Intervention de Muriel Pénicaud

Merci de m'accueillir. Même si ce troisième volet de la transformation en profondeur du marché du travail ne fait pas l'objet d'un texte de loi, ce sujet, par son ampleur, nécessitait un tel échange.

La modification du code du travail a constitué la première étape de cette transformation. Les ordonnances de septembre 2017 ont levé certains freins à l'embauche, notamment dans les TPE et PME, en apportant davantage de souplesse dans l'organisation du travail, plus de grain à moudre, un dialogue social et économique renforcé. J'accueillais vendredi, rue de Grenelle, la première édition des Réussites du dialogue social, lors de laquelle des binômes, composés de chefs d'entreprise ou responsables des ressources humaines et de syndicalistes, sont venus présenter des accords innovants, signés dans la foulée des ordonnances. De l'avis des 400 participants, cette première édition s'est révélée riche d'enseignements, notamment sur l'aspect qualitatif du dialogue social.

La stratégie de développement des compétences constitue la deuxième étape. Elle est la colonne vertébrale de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, du 5 septembre 2018. Elle est aussi au coeur du plan d'investissement dans les compétences (PIC), qui consacre, sur la durée du quinquennat, 15 milliards d'euros à la formation de 2 millions de jeunes et de demandeurs d'emploi. Seize régions ont déjà signé le pacte régional d'investissement dans les compétences (PRIC), et je serai demain aux côtés du Premier ministre pour une nouvelle contractualisation avec la Collectivité de Corse.

Comme vous le savez, la loi du 5 septembre 2018 prévoit une troisième étape, la transformation des règles de l'assurance chômage, afin de lutter contre la précarité et d'inciter les demandeurs d'emploi au retour à l'emploi. Son article 57 dispose que le Gouvernement transmet, à cette fin, un document de cadrage aux partenaires sociaux. Nous l'avons fait en septembre, après une phase de concertation destinée à établir un diagnostic partagé avec les partenaires sociaux. Les négociations, qui avaient été prolongées d'un mois à la demande des partenaires sociaux, ont débouché, en février, sur un échec. Le Gouvernement a alors pris ses responsabilités, ainsi que le prévoit la loi. Après une phase de concertation approfondie et intense avec les partenaires sociaux et les acteurs de terrain, le Premier ministre et moi-même avons annoncé, le 18 juin, les orientations retenues pour cette troisième étape. Les décrets seront soumis dans les prochains jours aux consultations des partenaires sociaux et du Conseil d'État. Ils devraient être promulgués avant la fin de l'été

La réforme pour l'emploi, contre le chômage et contre la précarité allie, de façon indissociable, la transformation de l'assurance chômage et l'accompagnement des chômeurs. Les trois volets forment un tout cohérent et systémique. C'est de ce triptyque que nous avons besoin pour continuer à faire baisser et vaincre le chômage de masse qui ronge notre société depuis trente ans.

Le taux de chômage est passé de 9,7 à 8,7 %. Cela est dû à des facteurs macroéconomiques et, de toute évidence, aux mesures que nous avons prises. Il faut continuer et transformer la dynamique de créations d'emplois – 470 000 créations nettes en deux ans, 93 000 au premier trimestre 2019 – en dynamique de croissance pour l'emploi.

D'un côté, les entreprises, faute de compétences, ne peuvent pas embaucher et croître ; de l'autre, les demandeurs d'emploi trop éloignés du marché du travail ne parviennent pas à y accéder. Notre but est de permettre aux actifs, aux salariés et aux demandeurs d'emploi de se former et d'être accompagnés pour trouver un emploi plus stable, et d'aider les entreprises à trouver les compétences dont elles ont besoin pour se développer. Nous devons agir sur tous les territoires : si les chiffres montrent que le chômage baisse partout, les disparités restent néanmoins très fortes.

Depuis 1958, le régime d'assurance chômage, dont nous nous enorgueillissons, protège et sécurise chacun. Nous voulons le conserver, tout en faisant en sorte qu'il s'adapte une nouvelle fois aux évolutions du marché du travail.

