Intervention de Olivier Schrameck

Monsieur le président, je vous remercie de votre accueil.

Parmi les occasions qu'a le CSA de rencontrer les membres de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, celle-ci est la plus importante. J'ai compté que c'est aujourd'hui la sixième et la dernière fois que je me présente à vous dans le cadre de ce débat général, qui a lieu, ainsi que l'avez rappelé, dans une période d'allégresse nationale où l'audiovisuel a montré sa force d'attraction et sa capacité de résonance.

Je répondrai en priorité à vos questions, monsieur le président. Je souhaite aussi vous saluer toutes et tous, mesdames et messieurs les députés, et saluer tout spécialement Mme Kuster qui exerce à l'initiative de votre commission une fonction de liaison permanente avec le CSA. Elle nous a fait l'honneur de passer plusieurs heures avec l'équipe qui m'entoure et avec les collaborateurs du Conseil, et notamment les observateurs.

Je crois que le rapport qui vous a été adressé est roboratif. C'est aussi un document assez complet et, pour éviter tout effet de répétition et ne pas vous lasser, je vais essentiellement évoquer les trois orientations qui ont rythmé l'année dont je viens vous rendre compte, sachant que cette année n'est pas exactement celle de l'état civil.

Ces orientation sont l'approfondissement de nos missions traditionnelles, partie la plus classique de cette présentation pour laquelle je ferai une sélection ; l'accompagnement des mutations du secteur ; enfin, la question essentielle que vous avez indiquée, monsieur le président, de la gestation d'une nouvelle conception de la régulation. Et je n'ignore pas à quel point celle-ci a fait l'objet d'un examen minutieux et attentif de la part de la mission parlementaire devant laquelle Nicolas Curien s'est présenté lorsque, à mon grand regret, je n'ai pas été en mesure de le faire.

Concernant l'approfondissement des missions traditionnelles du CSA, j'insisterai d'abord sur le fait que 2017 a été, par excellence, l'année du pluralisme. Cette année a été marquée par un certain nombre de modifications qui soulèvent des enjeux constitutionnels et démocratiques de premier plan, alors même que nous traversons une période de mutation qui voit les réseaux sociaux et les plateformes numériques avoir un rôle croissant dans l'accès à l'offre politique.

Ces modifications touchent aussi l'environnement économique, avec une globalisation accélérée de tous les grands acteurs qui génére des risques de tensions, notamment entre les rédactions des médias et leurs actionnaires, ainsi que l'environnement politique, dont les acteurs sont engagés dans des stratégies d'influence. Nous nous efforçons d'accompagner ces changements et de faire en sorte que les grands principes dont vous nous avez confié la garde soient maintenus dans ce contexte difficile.

En quoi a consisté le pluralisme ? Pour le dire en peu de mots, il s'est agi de faire prévaloir le principe d'équité tout en faisant preuve de transparence. Le principe d'équité a eu un rôle important lors de l'élection présidentielle, puisque l'équité s'est substituée à l'égalité durant toute la période située entre la proclamation des candidatures recevables et le début des campagnes électorales proprement dites.

La transparence est pour sa part le résultat direct de la loi pour une République numérique. Mais elle rencontre aussi une expérience que nous avions mise en place précédemment, à savoir la publication régulière et de plus en plus fréquente – elle fut quotidienne à la fin de la période concernée – de l'ensemble des données dans un format permettant des calculs et des comparaisons.

Cette expérience, qui a concerné plusieurs opérations électorales majeures, a donné lieu à un grand débat sur l'encadrement du principe d'équité, notamment entre votre Assemblée et le Sénat. Le Sénat avait insisté pour que certaines conditions ou contraintes soient explicitées, pour que l'équité soit toujours appréciée dans les mêmes conditions et pour que la journée soit divisée en tranches correspondant aux heures d'écoute.

Alors qu'elles avaient réclamé la substitution de l'équité à l'égalité, les rédactions ont quant à elles parfois rechigné à opérer ces calculs complexes. Ce problème a cependant dans l'ensemble été résolu de façon satisfaisante. D'ailleurs, grâce à l'équité, les rédactions ont, par comparaison avec 2012, pu consacrer plus de 60 % de temps supplémentaire aux échéances électorales de 2017.

Les problèmes nouveaux que posait la tenue de grands débats d'avant premier tour ont également pu être réglés dans un climat de confiance. Quant à la pierre de touche qu'est traditionnellement la compétence confiée au président de l'institution à l'occasion du débat dit d'entre-deux tours, elle n'a pas soulevé de difficultés particulières.

