à lui des parcours opérationnels qui s'approchent de ceux qui sont développés par Pôle emploi. Les demandeurs d'emploi ne se sont donc pas trouvés défavorisés de ce fait.

Ce que vous décrivez, nous le constatons concrètement sur le terrain. Nous nous trouvons en effet à un moment-clé où il y a urgence d'aiguiller les personnes vers des formations qui aboutissent à l'emploi. Ce manque de formation a pour effet non seulement le chômage, mais aussi un ralentissement de la croissance. Partout, nous croisons des patrons de PME qui n'arrivent pas à embaucher des personnes qualifiées et doivent refuser des commandes.

Je rejoins notre collègue Véronique Louwagie sur la nécessité d'une formation offerte au plus près des bassins d'emploi. Il existe deux catégories de personnes : celles qui partent en formation et ne reviennent pas sur les bassins de vie, ce qui contribue à la désertification rurale ; celles qui ne se rendent pas en formation, parce qu'elles se trouvent à l'autre bout de la région.

La régionalisation de l'offre de formation a en effet engendré des problèmes pour des personnes peu mobiles. Dans mon département, l'offre de formation s'est ainsi appauvrie. Comment articuler les niveaux régional et national de l'offre de formation avec une connaissance très fine des bassins d'emploi ? Car une demande existe de la part des entreprises. Pour tisser un maillage fin, il est urgent que les nouveaux outils informatiques dont disposent Pôle emploi montent en puissance.

On constate dans ce rapport l'incroyable complexité du système de formation : l'empilement des dispositifs, la multiplicité des acteurs, voire une absence de stratégie globale, et parfois même des stratégies de formation en contradiction entre la politique de l'État et celle des régions. On comprend bien qu'il faut simplifier le système et le rendre plus lisible.

Ma question sera très précise : on nous a expliqué que la monétisation du compte personnel de formation avait pour objectif de simplifier le système et de le rendre plus facile et plus compréhensible. Pensez-vous que cette monétisation du compte personnel sera de nature à améliorer véritablement la formation, ou que ce n'est qu'un gadget qui ne permettra pas de mener une réforme en profondeur ?

Vous préconisez des formations plus qualifiantes et plus longues, ce à quoi je souscris pleinement – comme, je pense, l'ensemble de mes collègues. Mais quid des seniors au chômage ? Une formation à deux ans de la retraite n'est pas forcément la réponse la plus adaptée. Avez-vous étudié plus particulièrement cette tranche d'âge ?

Par ailleurs, le dispositif « Territoires zéro chômeur de longue durée », instauré sous le quinquennat précédent, a été expérimenté dans dix territoires métropolitains. Le plus proche de ma circonscription se trouve en métropole lilloise. Avez-vous pu évaluer le succès – ou l'échec – de cette opération qui associait à la fois formation et insertion professionnelle, et s'adressait aux publics les plus éloignés de l'emploi ?

Enfin, je rejoindrai le propos d'Émilie Cariou sur les grandes difficultés que rencontrent nos chefs d'entreprise pour recruter, au point de devoir parfois refuser des commandes par défaut de main-d'oeuvre. Vous indiquez que les offres d'emploi non pourvues faute de candidats représentent près de 5 % du total. Avez-vous évalué le nombre d'emplois disponibles pour lesquels les entreprises ne passent plus par Pôle emploi ?

Comme l'ont rappelé plusieurs de mes collègues, pour être efficace, la formation doit déboucher sur un emploi, et l'un des grands enjeux en la matière consiste en effet à identifier les besoins. L'un des principaux dispositifs est celui de la gestion prévisionnelle « territorialisée » des emplois et des compétences, qui peut donc être exercée différemment suivant les territoires. On s'adresse parfois aux maisons de l'emploi, et c'est plus ou moins bien fait. Avez-vous une vision très territorialisée de l'identification des besoins et des prévisions ?

Cela nécessite de mettre en relation les entreprises et les autres acteurs, qui sont nombreux : éducation nationale, Pôle emploi, Cap Emploi, Maisons de l'emploi et AGEFIPH. Qu'en pensez-vous ? Ces acteurs sont-ils trop nombreux ? Trop « nationaux » ? Ne faudrait-il pas une gestion plus locale ? Sur les appels d'offres, les cahiers des charges s'adressent souvent à des organismes de formation plutôt puissants. Or je crains que cela ne mette en péril les petites associations qui s'occupent de formation locale.