Pour favoriser le retour à l'emploi et lutter contre la précarité, nous avons trois priorités. Il faut d'abord que cesse la course à la précarité ; nous devons mener la guerre contre la précarité excessive. On ne peut admettre que 70 % des embauches soient des contrats de moins d'un mois, et qu'un tiers des CDD soient des contrats d'un jour ou moins. De manière tout à fait choquante, on a réinventé les journaliers en France ! Nombreux sont ceux qui parviennent à trouver un travail mais qui restent durablement dans une situation précaire. Or, sans emploi stable, il est impossible de trouver un logement, d'organiser sa vie familiale, de construire un projet personnel. Il faut donc responsabiliser les entreprises qui proposent trop souvent et massivement des contrats très courts. Cette pratique ne correspond pas à une fatalité, elle n'est pas en cours dans d'autres pays.

Nous devons aussi mettre en oeuvre des règles d'indemnisation plus justes, plus cohérentes, et un accompagnement renforcé et adapté pour inciter les demandeurs d'emploi à reprendre un emploi. Deux principes doivent nous guider : personne ne doit gagner plus en étant au chômage qu'en travaillant ; personne ne doit être laissé au bord du chemin, chacun doit pouvoir être accompagné vers l'emploi.

Enfin, il nous faut trouver, dans tous les territoires, des solutions sur mesure pour répondre aux problèmes concrets d'accès à l'emploi : garde d'enfant, transport, formation quand elle est nécessaire pour accéder à une offre d'emploi disponible. On ne peut admettre que le taux de chômage demeure si élevé alors que des centaines de milliers d'entreprises – une entreprise sur deux ! – peinent à recruter, en particulier les TPE et PME, les artisans, les commerçants, les industriels. Certaines mettent même la clé sous la porte après avoir refusé des commandes, faute de pouvoir embaucher.

Vous le constatez dans vos circonscriptions, les difficultés de recrutement existent partout en France et dans tous les secteurs. Permettez-moi de citer quelques exemples glanés ces derniers jours, lors de mes déplacements bihebdomadaires. J'étais ce matin à Franconville, dans un EHPAD (établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes) qui fait face aux carences criantes du secteur ; lundi 24 juin, je visitais, avec Bruno Le Maire, l'entreprise Solcera, ETI (entreprise de taille intermédiaire) basée à Évreux, spécialisée dans la conception et la fabrication de céramiques techniques, qui ne parvient pas à trouver les compétences qui lui seraient nécessaires. Au salon du Bourget, les entreprises de l'aéronautique proposaient 22 000 postes.

La réforme a pour but de gagner la bataille de l'emploi, de faire reculer la précarité et de vaincre le chômage de masse. Elle repose sur quatre piliers : une plus forte responsabilisation des employeurs ; des règles d'indemnisation qui incitent à la reprise d'un emploi stable ; de nouveaux droits pour les salariés et les demandeurs d'emploi ; un meilleur accompagnement des demandeurs d'emploi, des entreprises et des territoires.

J'ai évoqué l'explosion des contrats courts, dont le nombre dépasse de loin les besoins ponctuels et imprévisibles de main-d'oeuvre. Certaines entreprises, à la différence de leurs concurrents dans le même secteur d'activité, en ont fait un système externalisé de gestion des ressources humaines. Cet usage des contrats courts pénalise les salariés, contraints durablement à la précarité ; il est préjudiciable à la sécurité au travail et parfois à la qualité des produits et des services ; il se fait au détriment de la collectivité, puisque les contrats courts représentent près de 9 milliards d'euros de déficit de l'assurance chômage.

Il n'est pas équitable qu'une entreprise qui s'efforce de mieux organiser son travail paie les mêmes cotisations d'assurance chômage qu'une entreprise qui recourt systématiquement aux contrats précaires. Nous instaurerons donc un système de bonus-malus dans les sept secteurs qui créent le plus de précarité : la fabrication des denrées alimentaires, de boissons et de produits à base de tabac ; la production et la distribution d'eau-assainissement ; la gestion des déchets et la dépollution ; l'hébergement et la restauration ; les transports et l'entreposage ; le travail du bois, industries du papier et imprimerie ; la fabrication de produits en caoutchouc et en plastique ; d'autres activités spécialisées, comme les sondages et la publicité. Dans ces secteurs, le taux moyen est de trois contrats précaires pour deux contrats stables, soit 15 CDD pour 10 CDI ou 150 intérimaires pour 100 CDI.