Ainsi, on peut considérer que le principe d'équité a plutôt fait ses preuves. Notre action conjuguée a encore permis de le rehausser : par une recommandation en date du 22 novembre 2017, le CSA a fait de l'équité la règle ordinaire de surveillance du pluralisme politique des médias et vous-mêmes, par la loi du 25 juin 2018, avez fait de ce principe une compétence laissée à l'appréciation du CSA dans le cadre des critères traditionnels en la matière.

S'il y a eu quelques plaintes, je peux affirmer qu'aucune grande formation politique n'a mis en cause, lors de ces élections, l'indépendance du CSA ou son souci de faire régner une stricte exigence d'impartialité.

L'année 2017 a également vu l'application de la loi du 14 novembre 2016 visant à renforcer l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme des médias dont votre prédécesseur, monsieur le président, avait eu l'initiative. L'application de cette loi a rencontré certaines difficultés dues à la diversité des situations mais aussi à des problèmes juridiques de partage entre le choix d'une délibération et le choix d'une convention plus spécifiquement adaptée à la situation de chaque chaîne ou station d'information politique et générale. Ce processus arrive aujourd'hui à son terme puisque l'ensemble des conventions seront susceptibles d'être signées à la rentrée au plus tard. Sachez, pour vous donner une idée de l'ampleur du problème, que nous avons eu à régler près de 1 500 situations différentes.

J'en arrive à l'accompagnement des mutations sociétales. À ce sujet, monsieur le président, puisque vous m'y avez invité, j'évoquerai l'audiovisuel public ainsi que la régulation, notamment celle de la télévision numérique terrestre (TNT). Je rappellerai à ce sujet que pas moins de quatorze lois ont affecté la vie du CSA au cours de la dernière législature. Les dernières datent de janvier et février 2017 : il s'agit de la loi harmonisant le statut de l'ensemble des autorités administratives indépendantes, dont M. Jacques Mézard avait été à l'initiative, et de celle relative à l'égalité, à la citoyenneté et à l'égalité réelle outre-mer.

Sur l'accompagnement des mutations sociétales, je signalerai seulement un sujet particulièrement important, celui de l'image de la femme dans la publicité. Nous avons mené de très nombreuses commissions d'étude avec les représentants de la publicité. Ces commissions nous ont permis d'aboutir au début de l'année 2018 à un accord qui accroît les garanties dont les femmes doivent bénéficier à cet égard comme à bien d'autres.

L'activité du CSA s'est par ailleurs traduite par un important développement de ce que nous nommons la corégulation, c'est-à-dire l'adoption de chartes ne s'imposant pas par des textes unilatéraux mais comportant des principes proposés à nos partenaires de la télévision ou de la radio qui peuvent, s'ils le souhaitent, les adopter. L'une de ces chartes concerne le contrôle de la publicité, dont je viens de parler. Une autre, qui fait toujours l'objet de discussions, repose sur l'expérience de la charte de l'alimentation qui a déjà connu deux moutures, la dernière étant de 2014, et qui est destinée à devenir une charte de la santé.

Nous attachons beaucoup d'importance à cette corégulation dans la mesure où elle constitue un début de réponse au problème de la mutation de la régulation. Elle substitue en effet à une approche verticale unilatérale, impérative, générale et impersonnelle, une approche interactive, discutée et adaptée à la spécificité de chacun de nos interlocuteurs.

Plusieurs manifestations importantes ont également marqué l'année 2017 : la Journée du sport féminin, nouveau nom de l'opération « Les quatre saisons du sport féminin », la Journée de la langue française, des campagnes de sensibilisation du jeune public sur lesquelles je reviendrai si vous le souhaitez, et la campagne annuelle du 14 juillet, pour laquelle l'ensemble des stations de radio et de télévision ont adopté des mots d'ordre en liaison avec le CSA.

Nous avons aussi réalisé une forme de régulation par la donnée en publiant régulièrement des études et des bilans. Je vous épargnerai leur énumération mais j'insisterai sur les études économiques relatives à l'industrie audiovisuelle et sur l'importance des travaux menés, dans des observatoires associés au CSA, sur l'éducation et les médias, sur la diversité, sur le jeune public et dans des comités d'orientation sur le droit des femmes. Je mentionnerai encore le « CSA Lab », qui est un organisme de recherche sur la prospective du secteur audiovisuel associant des experts.

La régulation passe également par une participation plus large du public dont la protection est pour nous un objectif prioritaire. Comme vous le savez, les signalements adressés au CSA ont connu en 2017 une très forte augmentation, pour atteindre le nombre de 80 000. Ces signalements ont surtout concerné des émissions ayant très régulièrement fait parler d'elles, comme « Touche pas à mon poste ! ».

Nous nous sommes aussi intéressés de près à l'audiovisuel public. La loi du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l'audiovisuel public dispose en effet que le CSA donne un avis sur l'exécution des contrats d'objectifs et de moyens, l'application des cahiers des charges et les bilans quadriennaux.

