Intervention de Nicolas Roche

Avec votre autorisation, Monsieur le président, je concentrerai dans un premier temps mon propos sur l'un des sujets les plus brûlants dans le domaine de la maîtrise des armements nucléaires – le traité sur les forces nucléaires intermédiaires – pour l'élargir dans un deuxième temps aux questions de maîtrise et de prolifération des armements nucléaires, et de dissuasion dans notre environnement stratégique.

Entrons dans le vif du sujet et commençons par revenir sur l'histoire du traité sur les forces nucléaires intermédiaires, qui en explique l'importance pour la sécurité européenne, puis sur la séquence qui a débouché sur la crise actuelle, puisque ce traité est désormais en voie d'extinction rapide, d'ici à quelques mois, et enfin sur les choix qui s'ouvrent à nous pour continuer de garantir la sécurité et la défense de l'Europe dans un contexte plus incertain.

Conclu en 1987, le traité sur les forces nucléaires intermédiaires (FNI) a mis fin à la crise dite des « euromissiles » ouverte à la fin des années 1970 suite au déploiement par l'Union des républiques socialistes soviétiques des missiles SS-20, qui avait incité l'OTAN à décider le déploiement, en réponse à celui des missiles soviétiques, de missiles de croisière et de missiles balistiques de portée intermédiaire, à savoir les fameux Pershing II et les missiles de croisière Gryphon, avant d'obtenir la suppression totale de tous les missiles de portée intermédiaire. Cette crise a duré près d'une décennie, de la fin des années 1970 à 1987. Cette période a été marquée par des débats internes très profonds au sein de l'Alliance atlantique, en particulier entre ses quatre grandes puissances – l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni et les États-Unis – qui ne furent pas toujours d'accord, tant s'en faut, mais qui, in fine, ont réussi à encadrer et forcer une négociation bilatérale entre les États-Unis et l'URSS qui a abouti à la conclusion de ce traité unique en son genre – jusqu'à aujourd'hui – prévoyant la suppression totale d'une catégorie de missiles.

Il va de soi que la phase de négociation a connu de nombreuses péripéties. Je ne citerai que deux points qui nous seront utiles pour la suite de la discussion : entre 1985 et 1987, d'abord, s'est tenu un débat sur le champ géographique du traité. Fallait-il le limiter à l'Europe ou couvrir tous les systèmes que possédaient les États-Unis et l'URSS ? Cette question avait un corollaire : la liberté qu'auraient ou non les deux principaux protagonistes de conserver la capacité de déployer des missiles de portée intermédiaire hors d'Europe, en particulier en Asie. Le choix retenu in fine, tant pour des raisons stratégiques que pour des raisons de vérification, a consisté à couvrir la totalité des arsenaux américains et soviétiques de l'époque, sans limite géographique.

Le deuxième débat qui a longtemps animé Moscou a visé à encapsuler dans le traité non seulement les forces de portée intermédiaire des États-Unis et de l'URSS mais aussi les forces britanniques et françaises, ce à quoi nous nous sommes opposés. Cette position a fini par l'emporter : le traité signé en 1987 n'a été conclu qu'entre les États-Unis et l'URSS et couvrait exclusivement leurs arsenaux. Ces deux points sont importants : il faut avoir l'histoire de la négociation en tête pour envisager les options qui s'ouvrent à nous pour l'avenir.

L'évolution politique de l'URSS, l'arrivée de M. Gorbatchev au pouvoir et la transformation de la relation stratégique entre les États-Unis – et plus généralement l'OTAN – et l'URSS ont permis d'aboutir à ce traité reposant sur une mesure simple : la suppression, la destruction, le démantèlement et l'interdiction des essais et du déploiement de missiles sol-sol de portée intermédiaire. Une seule catégorie de missiles – les missiles sol-sol – était donc visée et, à ce jour, demeure formellement interdite. Sont couverts tous les missiles de cette catégorie, quel que soit leur type : missiles de croisière et missiles balistiques, à condition qu'ils soient tirés depuis le sol. Par définition, ni les missiles mer-sol ni les missiles air-sol ne sont donc couverts.

