Intervention de Lionel Quillet

J'arrondirai moins mes propos que ne l'a fait mon collègue. C'est la neuvième fois que je suis auditionné sur ce sujet depuis Xynthia. J'ai connu la période précédente, où l'on ne faisait pratiquement plus de digues, parce que c'était compliqué… et puis la catastrophe s'est produite. J'ai moi-même vécu Xynthia, j'ai eu 80 centimètres d'eau chez moi et j'ai failli perdre mon fils. C'est dire si la question me touche.

Étant de l'île de Ré, je me considère comme un insulaire, même si un pont nous relie au continent. J'ai connu Xynthia, qui a bien sûr été, pour tout le monde, un moment difficile. Le moment suivant a été celui de la solidarité, de la réponse de l'État face un événement majeur. Cette réponse a parfaitement fonctionné : l'État s'est montré présent, et nous avons trouvé une solidarité extraordinaire aussi bien du côté des pompiers que du côté militaire, de l'action civile comme des élus. Ce moment a pour moi été le meilleur, ou le seul bon, entre Xynthia qui a été difficile, et la période suivante, dominée d'abord par la précipitation, puis, finalement, par la volonté de ne pas assumer le risque. J'ai toujours du mal à l'accepter.

J'espère aujourd'hui que cette audition sera l'occasion de faire le bilan, huit ans après, et de nous poser cette question : si Xynthia revenait demain, si un fort vent de sud, s'ajoutant à un grand courant, touchait à nouveau la Vendée, la Charente-Maritime, ou une autre région, que se passerait-il ? En huit ans, qu'a-t-on fait ? Qu'allons-nous dire ?

Nous avons vécu, après le moment de la solidarité, celui de la définition des zones noires et des zones rouges, et la décision – traumatisante, et sans fondement technique – de raser les maisons. Le problème était d'une complexité rare : si vous rasez la première maison parce que l'eau y est montée à un mètre, et la deuxième où elle a atteint 30 centimètres, que faites-vous de la troisième, où elle n'est montée qu'à dix centimètres ? Même sort que la deuxième ? Suivant cette logique, il aurait fallu évacuer bien plus largement. On s'est arrêté pour des raisons financières, selon la réponse de la Cour des comptes.

Après ce moment, extrêmement traumatisant, est venue la phase de culpabilisation des élus. Elle a été forte, rappelez-vous le procès de La Faute-sur-Mer. L'ensemble des élus ont été tenus pour plus ou moins responsables. Puis ont été mis en place les programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI) et les PPRL.

J'ai vu à l'oeuvre les huit ministres qui ont géré le dossier, M. Borloo, Mme Batho, M. Martin, Mme Royal, M. Lecornu, tous. Devant l'ampleur du problème et les chiffres annoncés après Xynthia – dans l'entourage du président Sarkozy, on disait qu'il fallait, pour remettre en état les digues fluviales et maritimes existantes, entre 30 et 40 milliards d'euros, mais les chiffres qui filtraient résultaient de calculs très approximatifs, au mètre, dont certains arrivaient plutôt à 20 milliards d'euros –, on a annoncé que la remise en état de la deuxième façade maritime d'Europe et de l'un de ses premiers pays fluviaux – dont l'aménagement avait déjà pris cent ans de retard, puisque les travaux, déjà ralentis à la fin du XIXe siècle, avaient été pratiquement tous arrêtés après la seconde guerre mondiale – se heurtait à une impossibilité financière et technique, sachant que 30 % ou 40 % des digues étaient orphelines, et que, de toute façon, on ne savait plus bien à qui elles étaient.

La décision des cabinets, à ce moment-là, toutes appartenances politiques confondues, a été très clairement, selon moi, de décentraliser le risque. Quel ministre, quel président envisagerait de se trouver au journal de 13 heures de TF1 où l'on annoncerait 40 morts dans une collectivité, et d'avoir à répondre à la question « Qui est responsable ? »

On a alors senti, à tous les niveaux, une décentralisation du risque. Il y a bien eu un plan national « Digues », un plan national de remise en état, des PPRL, certes indispensables, des plans communaux de sauvegarde, etc… mais la décentralisation du risque.