Pour ces chaînes, le bilan est en demi-teinte. Parmi les teintes les moins claires, pour ne pas dire les plus sombres, figure la diffusion de programmes culturels. D'après leurs cahiers des charges, les chaînes de l'audiovisuel public doivent permettre un large accès à la culture. Or, ce que ces chaînes ont fait pour satisfaire à cette obligation n'a pas répondu à nos attentes, le choix des horaires de programmation n'ayant pas permis de réunir un public significatif. Vous avez certainement tous fait l'expérience de ces opéras et de ces concerts programmés entre deux et cinq heures du matin, ce qui n'est pas normal. Dans chaque rapport, nous faisons pression pour que cette situation évolue. Certes, nos interlocuteurs sont attentifs, mais, n'ayant aucune possibilité d'exercer une action contraignante, nous ne pouvons qu'employer la persuasion. Or, si le « qualimat » devrait en théorie l'emporter largement sur l'audimat, les chaînes publiques s'avèrent dans les faits très sensibles à la compétition qui caractérise le secteur audiovisuel, et donc aux parts d'audience qu'elles peuvent rassembler.

Monsieur le président, vous m'avez interrogé sur la TNT. Un débat sur l'avenir de la TNT a eu lieu tout récemment, dont ni le CSA ni moi-même, à titre personnel, n'avons été à l'initiative.

La TNT a effectivement perdu une partie de son public puisque seule un peu plus de 25 % de la population n'est reliée que par l'antenne « râteau ». Si l'on y ajoute les personnes qui sont également reliés par par l'ADSL ou le câble, c'est 45 % de la population française qui reçoit la télévision par la TNT. Lors de ce débat, le CSA a cependant insisté sur le fait que la TNT présente des avantages qui demeurent considérables. D'abord, elle couvre 97,3 % du territoire métropolitain, ce qui en fait un mode de diffusion universel. Elle peut également se développer dans des zones non couvertes pour des raisons tenant au relief. Enfin, elle offre l'intérêt de la quasi-gratuité, ce qui est très important pour des catégories de public qui ne sont pas en situation de souscrire des abonnements parfois coûteux.

Nous avons également combattu une idée passéiste de la TNT et montré qu'en 2016, avec un spectre hertzien beaucoup plus réduit, nous avions réussi le passage général à la haute définition en ne suscitant que très peu de protestations. Il nous semble aussi que plusieurs évolutions techniques pourraient être adoptées à des coûts qui ne sont pas prohibitifs : je pense par exemple à la progression des normes de diffusion de DVB-T à DVB-T2, à l'évolution des normes de compression de MPEG-4 à HEVC ou à la norme dite HbbTV – je vous prie d'excuser ces anagrammes arides – qui permettent d'établir sur la plateforme de la TNT un dialogue interactif jusqu'à présent impossible.

La grande consultation sur la TNT que nous avions lancée a abouti en décembre 2017 et montré l'attachement du public à cette forme de diffusion et son adhésion à l'idée d'une modernisation de la TNT d'ailleurs prévue par la loi du 14 octobre 2015. On pourrait envisager que cette modernisation soit achevée à l'horizon 2024, pour les Jeux Olympiques de Paris.

Parallèlement, nous avons ouvert un nouveau mode de diffusion radiophonique nommé DAB+ qui complètera prochainement les possibilités qu'offrent la modulation de fréquence et internet. Ce mode de diffusion apporte au public un service supérieur grâce à ses qualités spécifiques : une meilleure sonorité, la continuité, notamment sur les trajets, la gratuité, l'anonymat et d'importants services associés.

J'en arrive à la question relative à l'évolution de la gestion de l'ensemble du système de diffusion, et en particulier aux nouvelles normes de régulation. Incontestablement, des évolutions et des ouvertures sont possibles.

Parmi les ouvertures, je citerai celle qu'a permise la révision de la directive sur les services de médias audiovisuels qui est presque achevée, et pour laquelle la France et le CSA ont joué un rôle important. Cette révision a pour conséquences d'élargir le champ d'intervention du CSA au monde numérique d'aujourd'hui, d'établir des exigences d'exposition culturelle et d'amoindrir les effets du principe du « pays d'origine », qui avantage fortement jusqu'à présent les expatriés fiscaux de l'audiovisuel qui prennent la France pour pays cible. Nous mettons en oeuvre d'importants moyens pour combattre ce phénomène, et j'assure personnellement la présidence du groupe intitulé European Regulators Group for Audiovisual Media Service (ERGA) qui travaille sur ces problèmes de mobilité et de continuité territoriale en visant l'harmonisation et l'équité.

