Intervention de Nicolas Démoulin

Merci Monsieur le président. Chers collègues, je souhaite tout d'abord remercier la commission de m'avoir confié ce groupe de travail. Depuis septembre 2017, le Gouvernement s'est engagé dans un changement de paradigme sur la question des sans-abri avec le plan quinquennal en faveur du Logement d'abord. Ce plan, dont l'objectif est d'insérer plus efficacement les sans-abri en leur attribuant directement un logement, implique à moyen terme une réforme structurelle de l'hébergement d'urgence. Je suis toutefois convaincu depuis le départ qu'il ne faut pas opposer Logement d'abord et hébergement d'urgence. Dans le contexte actuel de hausse constante des besoins, les centres d'hébergement d'urgence continueront en effet d'exister et il nous faut des centres de qualité pour accueillir les sans-abri et les orienter rapidement vers le logement.

C'est avec cet esprit que j'ai procédé, depuis décembre dernier, à l'audition des principaux acteurs nationaux de l'hébergement et que j'ai réalisé quatre déplacements à Grenoble, Strasbourg, Paris et Montpellier, au cours desquels j'ai pu échanger avec les acteurs locaux et visiter huit centres d'hébergement. Il ressort de mes travaux quelques constats marquants et vingt-huit propositions.

Mais avant de les détailler, je souhaite rappeler ici quelques éléments factuels sur les sans-abri. Le clochard aviné qui mendie, c'est l'image tenace qui nous vient à l'esprit quand on évoque les sans domicile fixe (SDF). Pourtant, 40 % des SDF sont des femmes, il y a de nombreux jeunes majeurs, 10 % ont fait des études supérieures et environ un quart d'entre eux travaillent. L'espérance de vie d'un SDF est de 49 ans. Actuellement, tous les soirs, l'État finance 150 000 places d'hébergement, soit l'équivalent de la population du département du Cantal, dont 15 000 places créées spécialement cet hiver. La gestion de ces places est confiée à des opérateurs, la plupart associatifs, dans différentes formes de structures, qui vont de la simple mise à l'abri aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), où les sans-abri bénéficient d'un accompagnement social important.

L'hébergement d'urgence, c'est aussi un budget. Depuis 2012, les dépenses de l'État en faveur de l'hébergement et du logement des sans-abri ont augmenté très fortement pour atteindre 2 milliards d'euros en 2018, soit une hausse de 54 % en six ans. La hausse de ce budget répond à une hausse constante de la demande. Pourtant, un des premiers constats de ma mission est que cette demande demeure très mal connue et quantifiée par les pouvoirs publics. La dernière statistique officielle résultant d'une étude de l'INSEE date de 2012 et évaluait à 141 000 le nombre de personnes sans domicile en France. Ce nombre paraît complètement obsolète aujourd'hui. Aucune organisation ne dépenserait 2 milliards d'euros sans connaître précisément la demande à laquelle elle répond. Or l'absence de connaissance de la demande entrave toute capacité de l'État et des acteurs locaux à programmer une offre d'hébergement adaptée.

Face à cela, de nouvelles initiatives ont émergé localement. Depuis 2018, des grandes villes, comme Paris, Grenoble et Metz, organisent des « nuits de la solidarité » afin de recenser en une nuit le nombre de sans-abri présents dans l'espace public. Je trouve ces initiatives très positives et j'estime que les nuits de la solidarité devraient être généralisées à toutes les métropoles. Je préconise d'ailleurs qu'elles aient lieu deux fois par an, en hiver et en été, selon un cahier des charges uniformisé au niveau national. Malheureusement, certaines villes refusent d'organiser de tels recensements, par crainte notamment de rendre visible la misère de leur territoire. L'approche des élections municipales ne me rassure pas en la matière. Une nouvelle enquête de l'INSEE, selon une grille d'analyse enrichie, m'apparaît également indispensable. Celle-ci vient d'être inscrite dans le plan quinquennal de l'INSEE et j'espère qu'elle sera réalisée au plus vite.

Deuxième constat : malgré une hausse continue des dépenses et du nombre de places d'hébergement disponibles, les capacités des centres d'hébergement semblent aujourd'hui saturées dans certains territoires. À Toulouse, seulement 6 % des appels au 115 sont décrochés tandis qu'à Montpellier, seules 15 % des demandes d'hébergement obtiennent une solution. Dans les territoires tendus, des critères informels de priorisation des publics ont donc été mis en place, si bien que certains profils de sans-abri, comme les hommes isolés, renoncent à faire une demande d'hébergement.