Les entreprises de moins de onze salariés ne seront pas concernées ; elles recourent d'ailleurs moins aux contrats courts que les autres. Les contrats d'apprentissage, de professionnalisation et d'insertion ne seront pas pris en compte dans le calcul.

Le bonus-malus fonctionnera de la manière suivante : plus la part des salariés s'inscrivant à Pôle emploi après avoir travaillé pour l'entreprise sera élevée, plus l'entreprise paiera de cotisations patronales à l'assurance chômage. À l'inverse, plus l'entreprise fera d'efforts pour réduire cette part, moins elle paiera de cotisations. La cotisation est aujourd'hui fixée à 4,05 % de la masse salariale : elle pourra désormais varier entre 3 et 5 %.

Pour allier flexibilité et moindre précarité, les entreprises peuvent actionner de nombreux leviers : négociation sur l'annualisation du temps de travail, facilitée par les ordonnances, CDI intérimaires (CDII), confortés par la loi « avenir professionnel », groupements d'employeurs, contrats de chantiers.

En outre, il sera appliqué aux CDD d'usage (CDDU) une taxe forfaitaire de 10 euros par contrat pour inciter les entreprises à proposer des contrats d'une semaine ou d'un mois, plutôt que de quelques heures ou d'un jour. Dans 85 % des cas, ces contrats courts concernent une même personne, embauchée en permanence par la même entreprise : il n'est pas rare d'entendre parler de salariés ayant cumulé 160 contrats successifs ! La taxe sur les CDDU incitera fortement les entreprises à proposer davantage de CDI ou à rallonger la durée des CDD et des missions d'intérim. Cette mesure ne concernera pas les secteurs du spectacle, de l'audiovisuel et de la production cinématographique, qui conserveront la sur-cotisation de 0,5 point sur les CDDU.

Les entreprises bénéficieront d'une nouvelle offre de services de Pôle emploi, très concrète et basée sur une obligation de résultat. Dès lors qu'une offre d'emploi sera restée sans réponse pendant trente jours, Pôle emploi contactera l'entreprise pour lui proposer un service sur mesure : un travail sur le contenu de l'offre, une présélection de candidats, avec un engagement ferme de délai de mise en oeuvre.

Nous devons transformer les règles d'indemnisation pour inciter au retour à l'emploi, et à l'emploi stable. Pour cela, nous appliquons le principe selon lequel il est impossible de gagner davantage en étant au chômage qu'en travaillant. Les conclusions du diagnostic parues dans la presse ont pu étonner, mais elles ont été corroborées par les experts : les règles actuelles font que plusieurs centaines de milliers de demandeurs d'emploi touchent des allocations chômage supérieures à la moyenne des revenus de leur travail. Ce ne sont pas les personnes qui sont en cause, ce sont les règles. Personne ne peut contester qu'un tel système n'a pas de sens et doit être réformé.

Notre conviction est que les indemnités chômage doivent obéir à un principe simple, clair et équitable : à travail égal, allocation égale. Le même montant d'euros gagnés sur la même période doit donner droit à la même indemnisation sur la même durée. Cela signifie que les allocations seront calculées, non plus en fonction du salaire journalier de référence, mais du revenu mensuel moyen. Personne ne verra son capital de droits diminué, il sera juste réparti différemment dans la durée. Les indemnités chômage ne pourront jamais être inférieures à 65 %, ni supérieures à 96 % du salaire net mensuel moyen, alors qu'elles peuvent atteindre 200 % aujourd'hui. Ainsi, un salarié qui aura gagné en moyenne 1 200 euros net par mois sur un an, que ce soit de façon continue ou de façon fractionnée, percevra une indemnité de 960 euros par mois pendant douze mois.

Ces nouvelles règles entreront en vigueur le 1er avril 2020, afin de permettre à Pôle emploi d'informer les personnes concernées et de mettre en place un nouvel accompagnement, notamment à l'attention de ceux qui ont un travail précaire. Cela ne change rien pour ceux qui ont travaillé de manière continue.

Par ailleurs, nous ne toucherons pas aux règles de l'activité conservée, qui concernent notamment les assistantes maternelles.

