Intervention de Philippe Chassaing

Ce rapport spécial porte sur l'autre partie de la mission Économie, soit les programmes 220 et 305, qui retracent respectivement les dépenses de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et de la direction générale du Trésor (DGT). En 2018, l'exécution de ces programmes est conforme à l'autorisation donnée, avec un taux d'exécution entre 97 et 98 %.

Les dépenses de ces deux programmes diminuent depuis plusieurs exercices : depuis 2014, les crédits de paiement exécutés ont baissé en effet de 2,5 % sur le programme 220 et de 10 % sur le programme 305.

J'aborderai directement le thème d'évaluation retenu cette année, qui porte sur le réseau international du Trésor. Il s'agit d'un outil performant qu'il faut mieux articuler avec le reste de la présence de l'État à l'étranger.

En 2018, le réseau compte 128 implantations dans 106 pays et rassemble 622 effectifs, contre 638 en 2017. Le programme 305 prévoit 81 millions d'euros de crédits de paiement pour le financement du réseau, dont 78 % de masse salariale.

La DGT est engagée dans un important processus de réforme depuis plusieurs années. Le réseau a ainsi perdu 25 % de ses effectifs depuis 2008, sans compter les importants transferts réalisés lors de la création de Business France. Depuis 2014, les dépenses du réseau ont baissé de 7 %, passant de 88 millions d'euros à 81 millions d'euros aujourd'hui.

Le réseau international du Trésor connaît donc une attrition continue de ses ressources depuis plusieurs années, ce qui l'a poussé à se réorganiser et à optimiser son fonctionnement. Il s'est réorganisé autour des nouvelles zones de croissance et des postes aux enjeux économiques stratégiques. Alors que les effectifs au niveau global se réduisaient, les présences en Europe ont été réduites plus que proportionnellement au profit de ces nouveaux pôles.

La structure de ses effectifs a également évolué. En 2018, 55 % des agents dans le réseau sont des volontaires internationaux en administration ou des agents de droit local, qui ne bénéficient pas du régime de rémunération des fonctionnaires à l'étranger. Cette proportion atteignait 46 % en 2014.

Le réseau international du Trésor s'inscrit en parallèle dans la réforme des réseaux de l'État à l'étranger. Dans le cadre du programme Action publique 2022, le Premier ministre a décidé une diminution de 10 % de la masse salariale de ces réseaux. Si l'effort devrait en réalité être moindre, entre 8 et 8,5 %, il s'agit d'une baisse conséquente, de l'ordre de 90 millions d'euros.

En parallèle, une réforme de la gestion de ces réseaux a été proposée, afin non seulement d'en optimiser les coûts mais également de donner plus de marges de manoeuvre à l'ambassadeur pour constituer ses équipes en fonction des priorités stratégiques qui lui étaient assignées. L'objectif initial était de fusionner l'ensemble des fonctions dans un cadre d'emploi unique, dans lequel l'ambassadeur aurait pu « piocher » pour constituer ses équipes. Face à de fortes résistances, la réforme a finalement été moins ambitieuse puisqu'elle n'a porté que sur les fonctions support et la gestion immobilière. Les fonctions métiers, qui correspondent aux fonctionnaires de catégorie A, restent à la main des ministères. 79 effectifs de la DGT et environ 6 millions d'euros de crédits ont ainsi été transférés vers le ministère des affaires étrangères en 2019.

Cette réforme est un progrès encourageant pour permettre non seulement des optimisations budgétaires mais également un meilleur pilotage par l'ambassadeur. En particulier, le transfert de la gestion immobilière doit permettre de rationaliser les implantations et de réaliser des économies d'échelle lors des acquisitions ou de la négociation des contrats de location. La mutualisation du parc de véhicules et de chauffeurs favorisera également une gestion plus efficiente.

Je souhaiterais, à ce titre, que des indicateurs soient développés afin de suivre les gains liés à la mise en oeuvre de la réforme. Les ambassadeurs doivent se saisir pleinement des nouveaux leviers dont ils disposent, et il serait intéressant de pouvoir suivre l'évolution de cette mutualisation des fonctions support par le biais des économies réalisées.

