Intervention de Jean-Baptiste Lemoyne

Je vous remercie de m'avoir convié aujourd'hui pour que je vous rende compte de l'action du Gouvernement sur ces deux sujets majeurs de l'agenda international, marqué par des tensions qui vont croissant, qu'elles soient d'ordre commercial ou géopolitique – le professeur Fukuyama, qui avait prédit la fin de l'Histoire dans les années 1990, est, je crois, démenti par l'actualité. Ces tensions appellent naturellement une action déterminée de l'Union européenne. Il s'agit pour celle-ci, le Président de la République l'a dit, d'un test de souveraineté, puisqu'elle est compétente en matière commerciale. Bien entendu, les États membres, singulièrement la France, veillent à être très présents et à être force de proposition. En matière de géopolitique – je pense à l'Iran –, les États membres ont, certes, leur propre politique, mais il se trouve que l'accord de Vienne a été garanti par un certain nombre d'États européens et par l'Union européenne elle-même. Ces différentes questions ont donc fait l'objet, au cours des dernières semaines, d'échanges intenses. En effet, les réponses qui sont actuellement mises en oeuvre ont été préparées en amont ; c'est un élément positif.

En préambule, je veux souligner que les deux crises, si elles sont de deux ordres très différents – commerce international, d'une part, régime international de non-prolifération, d'autre part –, ont néanmoins trois caractéristiques communes. Premièrement, on y trouve la racine des préoccupations partagées par la France, l'Europe et les États-Unis. S'agissant de l'acier et de l'aluminium, nous constatons en effet, comme les États-Unis, un problème de surcapacité mondiale dommageable, qui est dû à l'intervention lourde d'États qui ne respectent pas le jeu de l'économie de marché. De même, en ce qui concerne l'Iran, nous avons exprimé, à plusieurs reprises, nos préoccupations face au comportement de ce pays au Moyen-Orient et au développement d'un programme balistique qui contrevient aux résolutions des Nations unies.

Toutefois – et c'est le deuxième point commun à ces deux crises –, dans les deux cas, nous divergeons radicalement des États-Unis sur les mesures à prendre. Nous considérons en effet qu'il faut apporter une réponse efficace, fondée sur le droit international, plutôt qu'une réponse de court terme, dans l'espoir d'engranger un quick win – pardonnez-moi cette expression, mais je crois que c'est en ces termes que l'on raisonne outre-Atlantique, même si les négociations qui se sont ouvertes entre la Chine et les États-Unis montrent bien qu'en la matière il y a loin de la coupe aux lèvres. Sur l'Iran comme sur l'acier et l'aluminium, les États-Unis ont choisi, quant à eux, une approche beaucoup plus simple, voire simpliste, que la nôtre, celle de l'unilatéralisme. De fait, l'administration Trump privilégie actuellement des mesures qui échappent au cadre multilatéral et qui affectent directement les alliés des États-Unis. Ainsi, vous l'avez indiqué, madame la présidente, non seulement l'Europe mais aussi le Canada et le Mexique, qui sont les voisins directs des États-Unis, ont été frappés des mêmes droits de douane.

Enfin, le troisième point commun à ces deux crises est l'unité de la réponse européenne, contrairement à ce qui s'était passé en 2003. Les Européens regrettent en effet unanimement les décisions américaines et sont tous prêts à agir pour protéger leurs intérêts. Les chefs d'État et de gouvernement en sont convenus dans une déclaration rendue publique le 16 mai dernier à Sofia, et ils ont arrêté une feuille de route qui doit maintenant être mise en oeuvre.