La réforme obéit à un deuxième principe : il faut travailler davantage pour ouvrir des droits à l'assurance chômage. Aujourd'hui, une personne doit avoir travaillé quatre mois sur les vingt-huit derniers mois pour accéder à l'assurance chômage, une règle très souple que les partenaires sociaux avaient mise en place pour répondre à la crise de 2009. Cette règle, unique en Europe, est-elle toujours justifiée alors que le chômage est en baisse continue, qu'il est passé, pour la première fois depuis dix ans, sous la barre des 9 % et que le rythme de création d'emplois s'accélère ?

Nous relèverons donc le seuil d'ouverture des droits à six mois de travail sur les vingt-quatre derniers mois, ce qui permettra de préserver un régime toujours très protecteur par rapport à ceux en vigueur dans nombre de pays européens.

Le principe de rechargement des droits, créé par les partenaires sociaux en 2014, sera maintenu, mais le seuil minimum de rechargement sera porté d'un mois à six. Ainsi, que l'on soit salarié ou demandeur d'emploi en situation de cumul emploi-chômage, la règle sera la même : il faudra avoir travaillé six mois pour ouvrir un nouveau droit à l'assurance chômage.

Nous nous conformons à un troisième principe : les modalités d'indemnisation du chômage tiendront compte du niveau de qualification des salariés. Le diagnostic a montré que, de manière contre-intuitive, plus le niveau de l'indemnisation est élevé, plus la durée de chômage s'allonge, alors que le taux de chômage est faible – 3,8 % – pour les plus hauts niveaux de salaire, excepté pour les seniors. Il faut donc admettre qu'un certain niveau d'indemnisation n'incite pas au retour à l'emploi. Là aussi, ce ne sont pas les personnes mais les règles qui sont en cause.

L'indemnisation des salariés dont le revenu mensuel brut était supérieur à 4 500 euros baissera de 30 % au premier jour du septième mois de leur chômage, un plancher étant instauré à 2 261 euros.

Cette mesure de dégressivité ne concernera pas les salariés âgés d'au moins cinquante-sept ans. Si le taux de chômage dans cette population n'est pas plus élevé, les seniors éprouvent plus de difficultés à retrouver du travail, et se trouvent, de fait, exclus du marché. Nous ouvrirons une concertation sur ce sujet avec les partenaires sociaux et le Haut-Commissaire aux retraites, Jean-Paul Delevoye.

Parallèlement, nous renforcerons les droits pour les salariés, les indépendants et les demandeurs d'emploi. L'objectif est de créer des droits nouveaux, afin que les actifs soient plus libres de choisir leur activité ou leur entreprise, ainsi que le Président de la République s'y était engagé pendant la campagne. Cela fait partie du modèle de société que nous voulons promouvoir. Si les actifs, salariés ou indépendants, doivent s'adapter à un marché du travail plus exigeant, ils doivent aussi être libres de choisir leur avenir professionnel. Ces droits nouveaux, attachés à la personne, permettent une plus grande mobilité, dans l'esprit de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Les droits à l'assurance chômage que nous créons sont le complément logique du compte personnel de formation (CPF), qui concernera 26 millions d'actifs dès le mois de novembre. Si l'on veut changer de vie professionnelle, il faut pouvoir se former et être accompagné, ce que permettra aussi le conseil en évolution professionnelle (CEP), qui sera opérationnel le 1er janvier.

Tous les salariés ayant un projet professionnel pourront démissionner et auront droit à l'assurance chômage. Ce droit sera renouvelé tous les cinq ans, soit huit fois sur une vie professionnelle. Ce droit sera conditionné à l'existence d'un projet professionnel – formation, création ou reprise d'entreprise.

Les travailleurs indépendants auront désormais droit à l'assurance chômage, sans cotisation supplémentaire. L'indemnisation sera de 800 euros par mois pendant six mois, sous condition d'une durée d'activité d'au moins deux ans et d'un revenu d'activité minimal de 10 000 euros annuels, sans limite d'accès au cours de la vie professionnelle.