D'après la Fédération des acteurs de la solidarité (FAS), des critères sélectifs ont même été fixés par des instructions préfectorales dans certains départements au cours de l'été 2018 pour restreindre l'hébergement hôtelier des familles sans domicile. De telles pratiques remettent en cause un principe fondamental de notre droit : le principe de l'accueil inconditionnel des sans-abri qui, depuis la loi du 25 mars 2009, doivent avoir accès à tout moment à un dispositif d'hébergement d'urgence. Je réaffirme avec force la nécessité de préserver ce principe et de mettre fin à ces pratiques contraires à l'esprit et au texte de la loi. Dans ce contexte, il me semble également indispensable de procéder à la pérennisation d'un maximum de places créées à l'occasion de la période hivernale, comme le Gouvernement l'avait fait en 2018. Le principe de l'inconditionnalité de l'accueil vaut, en effet, aussi bien en hiver qu'en été, la rue tuant en toute saison.

Troisième constat : outre le manque de places, les personnes sans-abri sont confrontées à une très grande inégalité dans la qualité de confort matériel et d'accompagnement que leur offrent les différentes structures d'hébergement. Au cours de mes visites, j'ai pu constater à quel point les écarts peuvent être grands entre les centres d'hébergement, à la fois sur la qualité du bâti et sur les services dont peuvent bénéficier les personnes hébergées. Depuis 2009, l'État et l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) mènent un programme d'humanisation des centres d'hébergement afin d'améliorer les conditions d'accueil des personnes sans domicile, en remplaçant par exemple des dortoirs par des chambres individuelles. Ces efforts restent cependant modestes et tous les crédits de l'ANAH en la matière ne sont pas entièrement consommés. En outre, la plupart des acteurs auditionnés constatent un retour en arrière, depuis environ deux ans, en termes de qualité des places. Des locaux inadaptés sont mobilisés en période hivernale puis pérennisés et des hébergements à la nuitée, avec une remise à la rue le matin, se multiplient. Des missions élémentaires, comme la distribution d'un repas le soir, ne sont pas partout assurées, au mépris de la loi qui dispose que tout hébergement d'urgence doit assurer « le gîte, le couvert et l'hygiène ». Or, la façon dont les personnes sont accueillies en urgence détermine leur sort ultérieur en matière d'accès au logement. J'estime qu'il est donc urgent aujourd'hui de relancer et d'amplifier le programme d'humanisation des centres d'hébergement. Pour cela, un recensement des besoins doit être effectué de manière proactive pour obtenir un état qualitatif du parc et aller vers les petites structures qui ne sollicitent pas d'aides. La priorité doit être mise sur l'humanisation des dispositifs hivernaux pérennisés, ainsi que sur les travaux permettant d'adapter les centres d'hébergement à l'accueil des familles. L'éligibilité aux aides de l'ANAH pourrait enfin être élargie aux accueils de jour qui ne font pas partie d'un centre d'hébergement. Ces structures assurent un accueil et une première orientation essentielle des sans-abri et des investissements, comme l'installation de bagageries, y sont nécessaires.

Quatrième constat : faute d'un parc suffisant et adapté aux familles, le recours à l'hôtel n'a cessé de croître ces dernières années. Depuis 2010, le nombre de places d'hébergement financées dans des hôtels a augmenté de 251 % pour atteindre un coût total de 327 millions d'euros en 2017. Je n'ai pas encore les chiffres de 2018 mais je peux vous annoncer qu'ils ont certainement augmenté, ce qui porterait le budget quotidien des nuitées hôtelières à environ un million d'euros. Le coût unitaire de ces nuitées d'hôtels est élevé, malgré des conditions de confort parfois indignes et une quasi-absence d'accompagnement social. Le Gouvernement précédent avait lancé un plan triennal de réduction des nuitées hôtelières qui s'est soldé globalement par un échec. Pour les acteurs rencontrés lors de cette mission, une des explications à cet échec est simple : une part importante des familles sans-abri hébergées à l'hôtel (50 % en moyenne) sont en situation irrégulière et ne peuvent juridiquement pas accéder à un logement, même en pension de famille ou en intermédiation locative. Des situations absurdes sont même fréquemment relevées : des familles sans-papiers, avec des enfants scolarisés, sont hébergées pendant 6 ans avant d'être enfin régularisées. Si elles n'étaient pas en situation irrégulière, ces familles n'auraient rien à faire dans des structures d'hébergement.

Face à ce blocage qui crée un surcoût pour les finances publiques, j'estime qu'il est donc nécessaire aujourd'hui d'accélérer les régularisations des familles sans-papiers dont il est certain qu'à moyen terme elles seront régularisées. Ce sujet doit être abordé sans tabou et être inclus dans le plan quinquennal pour le Logement d'abord car les objectifs d'attribution de logements aux personnes sans-abri ne seront jamais atteints si une proportion substantielle de ce public n'a juridiquement pas le droit d'accéder à un logement, que ce soit dans les pensions de famille, dans le parc HLM ou dans le parc privé. Par ailleurs, le prochain plan de réduction des nuitées hôtelières doit impérativement inclure le déploiement de solutions alternatives inconditionnelles et être l'occasion d'inventer une formule proche de l'intermédiation locative permettant d'accueillir dans des logements des ménages à droits incomplets. De telles solutions sont déjà mises en oeuvre dans le Bas-Rhin et gagneraient à être sécurisées et généralisées. Elles sont moins coûteuses pour les finances publiques et permettent une réelle insertion des ménages ainsi logés.