Deuxième caractéristique : ce traité ne couvre que les missiles de portée intermédiaire, c'est-à-dire comprise entre 500 et 5 500 kilomètres. Là encore, des débats ont eu lieu pendant la négociation pour déterminer s'il fallait aussi interdire les missiles de plus courte portée avant que cette fourchette ne soit retenue.

Troisième caractéristique : ce traité sur les forces nucléaires intermédiaires ne définit pas spécifiquement le caractère nucléaire de la charge transportée par les missiles visés. Autrement dit, tous les missiles sol-sol de portée intermédiaire sont interdits, quelle que soit leur charge. Si l'intitulé du traité fait référence aux forces nucléaires intermédiaires, c'est parce qu'à l'époque, il était inconcevable que des missiles de cette portée ne transportent pas de charge nucléaire. Aujourd'hui, néanmoins, la précision est importante car les États-Unis, la Russie et d'autres pays développent des missiles de portée intermédiaire à charge autre que nucléaire ou présentant une ambiguïté.

Ainsi, ce traité a été conclu dans la période de floraison de la fin de la guerre froide, autour de la chute du mur de Berlin et de la dissolution de l'URSS, au cours de laquelle plusieurs principes ont été établis qui structurent depuis trente ans la sécurité et la défense de l'Europe : le traité FNI puis, un peu plus tard, le traité sur les forces conventionnelles en Europe. C'est l'ensemble de ce paquet qui, sur le plan militaire, a permis de sortir l'Europe de la guerre froide et de faire avancer la stabilité stratégique sur le continent.

Depuis lors, le traité FNI a été respecté par toutes les parties. Les engagements de retrait, de démantèlement et de destruction des deux arsenaux déployés – missiles SS-20 d'un côté et missiles Pershing II et Gryphon de l'autre – ont d'ailleurs été rapidement mis à exécution, de sorte que l'Europe a vécu à l'abri de la menace des missiles de portée intermédiaire pendant trois décennies.

Dès lors, pourquoi traversons-nous une crise et de quand date-t-elle ? Contrairement à ce que l'on peut parfois lire dans la presse, elle couve de longue date. C'est dès le début des années 2010, plus précisément en 2013, que les États-Unis ont commencé de faire part de leur suspicion d'une violation du traité FNI par les Russes. Les premières discussions entre Washington et Moscou sur une violation potentielle du traité ont commencé de façon confidentielle en 2013 et se sont poursuivis sans interruption jusqu'à aujourd'hui. Des discussions bilatérales ont encore lieu à ce jour. En clair, l'accusation par les États-Unis d'une violation russe du traité s'étend sur plusieurs administrations successives et ne relève pas d'une décision de l'administration Trump en tant que telle. En plein milieu des négociations bilatérales sur le traité New Start, l'administration Obama a commencé d'accuser la Russie d'avoir violé le traité FNI. Aux États-Unis, cette accusation est totalement transpartisane et partagée dans l'ensemble de la classe politique américaine, comme nous l'ont montré la semaine dernière encore les discussions que nous avons eues avec l'administration mais aussi avec vos homologues au Congrès.

Cette accusation a pris un caractère de plus en plus public entre 2013 et 2019, à mesure que, selon Washington, la Russie ne répondait pas à certaines de ses demandes. Ces deux dernières années, nous avons établi avec les Américains d'une part et avec les Russes de l'autre un certain nombre de formats de dialogue.

Aujourd'hui, deux séries d'accusations réciproques de violation du traité FNI s'opposent : une série d'accusations provenant des États-Unis, qu'ont peu à peu partagées l'ensemble des membres de l'Alliance atlantique, y compris la France, et une série d'accusations provenant de la Russie qui estime que les Américains violent le traité.