De façon générale, la régulation qui procède des lois de 1982 et de 198, qui projette le schéma d'une économie en partie administrée, refermée sur elle-même et marquée par des querelles intestines, ne paraît plus adaptée au monde technologique et économique d'aujourd'hui. Le CSA, dans le cadre de la mission qui lui a été confiée, a été amené à proposer plusieurs orientations pour la faire évoluer.

Nous ne jugeons d'abord pas nécessaire que, pour cette rénovation, soit réalisé un cloisonnement entre régulation publique et régulation privée. Certes, les problématiques devront être adaptées, mais elles ne sont pas foncièrement différentes. Nous ne jugeons pas non plus qu'il faille distinguer entre une régulation sociale, qui serait l'apanage du CSA, et une régulation économique qui lui échapperait. Car une régulation économique ne vaut que pour autant qu'elle permet de promouvoir et d'illustrer les valeurs et les principes de l'État de droit que vous nous avez confiés pour la protection du public. Et, inversement, nous ne réussirons à faire respecter ces principes et ces valeurs qu'à la condition qu'ils soient portés par une promotion économique, par un effort constant pour diversifier et intensifier la création et par une projection hors de nos frontières de notre culture et de nos traditions dans une optique européenne.

En ce qui concerne plus particulièrement la régulation de l'audiovisuel public, nous tenons à ce que soient mises en avant ses missions les plus fondamentales, à savoir l'information, la création, la cohésion nationale et l'ouverture au public le plus large. Nous enregistrons la démarche engagée par le ministère de la culture qui, si nous l'avons bien comprise, consiste à demander aux principaux acteurs de l'audiovisuel public de décider eux-mêmes non seulement ce que doivent être leurs missions prioritaires, mais aussi les modes de gestion sociale qui y sont attachés.

Je terminerai en disant que la régulation est, à nos yeux, un mouvement d'ensemble. Elle a vocation à s'appuyer sur de multiples leviers d'intervention pour donner une plus juste place à l'ensemble des acteurs de cette nouvelle chaîne de valeurs qui s'est constituée, en mettant en avant des problématiques sur les droits d'auteur, la chronologie des médias, le renouvellement et l'élargissement du rôle des distributeurs et le rôle des ayants droit et des sociétés défendant leurs intérêts. À la lumière de conflits récents sur lesquels nous pourrons revenir, il nous a paru qu'il fallait réfléchir à de nouvelles formes d'équilibre entre producteurs et éditeurs, d'une part, et entre éditeurs et distributeurs, d'autre part – le mot « distributeur » ne figurant même pas dans la directive européenne en vigueur. Il importe en effet que chacun puisse trouver sa juste rémunération et que prévale un équilibre entre la liberté d'initiative des acteurs, qui doit être préservée, et un encadrement conforme aux exigences du sens commun.

Au sens où nous l'entendons, la régulation consiste à la fois à préfigurer, à orienter et à infléchir ce qui existe de façon à favoriser la convergence, la cohérence et l'interdépendance. Le CSA ne revendique d'ailleurs pas une exclusivité de la régulation. Au contraire, nous jugeons qu'une régulation efficace demande d'utiliser tous les leviers, et donc de conjuguer toutes les compétences. Aussi avons-nous pris l'initiative, en octobre 2017, de nous réunir entre régulateurs des différentes autorités que sont, outre le CSA, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI), l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et l'Autorité de la concurrence.

J'insisterai sur le fait que cette réforme de la régulation répond à un problème essentiel : comment forger la société de création, de communication et d'éducation de demain ? L'éducation aux médias, sur laquelle vous avez insisté lorsque vous avez modifié le code de l'éducation nationale, aura à ce titre un grand rôle à jouer.

La révolution en cours dans l'audiovisuel est à certains égards comparable à la révolution écologique dont on a pris conscience il y a maintenant plus d'une décennie, car elles ont en commun des problèmes de transition et un risque de fracture, dans un cas écologique et dans l'autre numérique. Et le temps nous est plus compté qu'il n'apparaît de prime abord. Nous avons en effet pu constater lors de la précédente législature que cinq années, c'est court pour réaliser une réforme d'ensemble de cette ampleur, car on arrive très vite à sa mi-temps, d'autres urgences et d'autres arbitrages s'imposant alors dans la vie publique. Il serait regrettable que le CSA ait été modifié par tant de lois successives sans que l'on atteigne le coeur de ses missions.

Nous pensons par conséquent qu'on aurait tort de multiplier les lois en matière d'audiovisuel, car fractionner les sujets de réforme n'est pas sans risque, et qu'il importe d'en venir directement à l'essentiel ainsi que vous l'avez, monsieur le président, souligné d'emblée.