La réforme présentée aujourd'hui est au moins autant une réforme de l'accompagnement, clé du retour à l'emploi, que des règles de l'assurance chômage. Les partenaires sociaux et l'État ont beaucoup travaillé sur la nouvelle convention tripartite visant à définir l'offre de services de Pôle emploi et qui sera conclue d'ici à quelques semaines.

En nous inspirant de ce travail, nous voulons aller encore plus loin et refonder cette offre d'accompagnement, avec cinq volets complémentaires.

Tous les demandeurs d'emploi qui le souhaitent auront droit, dans les quatre premières semaines qui suivent leur inscription, à deux demi-journées d'accompagnement intensif par Pôle emploi. Aujourd'hui, ils ne bénéficient en moyenne que de quarante-cinq minutes de rendez-vous durant les deux premiers mois. La première demi-journée sera consacrée au diagnostic individualisé de la situation de la personne et à la présentation du marché du travail dans son bassin d'emploi. La seconde demi-journée sera sur mesure et consacrée, selon la situation, à des rendez-vous avec des entreprises qui proposent des emplois, lorsque le projet professionnel de la personne est mûr, à une meilleure maîtrise des techniques de recherche d'emploi ou à un bilan, type bilan de compétences, lorsque la personne est au commencement de son projet.

Tous les demandeurs d'emploi en situation de précarité bénéficieront d'un accompagnement dédié. Les personnes qui alternent des contrats courts doivent être disponibles en permanence, ce qui les empêche de rechercher un emploi plus stable ou une formation. Cet accompagnement fera l'objet d'une prestation particulière que Pôle emploi confiera à des opérateurs spécialisés ; elle pourra être exécutée le soir et le week-end pour s'adapter aux horaires des personnes en activité.

Tout demandeur d'emploi ayant reçu une proposition d'emploi stable qui nécessite une formation préalable aura droit à cette formation sur mesure. Vous entendez souvent parler de ces cas où un demandeur d'emploi n'a pas pu répondre à une offre, faute de financement pour la formation. Désormais, la formation ne pourra plus être refusée pour des raisons budgétaires. Nous réservons une part importante du plan d'investissement dans les compétences à ces formations, systématiques dès lors qu'une offre existe et qu'une personne bénéficiant de cette formation peut être embauchée.

La situation de l'emploi est très différente d'un territoire à l'autre, les difficultés étant plus grandes dans certains territoires ruraux, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et dans les outre-mer, où le taux de chômage est plus élevé et la dynamique de création d'emplois plus faible. Certains chômeurs ne peuvent pas prendre un emploi faute, notamment, de transport ou de solution pour la garde de leurs enfants.

Nous travaillerons à des actions adaptées aux réalités des territoires, dans le cadre de la mobilisation nationale et territoriale lancée par le Premier ministre avec les élus locaux, les associations et les partenaires sociaux. Elle s'achèvera en septembre. Nous mettons les moyens nécessaires pour lever, sur le terrain, ces freins à l'embauche.

La transformation de l'accompagnement des demandeurs d'emploi et des entreprises nécessitera 4 000 agents en ETP (équivalent temps plein). Cette évolution, inédite dans le contexte de la réduction des emplois et de la baisse des dépenses publiques, sera rendue possible grâce à l'arrêt de la diminution envisagée des effectifs, aux gains de productivité, à la baisse du chômage – qui libérera du temps pour les agents – et au recrutement de plus de 1 000 agents supplémentaires dans les trois ans qui viennent.

Notre réforme marche sur deux jambes : un accompagnement profondément repensé pour aider chacun à retrouver un emploi plus stable, une responsabilisation accrue des entreprises et des personnes pour faire reculer la précarité.

Notre ambition est de sortir du chômage 150 000 à 250 000 personnes, tout en améliorant la qualité des emplois retrouvés et en faisant reculer la précarité. Chaque emploi occupé représente un surcroît de pouvoir d'achat et génère, en moyenne, un emploi supplémentaire.

Des salariés et des demandeurs d'emploi mieux formés et mieux accompagnés, des entreprises mieux organisées et plus responsabilisées, c'est ainsi que nous gagnerons la bataille des compétences et de l'emploi, et que nous vaincrons le chômage de masse. C'est une réforme résolument tournée vers l'emploi et contre la précarité que nous vous présentons.