Cela fait désormais plusieurs années que la Fédération de Russie fait état, publiquement comme en privé, de difficultés et de doutes concernant le traité FNI. C'est en 2007 que M. Poutine a exprimé ses premiers doutes en public, en critiquant un traité qui contraignait exclusivement les États-Unis et la Russie sans contraindre les autres pays, en particulier la Chine, qui développe un puissant arsenal de missiles de portée intermédiaire. Cette accusation portant sur le caractère inégalitaire et injuste du traité FNI a donc pris sa source à Moscou au milieu des années 2000 et, en fonction du degré de tension qui caractérise les relations internationales selon les périodes, est affichée plus ou moins publiquement par le gouvernement russe. Cela étant, Moscou formule à l'encontre de Washington des accusations beaucoup plus précises qui concernent notamment les missiles cibles, les drones et le lanceur Mk.41 et qui découlent de l'interprétation très fine qui est faite du traité. Après de nombreuses études et discussions avec les Russes comme avec les Américains, nous sommes arrivés à la conclusion que les États-Unis ne violent pas le traité FNI au titre de ces trois questions techniques soulevées de façon récurrente par la Russie.

L'essentiel de ce qui nous occupe, néanmoins a trait à l'accusation que formule Washington d'une violation caractérisée du traité FNI par les Russes. De ce point de vue, nous avons établi une relation de coopération approfondie et détaillée avec les États-Unis et un certain nombre de nos partenaires européens afin d'aboutir à une évaluation nationale, autonome et indépendante de la situation concrète en Russie. Sur le fondement des travaux de nos services de renseignement, nous avons abouti à l'évaluation globale selon laquelle la Fédération de Russie développe en effet un missile spécifique, le missile 9M729 – ou SSC-8 dans la nomenclature de l'OTAN – en violation du traité FNI.

Dès lors que nous avons abouti à cette évaluation globale, il allait de soi que nous nous trouvions dans une situation défavorable pour la sécurité de l'Europe puisque le traité est toujours formellement en vigueur mais qu'il existe au moins un missile, le 9M729, qui pose des problèmes de nature stratégique nouveaux pour la sécurité de l'Europe. Pourquoi considérons-nous que cette crise est importante pour la sécurité de l'Europe ? Pour une raison qui se résume à une notion : celle de double découplage. Le découplage était déjà au coeur de la crise des euromissiles dans les années 1980 et elle est à nouveau au coeur de la controverse actuelle. L'existence d'un missile stratégique sol-sol de portée intermédiaire a pour effet sur la sécurité et la défense de l'Europe de présenter un risque de découplage des Européens entre eux, c'est-à-dire d'une division en cas de conflit. Un deuxième découplage bien plus classique était au coeur des craintes que nous nourrissions dans les années 1980 : le découplage entre les deux rives de l'Atlantique dans un conflit concernant la défense et la sécurité de l'Europe.

Sur le plan politique, nous estimons que le développement et le déploiement du missile 9M729 ne constituent pas en tant que tel un bouleversement stratégique complet – un game changer – mais un développement préoccupant et problématique pour la sécurité et la défense de l'Europe dont il faut tenir compte. Nous faisons donc une évaluation équilibrée de la situation, consistant à apprécier précisément son impact sur notre capacité à défendre collectivement la sécurité de l'Europe.

Sur la base de cette évaluation – qui est largement partagée par nos amis allemands et par plusieurs autres de nos partenaires européens, nous avons engagé depuis l'été 2018 une stratégie diplomatique et politique vis-à-vis de la Russie qui vise à préserver le traité FNI et à inciter la Russie à se remettre en conformité avec ses dispositions. Cet objectif, qui est le nôtre depuis le début, le reste encore. La sécurité de l'Europe serait mieux assurée par le maintien du traité FNI, à condition qu'il soit respecté par tout le monde. Deux situations seraient défavorables à la sécurité de l'Europe : celle dans laquelle il n'y aurait plus de traité sur les forces nucléaires intermédiaires, et celle dans laquelle le traité est facialement en vigueur mais n'est pas respecté en pratique. La voie que nous avons choisie nous a conduits à la déclaration des ministres des Affaires étrangères de l'OTAN publiée à la réunion ministérielle de décembre 2018. Cette déclaration contient plusieurs messages-clés : l'évaluation collective de l'OTAN selon laquelle la Russie est en violation du traité FNI en raison de son missile 9M729, un appel strict et pressant au retour à la conformité au traité, le souhait de la poursuite du dialogue bilatéral entre les États-Unis et la Russie, et le report de la décision des États-Unis de se retirer du traité, notifiée en février avec un délai d'application de six mois et qui, de ce fait, sera effective à compter du 2 août 2019.