Si bien qu'aujourd'hui, si Xynthia revient, la diversité des situations géographiques fera qu'une collectivité bien dotée, c'est-à-dire un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pourvu de moyens financiers et techniques importants, et d'un réel poids politique, comme La Rochelle, par exemple, qui compte près de 180 000 habitants, sera défendue ; mais, 30 ou 40 kilomètres au nord, l'EPCI d'Aunis-Atlantique, dont la population se répartit dans des communes d'environ 2 000 habitants, et dont le budget complet ne dépasse pas 10 millions d'euros, a pour 30 millions d'euros de digues à construire.

Huit ans après Xynthia, le résultat de cette volonté de décentralisation et de l'attribution aux élus locaux de la compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) – les députés l'ont votée, c'est un choix sur lequel je ne reviens pas – est que l'on nous dit que la responsabilité d'une digue, dont on ne sait pas à qui elle appartient – peut-être à celui qui l'a construite il y a trois siècles, mais pas à l'État, ni au département, ni à la région – incombe aux élus locaux, parce que, même si les collectivités n'en sont pas propriétaires, elles doivent, en vertu de la GEMAPI, en assurer la gestion, et parce que leurs élus sont réputés avoir connaissance du risque. Les présidents d'EPCI maritimes s'entendent dire : « En gros, c'est vous qui êtes responsables ».

Avec quels moyens financiers allons-nous faire face ? Si certains départements y parviennent, d'autres collectivités n'ont pas de réponse. Or Xynthia peut revenir, et sous une forme plus violente puisqu'il faut tenir compte du changement climatique. Quant à notre connaissance du risque, elle est parfaite, l'analyse du réchauffement climatique est hors de discussion, tous les élus l'ont comprise. Mais l'enseignement qu'ils en tirent est : « Pourvu que ça ne tombe pas sur moi ! », parce que, dans ce cas, ils seraient réputés avoir eu connaissance du risque et reçu l'alerte.

L'alerte météo, c'est une merveille : on en reçoit par téléphone entre huit et dix par hiver, et à la quatre-centième, je ne suis pas certain que l'on s'en alarme encore beaucoup. Sans compter que l'alerte météo, pour le maire d'une commune de 800 habitants, cela veut dire trouver deux ou trois adjoints dans la nuit, prévenir les uns et les autres, emmener sa femme en pyjama et réveiller tout le monde. C'est cela, la réalité d'une petite commune à l'arrivée d'une tempête. Si l'étape suivante, celle des secours, est bien organisée, les premières réactions – je me rappelle celles qui ont suivi Xynthia – sont autrement chaotiques. Il est vrai que la prochaine fois, cela se passera mieux, puisque l'alerte est maintenant connue, et que les populations locales veillent à la prévention du risque. Mais les habitants des résidences secondaires peuvent aussi être là au mauvais moment. Les tempêtes ne se produisent pas seulement en hiver, il peut y en avoir au printemps ou en septembre. Chez nous, par exemple, la grande tempête de 1713 s'est produite le 12 août. Imaginez la situation, de nos jours, si Xynthia se reproduisait à cette date.

En attendant, pour l'alerte, je crois que le plus gros est fait. Mais nous avons senti aussi qu'elle est un moyen pour l'État, par l'intermédiaire de Météo France, de nous dire : « Je vous ai alertés, d'ailleurs vous allez l'être un peu plus, pour que vous ne puissiez pas dire le contraire si jamais il se passait quelque chose ». Donc on vous met en jaune, en orange, en rouge s'il le faut…

Mais l'alerte une fois donnée, la collectivité est livrée à elle-même, face à un problème d'envergure départementale, au minimum, avec des réponses communales. Il est vrai que, de l'EPCI au département, tout le monde fait preuve de solidarité. Mais l'enjeu est beaucoup trop important pour les collectivités. On ne décentralise pas le risque, la sécurité des personnes, qui est une compétence régalienne. Or nous avons très bien senti que, pour des raisons techniques, financières, voire purement politiques, l'État nous disait : « C'est pour vous ».