Je terminerai sur la qualification et l'aptitude. Certains chefs d'entreprise nous disent qu'ils ont besoin de gens formés, mais aussi de gens qui se comportent bien, volontaires, courageux, curieux, etc. Comment appréhendez-vous ces deux notions de qualification et d'aptitude, et le besoin d'accompagnement qui va avec ?

Jean-Louis Bourlanges a parlé de gestion quadripartite. En effet, avec la collecte et la répartition des financements, on est bien sûr une gestion quadripartite. Mais on oublie le nombre des autres intervenants, qui n'ont pas forcément voix au chapitre, alors que ce sont de vrais opérateurs sur le territoire. Cela nuit davantage encore à la lisibilité. On ne peut que déplorer cette cacophonie au niveau du pilotage, qu'il soit national ou régional. Et on n'est pas persuadé de l'efficacité de l'ensemble des intervenants.

Je rappelle que la formation initiale est du ressort de l'éducation nationale. Or de très nombreux jeunes sortent du système scolaire sans maîtriser la lecture. Comment leur permettre d'accéder à un emploi ?

Quant aux départements, ils sont chargés de la gestion du revenu de solidarité active (RSA), qui concerne là encore des personnes très éloignées de l'emploi. Pour ma part, j'ai longtemps défendu le dispositif des maisons de l'emploi, qui avaient précisément vocation à aller vers ces publics très difficiles. On y faisait non pas du chiffre mais de la qualité. C'est en ce sens qu'il nous fait aujourd'hui défaut.

Je terminerai par l'évolution de la structure de financement. On voit bien que l'État se désengage au fil du temps, et que, ces dernières années, les entreprises ont été obligées de prendre le relais. Monsieur le Premier président, – et ne voyez aucune malice dans cette question – les grandes mesures votées dans le texte relatif à la formation professionnelle seront-elles de nature à faciliter l'identification des acteurs pour la formation ?

Il y a bien longtemps que ma religion est faite, en la matière. J'ai voulu être président de la plus grande mission locale de France, pour essayer de comprendre comment cela se passait. Mais j'ai arrêté au bout de deux ans. On m'expliquait que 8 000 jeunes avaient été reçus dans l'année et que 5 000 avaient bénéficié d'un emploi ou d'une formation. Mais mes interlocuteurs étaient incapables de me dire combien il y avait d'offres. Or placer 5 000 jeunes si on a 20 000 offres ce n'est pas bien ! En fait, le nombre d'offres ne les intéressait pas. Ils s'en tenaient à leurs statistiques. Quant à Pôle emploi, j'en passe et des meilleures... La situation a changé lorsque nous avons mis en place des formations territorialisées, en particulier avec Alain Ducasse : lui s'occupait de la formation et nous, collectivités locales, des crèches et du logement. Nous avons pu régler les problèmes parce que nous étions au plus près de l'emploi.

Un dernier exemple pour bien montrer que le système dysfonctionne : j'ai la chance d'être le député d'une circonscription, autour de Roissy, qui croule sous les offres d'emplois et... sous le nombre des chômeurs ! Pôle emploi ou les autres organismes compétents en matière d'emploi et de formation se préoccupent-ils de la discrimination territoriale ? Si l'on s'en tient à ce que nous disent nos interlocuteurs à Pôle emploi, eux ne cherchent qu'à mettre en emploi un demandeur d'emploi. Le fait qu'ils habitent dans les quartiers prioritaires de la ville, qu'ils soient victimes de discriminations et qu'il faille les aider davantage ne les intéresse pas. Or on sait très bien que certains territoires comptent jusqu'à 35 % de chômeurs et que ce sont dans ces quartiers que se trouvent les populations les plus éloignées de l'emploi. Pour autant, on ne met pas en place de système de recherche d'emploi spécifique en leur faveur. Ne faudrait-il pas demander à Pôle emploi de tenir compte de ces publics et de faire en quelque sorte de la discrimination positive ? Est-il logique de maintenir un service public de l'emploi national, avec des structures de formation régionales, les deux ne se parlant pas souvent ? Ne doit-on pas régionaliser, ou nationaliser, le tout ?

Voici ici l'illustration très concrète de ce que nous évoquions hier, s'agissant de l'efficacité de la dépense publique. Le Plan 500 000 formations supplémentaires était couplé avec le dispositif de prime à l'embauche des TPE et PME. Or dans le cadre de leur rapport spécial, Gilles Le Gendre et Marie-Christine Verdier-Jouclas ont bien mis en évidence que celui-ci avait coûté très cher alors qu'il avait été très peu efficace.