Nous sommes donc dans une phase intermédiaire de crise politique concernant le traité FNI qui, juridiquement, est toujours en vigueur mais dont les États-Unis ont suspendu l'application des clauses le 2 février. Le délai de notification du retrait du traité est de six mois ; il court donc jusqu'au 2 août, date à laquelle le traité n'aura formellement plus cours puisque les États-Unis s'en seront retirés et que la Russie a elle aussi annoncé son retrait dans le courant du mois de février. Avec ce double retrait, nous pouvons commencer à réfléchir à un monde sans traité sur les forces nucléaires intermédiaires. Nous devons nous préparer à ce que sera la situation de la sécurité et de la défense de l'Europe à partir du 2 août 2019, sans traité FNI – ce qui nous pourrait nous ramener dans une situation de compétition nucléaire et stratégique potentielle qui n'existait plus depuis la fin des années 1980.

Sur le plan politique, cette question très lourde agite bon nombre de nos partenaires, dont les États-Unis, mais aussi de nombreux partenaires européens pour lesquels une éventuelle course aux armements nucléaires en Europe est à l'évidence une question stratégique et de sécurité majeure, mais aussi une question politique concernant la place et le rôle de la dissuasion nucléaire dans la posture de défense et de dissuasion de l'Alliance atlantique. Nous vivons à ce titre un moment particulier : nous sommes toujours pleinement engagés sous l'égide du président de la République et du ministre de l'Europe et des Affaires étrangères à tout faire pour préserver le traité, mais nous commençons à nous préparer au moment où ce traité cessera d'exister.

Cela m'amène à mon troisième point : celui des choix qui s'offrent désormais à nous, qui se répartissent en deux grandes catégories et qui sont en discussion au sein de l'Alliance atlantique. Premier bloc de questions : puisqu'il pourrait ne plus y avoir de traité FNI à partir du 2 août 2019, faut-il adapter la posture de dissuasion et de défense de l'Alliance atlantique pour continuer de garantir la défense et la sécurité de l'Europe dans un contexte stratégique modifié, et si oui, comment ?

La deuxième question à traiter est dès lors l'avenir de la maîtrise des armes nucléaires. La France et l'Europe sont attachées à une régulation par le droit de la compétition stratégique. Le contrôle des armes désigne avant tout la volonté d'enserrer dans des règles de droit, avec des dispositifs de vérification et de transparence, des capacités militaires que nous jugeons particulièrement déstabilisatrices. La fin du traité FNI pourrait ouvrir une nouvelle phase de compétition potentielle entre les États-Unis et la Russie concernant cette catégorie de missiles interdite depuis 1987. Qu'en est-il de l'avenir du contrôle des armes, ou arms control ? Le prochain traité essentiel à la stabilité et à la sécurité de l'Europe et même du monde est le grand traité américano-russe dit New Start, dernier né de la lignée des grands traités bilatéraux de maîtrise des armements stratégiques qui avait commencé en début des années 1970 par les traités SALT pour aboutir, sous la présidence Obama, au traité New Start. Celui-ci prévoit de limiter à 1 550 le nombre d'armes nucléaires stratégiques déployées opérationnellement – seule une petite catégorie des arsenaux nucléaires américains et russes est donc concernée. Il prévoit toutefois de limiter la compétition nucléaire stratégique entre les deux pays. Il a été conclu pour une durée courant jusqu'en 2021. À cette date, l'administration américaine et l'administration russe auront le choix de le prolonger et de l'étendre pour cinq ans ou moins, ce qui nous mènerait jusqu'à 2026 au plus tard, ou de négocier un traité alternatif au traité New Start qui couvrirait l'ensemble des problématiques. L'une des questions qui se pose donc à Washington et, avant tout, aux Européens consiste à définir la forme que nous voulons donner à la maîtrise des armements stratégiques et nucléaires entre les États-Unis et la Russie.