Une fois l'alerte donnée par la Météo-France, que la digue ait été faite ou non, nous sommes totalement responsables, au titre de la connaissance du risque, du plan communal de sauvegarde et du PPRL. Dans certaines collectivités, les élus sont tranquilles, puisque la digue est faite et que tout a été financé. Dans d'autres, rien n'a été fait. Huit ans après Xynthia, la France est un véritable gruyère : certains endroits sont défendus, puis, cent mètres plus loin, d'autres ne le sont pas, et ainsi de suite…

Si bien que nos amis européens, hollandais notamment, qui sont venus nous voir au début, sont repartis en courant, en disant : « Vous êtes un pays très spécial, tout de même, avec un problème dont l'enjeu est crucial, l'un des plus importants en France… » – de fait, rappelez-vous Colbert, pour qui, après l'agriculture, le plus grand enjeu pour le pays était la façade maritime, pour des raisons militaires, certes, mais aussi des raisons de submersion.

La réponse fluviale est plus adaptée, parce qu'elle permet aux collectivités, aux EPCI en particulier, de s'adosser à des bassins et à des agences de l'eau. Dès lors, la réponse est plus collective et favorise la réalisation des projets. Mais on n'a jamais transposé les solutions du problème fluvial au problème maritime, où il n'y a pas de bassins versants, très peu d'agences de l'eau, et où les financements sont extrêmement compliqués. Sans compter qu'une bonne partie des financements est absorbée par la lutte contre les effets de l'érosion. Or, je le rappelle, elle n'est pas financée par le fonds Barnier. Cela veut dire que, soit vous faites du dur, soit vous ne faites rien. Et si vous ne faites rien, votre situation devient extrêmement compliquée. De sorte que, même dans votre propre dispositif, vous faites du gruyère.

L'analyse est donc imparfaite, et je ne suis pas sûr que la réponse aux risques soit suffisante. Parce que, de précipitation en précipitation – même si nous sommes aussi arrivés à de très bonnes réponses, grâce à l'intelligence des élus – on n'a pas résolu le problème de la continuité territoriale. Évidemment, La Rochelle est défendue, mais Aunis-Atlantique ne l'est pas, si bien que ceux qui habitent là feraient mieux d'habiter ailleurs. Autant le dire, huit ans après Xynthia.

Prenons un exemple : en Charente-Maritime, nous devons faire pour 260 millions d'euros de travaux pour remettre en état les ouvrages de protection existants, tels qu'ils ont été construits il y a cent ans. Quant à moi, sur l'île de Ré, j'en ai pour 100 millions, au moins. Or les financements sont en train de s'épuiser, puisqu'après la période de transfert de la compétence de prévention des inondations, nous allons entrer dans celle où les différents échelons nous répondront : « Ce n'est plus de ma compétence, donc ce n'est plus à moi de financer ». La région Nouvelle-Aquitaine commence à nous dire : « Je vous ai aidés pour la première partie mais, maintenant que la compétence a été transférée, comment voulez-vous que je vous aide encore ? » Les départements, chez nous, ne se retirent pas, grâce à l'amendement que nous avons voté pour qu'ils restent compétents pour la maîtrise d'ouvrage, mais finalement, en toute logique, ils pourraient se retirer. Et l'État annonce tranquillement que, vers 2024, il serait bon qu'il puisse se dégager. Bien sûr, on n'y croit pas, mais allez savoir…

Une dernière chose, enfin, est typiquement française : on a mis cinquante médecins autour du patient, si bien que, pour monter maintenant un projet de digue dans le cadre du PAPI 3, il faut avoir fait de très hautes études – que, bien sûr, je n'ai pas faites, comme beaucoup d'élus. Car les PAPI 3 imposent une logique imparable : vous ne pouvez pas organiser la défense d'un territoire sans prendre en compte les interactions avec ses voisins. Mais, d'étude en étude, certains cabinets en arrivent à nous répondre : « Finalement, je ne sollicite pas le marché, parce que c'est tellement compliqué que je préfère faire des pistes cyclables. » Même une piste cyclable au Mont-Saint-Michel sera plus simple à faire qu'une protection dans le cadre d'un PAPI. Les difficultés ne sont certes pas identiques partout : les responsables de certains territoires, qui ont les moyens, vous diront que tout se passe très bien. Ce sera plutôt le cas des agglomérations comme Bordeaux ou La Rochelle… Ou bien d'autres vous diront : « C'est pas grave, on a fait ça de nuit », comme en Vendée où, à un moment donné, ils ont monté des digues. « C'est fait, on n'en parle plus ».