Cinquième constat : la très grande diversité des structures d'hébergement se retrouve également dans la diversité de leurs coûts. L'enquête nationale des coûts, qui a été rendue obligatoire par la loi de finances pour 2018, a mis en évidence des coûts à la place qui peuvent varier du simple au double entre des structures pourtant comparables dans leurs modes d'hébergement et dans leurs missions. Afin de réduire ces écarts, le Gouvernement s'est engagé, depuis 2018, dans une politique de convergence des coûts pour les CHRS. Les centres d'hébergement dont les coûts étaient supérieurs à certains plafonds ont vu leur financement réduit, ce qui a permis à l'État d'économiser 20 millions d'euros en 2018 et 2 millions d'euros en 2019, sur une enveloppe globale de 625 millions d'euros. Je soutiens l'objectif de la convergence tarifaire poursuivi par le Gouvernement. Eu égard à l'importance des sommes dépensées et aux besoins urgents auquel l'État fait face pour héberger les sans-abri, il n'est en effet pas acceptable qu'une même prestation soit facturée 32 € par place et par jour dans un CHRS et 50 € dans un autre.

Toutefois, l'application de cette mesure en 2018 a davantage été ressentie par les acteurs de l'hébergement comme un coup de rabot sur le budget des CHRS. Au cours de mes déplacements, j'ai pu constater que, contrairement à l'objectif initial, une majorité des CHRS ont vu leurs budgets diminués, même si leurs coûts étaient inférieurs aux tarifs plafonds. Pour éviter une baisse trop brutale des subventions pour certains CHRS particulièrement onéreux, l'effort a été lissé sur la plupart des centres. Le résultat est particulièrement injuste : des établissements vertueux, dont les coûts étaient maîtrisés, ont quand même subi une baisse de leur budget. J'appelle donc le Gouvernement à mettre en oeuvre une véritable convergence tarifaire des CHRS. Celle-ci ne doit pas se résumer à un rabot généralisé, voire à un simple écrêtement des structures les plus chères, mais doit également être l'occasion d'augmenter le budget des structures notoirement sous-dotées. La convergence tarifaire doit être l'instrument d'une convergence qualitative des centres d'hébergement, afin de réduire les inégalités de confort et d'accompagnement évoquées précédemment. Des objectifs clairs de convergence pourraient ainsi être fixés comme l'obligation pour tous les centres d'hébergement collectifs d'alimenter les personnes hébergées ou d'accueillir les animaux de compagnie des sans-abri. En outre, j'estime que l'application de tarifs plafonds devrait être l'occasion d'instaurer des incitations à la performance fondées par exemple sur le taux de sortie vers le logement, la prise en charge de personnes avec de grandes difficultés ou la mise en place de pratiques innovantes. Enfin, je considère qu'une telle convergence ne devrait pas s'appliquer uniquement aux CHRS mais devrait également être étendue aux CHU dont les écarts de coûts sont encore plus grands que les CHRS.

J'en viens maintenant au Logement d'abord et aux conditions de sa réussite. La plupart des acteurs rencontrés lors de cette mission ont confirmé la pertinence de la stratégie Logement d'abord, comme moyen d'insérer plus efficacement et à moindre coût pour la collectivité publique les personnes sans domicile. Le plan quinquennal commence d'ailleurs à porter ses premiers fruits. En 2018, 70 000 personnes à la rue ou hébergées sont sorties vers le logement.

Toutefois, la politique du Logement d'abord représente un véritable changement de paradigme pour tous les acteurs de l'hébergement, et en particulier pour les travailleurs sociaux dont le métier, déjà éprouvant, est appelé à évoluer. Certains ressentent la fin du « parcours en escalier », dont le principe est de préparer les personnes hébergées à l'accès à un logement, comme une négation de la plus-value de leur travail. Rien n'est pourtant moins vrai. Les travailleurs sociaux, qui ont fait le maximum dans le système qui leur avait été proposé depuis les années 1970, doivent continuer à jouer un rôle essentiel dans le cadre du Logement d'abord. Le travail d'accompagnement qu'ils effectuent aujourd'hui dans les centres d'hébergement doit, à l'avenir, se déployer dans le domicile de chaque personne.