Revenons tout d'abord sur l'Iran. Le 8 mai dernier, le Président américain annonçait le retrait des États-Unis de l'accord de Vienne et le rétablissement des sanctions sous trois à six mois, selon les secteurs et les types de mesures concernés. La France a, bien entendu, immédiatement regretté cette décision puisque, selon l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), l'Iran continuait de respecter ses engagements au titre de l'accord Joint comprehensive plan of action (JCPOA). Notre position, comme celle de nos amis européens, est claire : cet accord, conclu en 2015, a permis, après douze années de tensions, de limiter et de contrôler le programme nucléaire iranien pour éviter que ce pays n'accède à des capacités nucléaires militaires, et il était un bon compromis. La France est d'autant plus déterminée à obtenir la mise en oeuvre de l'accord qu'elle figurait parmi les pays les plus durs lors de sa négociation. L'AIEA a confirmé à dix reprises que l'Iran respectait ses obligations. Cet accord a été validé à l'unanimité par le Conseil de sécurité ; il fait l'objet de la résolution 2231. C'est ainsi que les sanctions européennes et américaines liées à la crise nucléaire avaient été levées.

Mais ce n'est pas parce que les États-Unis se retirent de l'accord que celui-ci est juridiquement caduc. Il a été signé par plusieurs membres du Conseil de sécurité – la Chine, la Russie, la Grande-Bretagne, la France – auxquels s'ajoutent l'Allemagne, l'Union européenne et, bien entendu, l'Iran, et il engage les parties signataires tant que les obligations qu'il emporte sont respectées. Aussi, dès le 8 mai, le Président de la République, la Chancelière et Theresa May ont-ils exprimé, dans un communiqué commun, leur volonté de préserver cet accord qui contribue fortement à la sécurité dans la région, et appelé les autorités iraniennes à faire de même. De fait, dans d'autres zones du monde où des accords de ce type encadrant les activités nucléaires n'existent pas – je pense à la Corée du Nord –, on voit bien le processus erratique qui est à l'oeuvre ; il y a des hauts et des bas, mais nous avons eu tout de même quelques sueurs froides ces derniers mois.

En ce qui concerne les relations économiques, qui forment la contrepartie des engagements de l'Iran, l'accord doit être maintenu dans toutes ses dimensions, y compris pour ce pays. Nous comprenons tout à fait la préoccupation des Iraniens de voir préserver la reprise des relations économiques et nous allons nous efforcer d'assurer à l'Iran la pérennité du cadre des engagements commerciaux et des investissements. Depuis deux ans et demi, la France et l'Union européenne se sont beaucoup engagées dans un partenariat économique avec l'Iran. Pour m'y être rendu deux fois en six mois avec des chefs d'entreprise, je peux vous dire que nous pouvons apporter des compétences à ce marché de près de 80 millions de personnes. Nous sommes attachés à poursuivre ces efforts, la reprise du commerce étant la conséquence bienvenue de cet accord et une condition de son respect effectif. Je citerai quelques chiffres pour illustrer cette reprise des relations économiques. Les exportations françaises vers l'Iran ont crû, en trois ans, de 2014 à 2017, de plus de 160 %, passant de moins de 500 millions à 1,5 milliard d'euros. Elles correspondent de nouveau au niveau normal, comparable à celui de la période qui avait précédé l'aggravation de la crise nucléaire, des échanges économiques et commerciaux avec l'Iran. Les investissements concernent – vous le savez, car on en a beaucoup parlé ces derniers jours – les secteurs de l'énergie et de l'automobile.

Concrètement, qu'allons-nous faire dans les prochaines semaines pour pérenniser nos relations commerciales avec l'Iran et nos investissements dans ce pays ? D'une part, nous aurons un dialogue ferme avec les États-Unis, pour obtenir un certain nombre d'exemptions et rechercher des assurances sur la protection du commerce et de l'investissement légaux en Iran. Le rétablissement rapide des différentes sanctions secondaires américaines de portée extraterritoriale n'est pas acceptable ; c'est un enjeu de souveraineté. Il y a des tournants dans l'histoire européenne, et ce rendez-vous en est un : il faut être capable d'affirmer la souveraineté européenne dans les faits.

Quel est le calendrier ? Une période transitoire de 90 ou 180 jours, selon les secteurs, est aménagée. Je précise, à cet égard, que tous les secteurs ne sont pas ciblés : celui de la pharmacie, par exemple, n'est pas concerné, non plus qu'un certain nombre de domaines de l'agroalimentaire. Toutefois, la question se pose de savoir si, dans ces domaines, nous avons les moyens de permettre la poursuite des échanges, compte tenu des circuits financiers et de la volonté d'un certain nombre d'établissements financiers de réduire leur exposition.