Il existe un écart très important entre les études ex ante et les résultats ex post. Ainsi le Plan 500 000 formations supplémentaires devait-il améliorer les compétences de façon formidable, et la prime à l'embauche devait-elle permettre de créer 110 000 emplois. Or selon l'INSEE, si on en a créé 10 000, c'est le grand maximum. J'en déduis que la représentation nationale a absolument besoin d'études pour évaluer les impacts des dispositifs publics qu'elle prévoit, des études à la fois sérieuses sur le plan théorique, économétrique, statistique.

Par ailleurs, les enquêtes, très riches, que vous nous transmettez pourraient s'accompagner d'une réflexion sur la « fabrique » du dispositif public. S'agissant en l'occurrence du Plan 500 000 formations supplémentaires, vous soulignez que cette mesure présentait dès le départ un vice de conception. Cela nous conduit à nous interroger sur la façon dont on conçoit un dispositif public. J'invite donc à un approfondissement sur ce point plus que sur l'examen des difficultés de mise en oeuvre. Je crois que ce serait utile.

Merci pour cette analyse qui formalise l'impression que nous avons sur le territoire, d'un système extrêmement complexe, flou, peu lisible, et sur la performance duquel on ne peut que s'interroger.

Je souscris à ce qu'ont dit tous mes collègues, de façon assez unanime. Je me suis rendue en début de semaine chez Pôle emploi, dans mon territoire, et je suis convaincue que l'amélioration de la performance de notre système de formation et de retour à l'emploi durable passera nécessairement par une intégration beaucoup plus forte et régulière entre ses agences locales, l'offre de formation et le bassin économique dans lequel elles se trouvent. À l'occasion de cette visite, j'ai appris que les personnes les plus éloignées de l'emploi ne pouvaient répondre qu'aux offres d'emplois situées à 15 kilomètres au maximum. Cela se vérifie a fortiori pour les offres de formation. Cela signifie qu'il faut faire preuve d'encore plus de réactivité et de souplesse dans la mobilisation des formations utiles.

Dans certaines régions, le travail ne manque pas. Ainsi, nous pouvons être en tension de recrutement, tout en maintenant un résiduel de 5 millions de chômeurs. Comment se fait-il que les formations des demandeurs d'emploi ne soient pas mieux ciblées, proposées de façon plus réactive, pour répondre à ces métiers localement en tension ?

Sur les contrats d'aide de retour à l'emploi durable, la région Auvergne-Rhône-Alpes n'a pas mobilisé le Plan 500 000 formations supplémentaires, mais elle a développé une politique appuyée sur ces contrats. Cela permet des formations plus coûteuses, plus longues, mais fondées sur un contrat entre le demandeur, l'entreprise qui s'engage à l'embaucher au terme de la formation, et la formation. Ce dispositif pourrait-il être étendu et assoupli, pour répondre à l'objectif que vous avez indiqué ?

Enfin, comment faire en sorte que les chômeurs gagnent davantage en reprise d'emploi qu'en restant inactifs ? Je crois en effet que la formation n'est pas le seul facteur intervenant pour retourner vers l'emploi.

Quelques observations, au préalable.

D'abord, je voudrais redire que la formation des demandeurs d'emploi est une préoccupation récente : auparavant, la formation s'adressait avant tout et uniquement aux salariés. Ces plans sont donc plutôt récents. En revanche, d'autres pays avaient anticipé, comme la Cour des comptes l'avait d'ailleurs constaté dans des rapports précédents. Pouvoir augmenter la part de formation des demandeurs d'emploi dans les dépenses générales de formation apparaît donc utile, compte tenu du niveau de chômage que nous connaissons.

Par ailleurs, je ne peux pas évidemment pas répondre à la question sur l'effet des mesures prévues dans la loi actuellement en navette puisque, par définition, les dispositifs n'ont pas tous été mis en place, et que nous n'avons pas pu les expertiser ni en évaluer les effets.

Monsieur Pupponi, la discrimination territoriale, qui est un vrai sujet, ne faisait pas l'objet de l'enquête. Peut-être pourra-t-on revenir sur ce point dans le cadre d'une analyse des objectifs des politiques de la ville.

M. Labaronne a évoqué un problème que l'on retrouve dans d'autres secteurs : la faiblesse des études d'impact, ou le décalage entre des études d'impact réalisées un peu vite, et les résultats effectifs, appréciés à la suite d'évaluations. Souhaiter des études d'impact d'une plus grande qualité va précisément dans le sens des revendications exprimées par le Parlement.