Il est donc nécessaire que l'Europe se remette au travail en matière stratégique, et qu'elle engage une réflexion visant à repenser ce que sont les intérêts de sécurité européens et comment ils seront défendus et préservés des deux côtés, d'une part en matière d'adaptation militaire, d'autre part en matière d'avenir de maîtrise des armements nucléaires et stratégiques.

Ce sont là des questions que les Européens ne se sont pas assez posées au cours des vingt-cinq ou trente dernières années, tout simplement parce que leur attention stratégique s'est portée sur d'autres sujets. Nous, Européens, devons donc réapprendre la grammaire stratégique et nucléaire, afin d'être un acteur, et non un spectateur de notre propre sécurité. C'est tout le sens des propos tenus par le président de la République à de nombreuses reprises ces derniers mois au sujet de l'architecture de sécurité et l'autonomie stratégique européennes, ainsi que le besoin pour les Européens d'être des acteurs indépendants de leur propre sécurité dans le cadre des institutions de l'Europe et de la communauté transatlantique.

Je pourrai revenir ultérieurement sur les autres sujets, mais le traité New Start correspond à une problématique plus générale en matière de maîtrise des armes nucléaires. Comme je l'ai dit, ce traité ne couvre qu'une catégorie limitée des arsenaux nucléaires. Après le 2 août, nous allons à nouveau devoir nous interroger au sujet des missiles de portée intermédiaire, en nous demandant si nos efforts de maîtrise des armements doivent porter à nouveau sur ce point, mais également au sujet des armes nucléaires non stratégiques, ces arsenaux hérités de la guerre froide – la fédération de Russie en a conservé un arsenal important – et de la façon d'articuler la question de la maîtrise des armements nucléaires avec les autres questions, portant notamment sur les armes conventionnelles, l'espace et le cyber.

Dans d'autres régions du monde qui ont un impact sur notre sécurité – je pense en particulier à l'Asie –, il n'existe pas aujourd'hui de régime de maîtrise des armements : ainsi la Chine n'est-elle aujourd'hui contrainte, dans ses développements nucléaires comme dans ses développements conventionnels, par aucun traité ni aucun arrangement.

Un certain nombre de problèmes se font jour, par exemple dans le domaine des missiles, avec une prolifération tout à fait préoccupante. D'une part, certains acteurs étatiques, le plus souvent des puissances régionales – on pense surtout à la Corée du Nord et à l'Iran –, acquièrent des capacités balistiques de plus en plus sophistiquées, ce qui a évidemment une incidence sur les équilibres stratégiques régionaux. D'autre part, on assiste également à une prolifération de la technologie balistique et de missiles au profit d'acteurs non étatiques, en particulier au Moyen-Orient.

La prolifération des missiles constitue un problème qui occupe beaucoup la diplomatie française et le président de la République, et nous oblige à repenser les conditions de notre sécurité dans le domaine de la prolifération de façon plus large que jusqu'à présent, c'est-à-dire en traitant des nouvelles technologies, des missiles, des armes chimiques – une question qu'on croyait derrière nous et qui est malheureusement toujours d'actualité – et de la prolifération régionale. Ce contexte nous pousse à réfléchir très sérieusement, sous l'égide du ministre, à notre position sur le traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) signé en 1968 et dont nous célébrerons le cinquantenaire de l'entrée en vigueur en 2020. Cette même année 2020 verra la conférence d'examen du TNP, qui constituera un événement tout à fait essentiel.

Nous nous trouvons dans une phase tout à fait particulière de notre histoire nucléaire, qui voit le retour de tensions que nous n'avions plus connues depuis longtemps et qui nous obligent, nous Français, compte tenu de notre posture particulière d'indépendance nationale sur ces questions en Europe et de notre attachement particulier à la sécurité et à la règle de droit, à tout faire pour amener nos partenaires européens à définir de façon autonome –– ce que sont nos intérêts de sécurité et comment nous voulons qu'à l'intérieur de l'Alliance atlantique, sur les questions de maîtrise des armements et à l'intérieur du TNP, nos intérêts soient défendus au mieux.