Le rétablissement des sanctions américaines affectera potentiellement les secteurs du pétrole, de l'automobile, de l'aviation civile. Mais nous souhaitons que les entreprises ayant développé des activités en Iran de bonne foi, alors que les sanctions étaient levées, ne soient pas affectées par leur rétablissement. Il est en effet légitime que nous défendions les entreprises qui souhaitent poursuivre les relations contractuelles légalement nouées pendant la période de levée des sanctions et qui restent conformes au droit européen. Nous engageons donc des négociations de « clauses grand-père » pour protéger les contrats passés et nous formulons des demandes d'exemption. Un courrier a ainsi été signé ce jour même par les représentants des trois pays « E3 » et de l'Union européenne et adressé à leurs homologues américains, afin d'entamer un dialogue sur ces sujets.

Au-delà de ce dialogue – car nos espérances quant à ses résultats sont mesurées, pour employer une litote –, nous travaillons à un certain nombre de mesures destinées à renforcer notre capacité à protéger nos entreprises ; je pense à l'actualisation du règlement de blocage européen. Cet instrument, conçu pour lutter contre l'extraterritorialité des sanctions américaines, a été créé en 1996 à la suite de l'adoption de la loi Helms-Burton, qui visait les régimes d'un certain nombre de pays. Il nous faut, dans un premier temps, actualiser l'annexe de ce règlement, afin qu'elle puisse viser les sanctions relatives à l'Iran. La mesure a été prise hier, le 4 juin, par la Commission. Le Conseil ou le Parlement européen disposent désormais d'un délai de deux mois pour réagir, de sorte que cette actualisation entrera en vigueur le 4 août prochain. Ce règlement permet que le droit américain ne soit pas appliqué sur le territoire de l'Union européenne et tend à dissuader les entreprises de l'appliquer. Il faut cependant veiller à ce que le règlement lui-même ne conduise pas à infliger une sorte de double peine en sanctionnant les entreprises qui, parce qu'elles se plieraient aux règles américaines, ne le respecteraient pas. Ce serait en effet paradoxal. Nous devons donc faire en sorte qu'il puisse être fait appel à la responsabilité financière de celui qui est à l'origine des sanctions pour compenser les dommages subis par les entreprises. Depuis 1996, les travaux n'avaient pas forcément avancé dans ce domaine, mais nous sommes maintenant au pied du mur : il nous faut innover et être créatifs au plan juridique.

La France souhaite des impulsions fortes au niveau européen. Au-delà du règlement de 1996, des dispositifs de financement public doivent être établis pour pérenniser le commerce : il s'agit d'avoir des canaux étanches pour que les entreprises ne puissent pas être prises en défaut par les Américains dans le cadre de leurs transactions. Plusieurs options méritent d'être discutées à cet égard. Peut-être faut-il recourir à des relations de banque centrale à banque centrale. C'est en tout cas le schéma retenu par les Turcs qui, en tant que voisins, commercent beaucoup avec l'Iran. Il est vrai qu'il s'agit en quelque sorte d'un retour au troc, aux formes élémentaires du commerce international. Le ministre turc du commerce me disait ainsi qu'en cas de déséquilibre, la compensation se faisait directement en or – c'est vous dire l'aspect quelque peu rustique du mécanisme. Mais c'est le seul moyen pour eux de poursuivre leurs transactions. L'enjeu n'est pas mince, car il s'agit de garantir à l'Iran, dès lors qu'il respecte ses obligations au titre du JCPOA, le maintien d'un courant d'affaires suffisant pour son développement économique. L'Europe agit, de ce point de vue, mais la Chine et la Russie, qui sont également parties prenantes à l'accord, doivent également le favoriser.

D'une tension à l'autre : j'en viens à la question de l'acier et de l'aluminium. En la matière, Paris a été le théâtre des derniers événements, puisque c'est en marge de la réunion des ministres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la semaine dernière, au château de la Muette, que Wilbur Ross a confirmé que l'Union européenne ainsi que le Canada et le Mexique allaient être frappés, au 1er juin, d'une hausse des droits de douane sur l'acier et aluminium, portés respectivement à 25 % et à 10 %. Cette mesure fait suite à l'établissement, dès la fin du mois de mars, de droits contre le Japon, la Turquie et un certain nombre d'autres pays. Ces décisions sont injustifiées et injustifiables. Non seulement la France et l'Union européenne ne sont pas à l'origine des surcapacités constatées, mais elles respectent pleinement les règles de l'OMC. Ces décisions sont en outre dangereuses, car elles relèvent d'une approche non coopérative qui met en péril la stabilité des relations commerciales, et elles auront des conséquences négatives sur la croissance et l'emploi. Cette incertitude, cette instabilité, est en effet de nature à ternir un certain nombre d'anticipations des acteurs économiques. Nous ne prenons donc pas à la légère ces décisions qui, en outre, ne régleront aucun des problèmes structurels du commerce. Ces mesures protectionnistes ont été prises sur le fondement légal de la sécurité nationale. Comment peut-on exciper de ce principe pour limiter les importations d'automobiles ? On ne nous prend vraiment pas pour des alliés ! La densité de la relation transatlantique vaut mieux que cela, car de nombreuses entreprises européennes sont implantées aux États-Unis, et réciproquement.

La France ne souhaite pas l'escalade pour l'escalade mais, face à de telles décisions, nous n'avons pas d'autre choix que de réagir, de façon proportionnée et, surtout, en conformité avec les règles de l'OMC. J'y insiste : notre réplique est toujours fondée sur le droit. Nous sommes inattaquables, à cet égard. Ainsi, un certain nombre de dispositions ont d'ores et déjà été transmises à l'OMC afin que les délais d'application des mesures de rééquilibrage soient le plus courts possible. Dans quelques jours, nous pourrons donc agir. Si nous ne réagissions pas, si nous nous laissions faire, ce serait la porte ouverte à d'autres mesures unilatérales. La crédibilité de l'Union est donc en jeu. Un Conseil des ministres du commerce s'est tenu le 22 mai, dont je vous ai rendu compte par écrit, madame la présidente. Par parenthèse, il est sain que, s'agissant du volet commercial, sur lequel les parlements nationaux doivent continuer à avoir leur mot à dire, je vous entende avant de me rendre à Bruxelles et que je vous rende compte de ce qui s'y sera dit. Aussi pourrions-nous peut-être, madame la présidente, organiser une audition en amont des conseils et une autre ex post, afin que vous sachiez ce qui se passe, car nous n'avons rien à cacher.

En tout cas, j'ai pu constater, lors du Conseil des ministres du 22 mai, que l'Europe était unie et solidaire. Je dois dire, du reste, que la façon dont les Américains ont rétabli ces droits de douane est la plus trash. Ils auraient pu, en effet, agir plus finement et rétablir, par exemple, des quotas de 98 % ou de 95 %, en tablant sur une division des Européens. En imposant purement et simplement des droits de douane, ils les ont définitivement soudés. La France soutient la démarche de la Commission européenne de défense des intérêts européens. Le contentieux a été porté à l'OMC, comme l'a annoncé la commissaire compétente vendredi dernier. La Commission a ainsi saisi l'organe de règlement des différends pour faire constater le caractère illégal de la mesure.

Par ailleurs, les mesures de rééquilibrage vont être adoptées dans le respect des règles de l'OMC, de manière proportionnée. Elles interviendront, compte tenu du délai de notification, à partir du 20 juin. Nous avons transmis une liste, qui comporte deux annexes : la première vise tous les produits qui peuvent être taxés de droits supplémentaires dès le 20 juin, la seconde concerne d'autres produits qui peuvent être taxés dans un second temps. La première annexe comprend, pour un tiers, des produits en acier, pour un deuxième tiers, des produits agroalimentaires et, pour le troisième tiers, des produits manufacturés.

Enfin, il nous faut également protéger notre marché, car nous ne voulons pas que les flux d'acier et d'aluminium qui étaient destinés aux États-Unis et qui ne pourront plus y entrer ou qui y entreront en moindre quantité se déportent massivement vers notre marché et le déstabilisent. L'Union européenne se tient donc prête à prendre des mesures de sauvegarde, qui pourraient être prises dès le mois de juillet, si j'en crois Cecilia Malmström, pour protéger nos producteurs d'acier et d'aluminium contre la baisse des prix mondiaux et la réorientation des flux.

En conclusion, certes, la France partage le constat fait par les États-Unis de l'existence de pratiques déloyales dans le commerce mondial, en particulier dans le domaine de l'acier, mais aussi dans d'autres secteurs industriels en matière de propriété intellectuelle. Mais nous considérons que la seule approche qui permette d'améliorer l'environnement commercial et, comme on dit en bon français, le level playing field, est un système multilatéral fondé sur des règles et dont l'OMC occupe le centre. À ce propos, je vous invite à lire le discours que le Président de la République a prononcé à l'OCDE mercredi dernier, dans lequel il expose sa vision de la manière dont l'OMC doit être rénovée. De fait, j'ai assisté à la réunion ministérielle de cette organisation en décembre dernier, à Buenos Aires, et je puis vous dire qu'il y a de quoi écarquiller les yeux : il n'a même pas été possible de se mettre d'accord sur l'interdiction de subventions à la pêche illégale – la pêche illégale ! À côté de cette organisation de 164 membres fondée sur le consensus, l'Union européenne est une Rolls… Il faut donc rénover l'OMC, à la fois dans sa fonction législative, qui consiste à édicter des normes et des règles, et dans sa fonction d'arbitre. L'organe de règlement des différends n'aura, en effet, bientôt plus d'existence, puisque les mandats de ses juges arrivent à échéance les uns après les autres et que les États-Unis bloquent la nomination de leurs remplaçants. Les deux missions de l'OMC sont ainsi en péril. Il est donc temps de réfléchir à la refonte de l'organisation. Le Président a fait des propositions très claires à cet égard.

Je remarque tout de même une petite éclaircie dans le ciel nuageux qui pèse sur le commerce international. Le fait qu'en marge de la réunion de l'OCDE, Robert Lighthizer, qui est le United States Trade Representative (USTR), c'est-à-dire le représentant américain au commerce de l'administration Trump, ait accepté de travailler avec l'Union européenne et le Japon pour traiter les questions de surcapacité et de propriété intellectuelle est un élément intéressant. Cela montre que l'administration Trump n'est pas aussi monolithique qu'on voudrait le croire et que certains de ses responsables estiment que le cadre multilatéral doit être considéré. En tout cas, il est urgent de moderniser l'OMC. J'ajoute que l'Union européenne, en s'opposant aux États-Unis sur les mesures relatives à l'acier et à l'aluminium et en saisissant l'OMC des pratiques de la Chine en matière de propriété intellectuelle, montre bien qu'elle réagit à la fois à une agression jugée inacceptable et à des comportements qui sont à la base d'un certain nombre de déséquilibres commerciaux dans le monde.

Nous sommes préoccupés par la nouvelle enquête déclenchée par les États-Unis sur l'automobile. Mais, le Président de la République l'a fortement rappelé dans son discours d'Aix-la-Chapelle, ces décisions unilatérales rendent plus que jamais nécessaire l'institution d'une authentique souveraineté européenne, c'est-à-dire d'institutions et de mécanismes décisionnels qui permettent à l'Union européenne de peser de façon autonome dans le rapport de force international. Sommes-nous, oui ou non, la première puissance commerciale mondiale ? Si tel est le cas, nous ne devons pas avoir peur de notre ombre. La politique commerciale, qui est une politique intégrée depuis 1957, permettra de montrer en quoi l'Union européenne protège effectivement ses citoyens. Il reste du chemin à parcourir, mais je crois que la volonté est plus que jamais présente. Si certains acteurs en doutaient encore au sein de l'Union ou des États membres, leur regard est désormais dessillé. Il est urgent d'agir !