Sur la « fabrique » du dispositif public, celui-ci peut être le résultat d'arbitrages entre les objectifs à moyen terme, ou les objectifs immédiats, compte tenu de statistiques existantes. Beaucoup d'éléments entrent en ligne de compte et peuvent justifier tel ou tel plan, notamment quand celui-ci est prévu de façon précipitée, sans que le sujet ait pu être étudié avec suffisamment d'attention.

Je n'avais pas répondu tout à l'heure à votre question sur l'éducation. Je rappelle donc ce chiffre intéressant : les personnes ayant un niveau CAP ou en dessous représentent à peu près 15 % des demandeurs d'emploi. On a du mal à chiffrer le besoin, notamment en formation, sur des compétences dites « socle », mais il y a très clairement un lien avec la « production » de l'école. Dans le rapport que la Cour avait produit en application du 2° de l'article 58 de la LOLF sur les jeunes sans qualification, on en était à 140 000, mais depuis, et fort heureusement, leur nombre a baissé.

Un autre élément de comparaison est également très intéressant. À l'instar du programme PISA (programme international pour le suivi des acquis des élèves) qui concerne les performances scolaires, l'OCDE établit l'échelle PIAAC (programme international pour l'évaluation des compétences des adultes), qui permet de mesurer les compétences de base. Or on constate que la France est mal située dans le classement. On considère qu'à peu près 20 % de la population française éprouve ainsi des difficultés à utiliser un texte écrit. D'où l'importance que nous attachons au socle de compétences. D'autant que l'impact du défaut de formation initiale sur le chômage est plus important en France que dans les autres pays. Par exemple, entre quelqu'un qui se trouve au niveau du collège, et quelqu'un qui se trouve dans la moyenne, la différence, en termes d'emploi et de taux de chômage, est de 6 points, contre 1 à 2 points dans la majorité des pays de l'OCDE. Il faut évidemment tenir compte de cet élément.

Par ailleurs, de nombreuses questions ont été posées sur le maillage territorial. C'est un sujet complexe.

Je dirai d'abord que nous avons eu une bonne surprise avec Pôle emploi. À l'occasion du rapport public sur Pôle emploi que nous avions présenté il y a trois ans, nous avions constaté que le pourcentage de l'emploi du temps des conseillers consacré au contact avec les entreprises n'était que de 2 % ! Depuis lors, Pôle emploi a accompli des progrès considérables, en commençant par spécialiser un certain nombre – nous ne l'avons pas chiffré – de conseillers, dont il était nécessaire d'accroître la compétence, ne serait-ce que pour alimenter des outils comme Forma'Diag.

Pôle emploi a un triple rôle dans le maillage territorial – le raisonnement s'applique aussi aux régions. Ils sont à la fois prescripteurs, financeurs et acheteurs. Et le niveau optimal dans chaque dimension n'est pas forcément le même. Ainsi, lorsqu'on est acheteur, il vaut mieux grouper pour être plus efficace, et c'est pour cela que nous recommandons l'échelon régional. En revanche, la prescription répond à des considérations totalement différentes, liées à une connaissance extrêmement fine du terrain.

Par ailleurs, nous avons beaucoup insisté sur le lien État-région, compte tenu des problèmes apparus à l'occasion du Plan 500 000 formations supplémentaires. En particulier, le contenu des conventions était si imprécis qu'on ne distinguait pas très bien les engagements des uns et des autres, ni même les financements qui pouvaient découler de la réalisation, ou non, de tel ou tel objectif lui-même particulièrement imprécis. L'un des enjeux essentiels du PIC est donc de faire en sorte que les futures conventions régionales, le futur plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE), soient précis sur les objectifs, les publics, les types de formation et les financements qui leur seront attachés, et pourquoi pas, nous le souhaiterions en tout cas, sur des critères de performance.

Je voudrais revenir sur la territorialisation de l'offre de formation puisque vous évoquez les problèmes de mobilité, et le fait que les centres de formation sont parfois éloignés des publics qui nous préoccupent, ce qui constitue un frein à l'entrée en formation. Les acheteurs recherchent le bon équilibre entre la rentabilité de l'activité pour les centres de formation, et la proximité pour permettre à ces personnes de suivre ces formations. Or la formation au bénéfice des moins qualifiés est la moins rémunérée pour les organismes de formation. Les modalités d'achat ont en effet changé : on se fonde désormais sur « l'heure stagiaire », c'est-à-dire l'heure de présence du stagiaire. Autrement dit, en cas d'abandon, ou de défection, la rémunération de l'organisme diminue. Avec un maillage très fin, et éventuellement des coûts de structure sur les locaux, les plateaux techniques, ce n'est pas rentable. Certains organismes de formation sont sortis du marché de la formation des demandeurs d'emploi pour ces raisons. La difficulté est bien liée à la soutenabilité économique. Par ailleurs, avec les plans conjoncturels, les centres sont exposés à des à-coups financiers. Devoir augmenter la voilure peut aussi être une vraie difficulté, car si les recettes augmentent, il en va de même des coûts. La marge n'est pas forcément évidente même si, en trésorerie, à un moment donné, l'effet devient positif.

