Intervention de Cendra Motin

La masse salariale de l'État, pensions de retraites comprises, s'établissait en 2018 à 129,6 milliards d'euros, soit 39 % du budget général de l'État. Elle rémunérait environ 35 % de l'emploi public à travers quelque 1 500 éléments de paye différents. Depuis 2009, les dépenses réalisées en matière de salaires ont toujours été supérieures aux crédits votés en loi de finances initiale ; c'est régulièrement le cas dans les ministères de la défense et de l'éducation nationale, mais pas seulement. De 2009 à 2018, les dépenses de personnel de l'État ont progressé de 10,4 milliards alors même qu'entre ces deux exercices le nombre d'agents publics rémunérés – hors budgets annexes – a diminué de 38 328 équivalents temps plein et que le temps de travail rémunéré a été réduit de 176 526 équivalents temps plein travaillé – nonobstant certains changements de périmètre. Et quand la masse des salaires tend à diminuer, elle est aussitôt rattrapée par une hausse des dépenses au titre des pensions de retraite : ainsi, de 2007 à 2013, les dépenses de salaires ont bien diminué de 5,7 milliards d'euros mais, dans le même temps, les dépenses du compte d'affectation spéciale « Pensions » progressaient, elles, de 8,8 milliards d'euros.

Par son ampleur et par son dynamisme, par ses impacts à court comme à long terme, la masse salariale de l'État constitue ainsi un élément clef des finances publiques. Son suivi est essentiel pour atteindre les objectifs de sincérité budgétaire et d'équilibre des comptes publics. Or, aujourd'hui, force est de constater, comme l'a fait le ministre de l'action et des comptes publics lors de son audition par notre commission dans le cadre du « Printemps de l'évaluation », qu'il existe une dérive de la masse salariale « mal calculée, mal organisée [... ] qui est payée, à la fin, par le budget général ».

Ce constat est lié aux difficultés de pilotage et de suivi qui sont multiples et relèvent principalement de facteurs anciens et structurels. À titre d'exemple, je citerai le rapport d'évaluation d'Amélie de Montchalin, en juin 2018, concernant les opérateurs de la recherche : il décrit parfaitement les mécanismes de sous-exécution des plafonds d'emplois qui permettaient de garantir la couverture effective des mesures d'évolution de la masse salariale qui s'imposaient à eux. Dans ce contexte, la représentation nationale et les ministères eux-mêmes ne disposent que de peu d'informations leur permettant de connaître et d'agir sur la masse salariale de l'État.

La proposition de résolution que je vous présente, mes chers collègues, ne vise pas seulement à dresser un constat ; elle propose des solutions concrètes afin de renforcer rapidement le pilotage et l'évaluation des effectifs et de la masse salariale de l'État, autour de quatre préconisations : premièrement, créer un document unique permettant un suivi global et précis de l'évolution de la masse salariale de l'État et de ses opérateurs chaque année ; deuxièmement, mieux évaluer dans les études d'impact les effets des mesures prises sur la masse salariale et sur les effectifs, car, derrière toute politique publique, il y a des agents ; troisièmement, informer la représentation nationale sur les évolutions importantes des effectifs et de la masse salariale en cours d'exercice ; enfin, diffuser et favoriser l'émergence d'une véritable culture du pilotage et de l'analyse d'indicateurs ressources humaines, car, comme le rapport sur l'absentéisme que j'ai réalisé avec ma collègue Valérie Petit le met en évidence, il existe de réelles difficultés en matière de remontée de données et de suivi d'indicateurs pertinents.

Cette proposition est une proposition de solutions. Elle prolonge la démarche de sincérisation des comptes publics et d'amélioration de la transparence budgétaire entamée depuis deux ans. Elle répond à la demande des citoyens français en matière de transparence et de suivi de l'utilisation des deniers publics.