Les échanges que j'ai eus lors de mes visites ont cependant montré que la culture de l'accès direct au logement n'était pas encore bien ancrée chez les travailleurs sociaux et que la croyance en une « capacité à habiter » des personnes était toujours présente. Par exemple, de nombreux travailleurs sociaux de centres d'hébergement ne déposent pas de demande de logement social pour les personnes hébergées, en partie par méconnaissance des dispositifs d'accès au logement. J'estime qu'un plan massif de formation des travailleurs sociaux sur la philosophie du Logement d'abord doit donc être mis en oeuvre urgemment.

Tous les acteurs rencontrés lors des auditions et des déplacements ont insisté sur le fait que le défi principal de la politique du Logement d'abord était la mise en place de dispositifs rénovés d'accompagnement dans le logement. La production de logements adaptés ne suffira pas à elle seule car sans un accompagnement soutenu des personnes sans domicile, l'attribution d'un logement peut échouer. Or, les dispositifs d'accompagnement dans le logement sont aujourd'hui éclatés et insuffisants. De nombreux dispositifs, gérés par l'État, les départements, les métropoles, les bailleurs sociaux et les associations, coexistent sans véritable coordination. Ce millefeuille est un frein dans le parcours d'insertion des sans-abri. Une personne hébergée dans un CHRS risque en effet de perdre son accompagnement social dès qu'elle a accès à un logement en intermédiation locative car les dispositifs ne sont pas les mêmes. La mise en oeuvre du Logement d'abord doit donc être l'occasion de consacrer un principe d'universalité et d'individualisation de l'accompagnement social des personnes sans-abri afin qu'un accompagnement pluridisciplinaire soit attaché aux personnes et non plus aux structures qui les accueillent.

Pour ce faire, une des priorités du Logement d'abord doit être de décloisonner ces différents dispositifs pour faire émerger un acteur unique de l'accompagnement dans le logement. C'est le sens des plateformes territoriales de l'accompagnement qui doivent être créées dans les 24 territoires de mise en oeuvre accélérée du Logement d'abord afin de coordonner ou de mettre en commun les dispositifs existants sur un territoire. Si certains territoires, comme la Seine-Saint-Denis ou Grenoble, se sont engagés dans cette démarche, je regrette que la mise en place de ces plateformes prenne beaucoup plus de temps dans la plupart des autres territoires.

Une autre condition de réussite du Logement d'abord réside bien évidemment dans la production massive de logements adaptés. Le Gouvernement s'est fixé des objectifs ambitieux en la matière : la création de 10 000 nouvelles places en pensions de famille et de 40 000 places en intermédiation locative d'ici 2022. Les crédits budgétaires consacrés à ces deux dispositifs ont été augmentés de 20 % entre 2017 et 2018. Les acteurs rencontrés lors de cette mission ont été unanimes : la pension de famille, ou maison-relais, est le dispositif le plus pertinent pour loger et accompagner les sans-abri. Le principal frein à leur développement demeure cependant la recherche de fonciers disponibles et le montage de programmes immobiliers viables. Les associations éprouvent des difficultés à trouver du foncier bâti, à s'insérer dans des programmes mixtes et à convaincre les maires.

Pour résoudre ces difficultés, je propose de professionnaliser la recherche de locaux et de fonciers disponibles grâce au recrutement, par les services départementaux de l'État, d'agents immobiliers spécialisés venant en soutien des associations. Les acteurs rencontrés lors des déplacements ont également pointé du doigt le caractère trop strict du cahier des charges de création des pensions de famille.

Enfin, la réussite de la politique du Logement d'abord est conditionnée à une sérieuse amélioration de la gouvernance du secteur de l'hébergement et de l'accès au logement. Les acteurs auditionnés ont tous déploré un défaut d'interministérialité dans le pilotage national de la politique de l'hébergement d'urgence, alors que celui-ci est à la croisée de multiples politiques, comme l'immigration, la santé et l'aide sociale à l'enfance. Au niveau local, une plus grande synergie entre tous les acteurs est également essentielle. Les territoires dont les résultats en matière d'hébergement et d'accès au logement sont les plus intéressants sont ceux où les acteurs coopèrent régulièrement entre eux et évitent une concurrence inutile. Je recommande donc d'organiser plus régulièrement des temps de partage et de communication entre tous les acteurs locaux. De telles coopérations devraient permettre, à terme, de créer les conditions d'un regroupement des structures, afin que celles-ci mutualisent leurs moyens d'accompagnement et montent en compétence en matière d'ingénierie.

Voilà résumées, Monsieur le président, mes chers collègues, les principales conclusions et propositions que je souhaitais vous présenter aujourd'hui. Le travail pour lutter contre le sans-abrisme reste immense et j'entends bien continuer, dans les mois venir, en collaboration avec vous tous et le Gouvernement, à améliorer la condition des sans-abri sur la base des constats et des propositions que j'ai pu recenser au cours de ces quelques mois de travaux intenses. Je vous remercie.