Peut-être est-il intéressant de citer deux cas de figure.

La région d'Île-de-France a essayé de découper son territoire régional en bassins « emploi-formation », précisément pour essayer d'avoir des analyses territoriales plus fines, qui ne se limitent pas aux zones d'emploi INSEE. Par exemple, la Seine-Saint-Denis est dans la même zone INSEE que Paris, alors que leur situation n'a absolument rien à voir. Elle mène une réflexion avec de l'outillage numérique. Elle met aussi en coopération des acteurs qui sont en mesure de faire remonter les besoins des entreprises et Pôle emploi qui a la connaissance des profils des demandeurs d'emploi. On constate donc une progression, qu'il s'agisse de l'outillage ou de la réunion des acteurs autour d'une même table.

De ce point de vue, il nous a semblé qu'un acteur, méconnu, pouvait jouer un rôle important : il s'agit du réseau des CARIF-OREF. Ils sont cofinancés par l'État et les régions, à travers les contrats de plan. Ce sont des structures assez légères, intégrées dans certains cas aux conseils régionaux, qui ont deux missions : l'observation de l'emploi et de la formation en région, et la mise en visibilité de l'offre de formation. L'un des intérêts des CARIF-OREF est de disposer de spécialistes des compétences. Ceux-ci peuvent vous dire, par exemple, que ce n'est pas forcément une bonne idée de prévoir exactement, dans les achats de formations, des formations qui correspondent à l'intitulé des métiers en tension. On peut en effet, à travers certaines formations, acquérir des compétences qui sont utiles pour une diversité de métiers. En revanche, pour un emploi donné, il faut peut-être améliorer plusieurs compétences.

L'expertise des CARIF-OREF nous semble insuffisamment exploitée aujourd'hui. Dans la mesure où ce sont déjà des instruments quadripartites, puisqu'ils sont souvent utilisés par les partenaires sociaux, il nous semblerait opportun de les rapprocher des comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles, qui sont maintenus dans le projet de loi en cours d'examen. Cela permettrait de privilégier une autre dimension, celle de l'analyse et de la projection. La relation entre les CARIF-OREF, les branches et Pôle emploi permettrait d'améliorer assez significativement les choses.

Par ailleurs, certains conseils régionaux s'interrogent sur la localisation de l'offre. Faut-il la localiser là où se trouvent les emplois ? Logiquement, les demandeurs d'emploi doivent être prêts à faire le même chemin pour aller en formation que pour aller en emploi. Faut-il plutôt la mettre près des lieux de résidence ? Ce n'est pas figé une fois pour toutes. Simplement, on passe des marchés publics sur trois ou quatre ans, et c'est souvent en cours de route que l'on s'aperçoit éventuellement des difficultés que pose la localisation de l'offre.

S'agissant du maintien d'une offre de proximité, certains conseils régionaux sont attentifs à la manière dont ils évaluent les offres en réponse à leurs appels, de manière à conserver une palette d'organismes assez diversifiée, et à éviter une concentration sur les plus gros opérateurs. Cela dépend de la manière dont les cahiers des charges sont établis. Le rapport insiste sur la nécessité d'avoir des cahiers des charges avec des exigences qualitatives. La question du lotissement géographique se pose aussi dans ce cadre.

S'agissant du suivi et du contrôle, il nous semble important que les acheteurs aillent sur le terrain au moment où les formations sont délivrées. À cet égard, avoir un retour sur le taux de satisfaction des stagiaires et disposer de leurs commentaires grâce aux évolutions numériques ne contribue pas forcément à la qualité des formations. Les stagiaires, en effet, ne sont pas toujours les mieux placés pour juger si les formateurs ont bien les qualités pédagogiques et techniques que l'on doit attendre d'eux. Donc, c'est un indice supplémentaire, mais ce n'est pas, en soi, le seul critère permettant d'établir la qualité de la formation.

Je remercie en votre nom à tous la Cour des comptes pour la qualité de ses travaux, sur lesquels nous pourrons nous appuyer. Nous l'autorisons à rendre public ce rapport. Nous reviendrons par ailleurs sur les modalités d'utilisation des rapports réalisés en application du 2° de l'article 58 de la LOLF.