Mais les territoires qui jouent le jeu se heurtent, dans la préparation de leurs projets, à des difficultés insurmontables. Si bien que, je vous le garantis, l'ADF ne croulera pas sous les projets. Il est même question, maintenant, d'établir des PAPI d'intention pour préparer le PAPI, qui lui-même sera peut-être mis en place un jour… Tout cela, huit ans après Xynthia.

Sauf que demain, une seule chose va compter : si l'événement se reproduit et fait des victimes, on ne demandera pas pourquoi la protection du territoire était compliquée, ni qui a écrit tel ou tel projet. On voudra un responsable. Or qui sera responsable ? Les collectivités l'ont parfaitement compris : on reprochera au maire de n'avoir pas évacué à temps, et à l'EPCI gestionnaire de la digue de ne l'avoir pas construite parce que, tout en ayant la connaissance du risque, il n'a pas été capable de la financer. Notre système institutionnel, vous le voyez, n'est pas adapté au risque.

Dernière difficulté : nous sommes très en retard en matière d'architecture du littoral. Alors que dans certains pays, on construit déjà des maisons flottantes ou sur pilotis, comme aux États-Unis, au Japon, ou aux Pays-Bas, où l'on a mis au point des systèmes parfaitement adaptés, pour nous, essayer de faire passer un projet de construction sur pilotis auprès des Bâtiments de France, en contradiction avec la volonté exprimée dans le PPRL, c'est tomber dans de sérieuses difficultés.

Des projets commencent bien à se mettre en place, mais nos architectes n'apportent pas encore de vraies propositions. Or le meilleur système face au risque, c'est avant tout la prévention, l'information et l'architecture en elle-même. Il devrait exister des obligations rendant impossible de construire aujourd'hui comme on le faisait dans le passé. Or il arrive, lors de réunions avec les services de l'État, que les intervenants ne soient pas d'accord entre eux sur la vision architecturale : vous présentez un projet pour un site protégé aux Bâtiments de France, ils vous donnent un avis conforme, mais ils refuseront toute autorisation de modifier le dispositif du bâtiment ou d'en augmenter la taille, alors même que la direction départementale des territoires et de la mer vous demande d'en rehausser le sol de 80 centimètres. Je connais ainsi des maisons où la hauteur de l'entrée a été nettement réduite, parce que l'on y a remonté la dalle de 45 centimètres, le toit restant au même niveau. Comme il faut bien trouver une solution, les services de l'État finissent par se montrer compréhensifs…

Il faut aujourd'hui prendre le temps de la réflexion sur ces incohérences, avec le recul nécessaire. Tout, jusqu'ici, n'a été que précipitation. Si l'on aboutit finalement à un dossier important, si des avancées sont acquises, restent l'incohérence des mesures prises d'un territoire à l'autre et le risque grave qui pèse toujours sur nombre d'entre eux.

Pour sortir de cette situation extrêmement préjudiciable, il faut faire évoluer les choses. Mais plus on s'éloigne de l'événement, plus sa mémoire s'estompe, et avec elle la conscience du risque. Et on a tellement décentralisé que l'on a donné des responsabilités énormes à des syndicats de gestion qui, à la rigueur, auraient pu gérer la salle sportive locale, mais certainement pas assumer la responsabilité de la protection des habitants. De toute façon, ils savent bien qu'ils ne pourront pas le faire. Quant au transfert de la GEMAPI, c'est une opération admirable : on a transféré aux collectivités la responsabilité d'effectuer 30 à 40 milliards d'euros de travaux, sans évaluation des charges. À cette question, l'État a répondu très clairement : « Je ne peux pas évaluer les charges, puisque ce n'est pas à moi d'intervenir. ».