Je me suis également intéressé à la manière dont la DGT pilotait son réseau et affectait ses moyens. L'attribution de lettres de mission au chef de service économique à partir de 2013 a été une avancée qui a permis de préciser les priorités de chaque poste. Elles sont transmises au ministère des affaires étrangères pour validation, ce qui est de nature à améliorer la coordination.

Au niveau central, une nouvelle stratégie internationale du Trésor 2019-2023 est en cours d'élaboration, qui doit permettre une amélioration du pilotage du réseau et une meilleure prise en compte de la spécificité des pays et zones couvertes. Je ne peux que souscrire à ces orientations. Il me semble néanmoins que l'évaluation de la performance des postes gagnerait à être renforcée.

Au niveau local, il me semble qu'il faut systématiser la notation par l'ambassadeur du chef de poste du service économique. Cette possibilité existe, mais ne serait pas appliquée systématiquement. L'ambassadeur, qui est comptable de l'activité du poste dans son ensemble, doit disposer de leviers pour en orienter l'action.

Au niveau global, l'indicateur de performance du réseau international du Trésor rattaché au programme 305 me semble insuffisant. Il mesure en effet la part des postes mettant en ligne une information économique actualisée. Or les missions du réseau international du Trésor sont plus vastes et concernent à la fois la production macroéconomique et la promotion des intérêts économiques français.

Je souhaiterais donc, à cet égard, pouvoir suivre l'action du réseau de façon plus précise. Il me semble qu'une refonte de la démarche de performance autour d'une approche par la qualité de service serait opportune. Il s'agirait par exemple de systématiser l'évaluation de la production macroéconomique de la part des administrations sollicitant ces éléments. De plus, il serait envisageable de demander aux entreprises accompagnées de fournir des éléments d'appréciation sur l'action du service économique.

L'activité d'influence économique est plus difficile à mesurer, on en convient, selon cette approche par la qualité. La systématisation de la notation par l'ambassadeur et le développement de l'évaluation interne pourraient permettre de donner une meilleure idée de la performance des chefs de poste.

Pour conclure, le réseau international du Trésor a toute sa place dans les réseaux de l'État à l'étranger, et justifie son existence par l'accompagnement et la promotion des intérêts français stratégiques. Le chef de service économique, conseiller de l'ambassadeur, a un rôle apprécié et d'autant plus essentiel que se développe désormais une diplomatie économique. Les ambassadeurs avaient d'ailleurs été interrogés sur des propositions de diminution de la masse salariale au sein de leur poste lors de la réforme Action publique 2022. À cette occasion, ils avaient rarement indiqué des suppressions d'effectifs au sein des services économiques, ce qui témoigne de la qualité et de l'importance de ces services pour les postes diplomatiques.

La mise sous pression budgétaire a conduit à une importante réorganisation et au renforcement du pilotage stratégique, ce que je salue. Il importe aujourd'hui de rendre mieux compte de ces efforts, en développant une nouvelle approche de la performance.

Je conclurai sur les suites de la réforme Action publique 2022. Nous ne pouvons que saluer le fait que la rationalisation budgétaire des réseaux de l'État à l'étranger s'accompagne d'une réforme managériale. Il sera important de dresser le bilan de l'application de cette réforme, en mesurant les gains d'efficience qui ont été obtenus.

Il appartient désormais aux ambassadeurs de se saisir pleinement des nouveaux leviers d'action et de gestion qui leur sont confiés.

Au regard de mon intervention, je souhaite vous poser quelques questions. Comment envisagez-vous le rôle du réseau international du Trésor dans l'action internationale de la France ? Pourquoi avoir retenu une logique de régionalisation du réseau ? Comment comptez-vous renforcer l'allocation stratégique des moyens du réseau et l'évaluation des différents postes ? Enfin, avez-vous connaissance de difficultés liées à la mise en oeuvre de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger ?