Intervention de Philippe Martin

président délégué du Conseil d'analyse économique. Monsieur le président, à l'origine des deux notes évoquées, le ministre des finances, auquel le Conseil d'analyse économique est maintenant rattaché en même temps qu'il l'est au Premier ministre, avait souhaité disposer d'une analyse sur ce qu'il reste à faire en termes de compétitivité-coût pour les entreprises françaises exportatrices, et cela nous a conduits à évoquer les questions de baisses de charges, de coût du travail et d'emploi.

Le Conseil d'analyse économique, composé de quinze membres indépendants, qui sont des universitaires, a donc produit ces deux notes afin d'aborder la question de la compétitivité de l'industrie française. On a observé, pendant les années 2000, une dégradation assez continue de la balance commerciale et du compte courant, qui a été stoppée sans être complètement renversée. Aujourd'hui, le compte courant de la France est encore un peu déficitaire mais presque équilibré. La compétitivité-prix et la compétitivité-coût se sont améliorées. Des travaux du centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) ont insisté sur le fait que des multinationales françaises sont très compétitives à l'étranger et que sont dégagés des revenus nets d'investissements en forte en hausse, puisqu'il y a des rapatriements de profits. En revanche, nous avons toujours un problème sur le site de production France, qui se traduit en particulier par un déficit de la balance commerciale.

La question qui était posée portait sur ce qu'il reste à faire en matière de coût du travail et en matière d'impôts de production qui pourraient grever la compétitivité de nos entreprises. Pour y répondre, les deux notes du CAE sont basées sur des travaux empiriques originaux et sur des données économétriques extrêmement précises. Comme vous le savez, les économistes, aujourd'hui, travaillent sur des bases de données extrêmement importantes pour essayer de comprendre l'impact soit des baisses de charge, soit des impôts de production sur les exportations ou sur l'emploi. Il y a un travail original un peu long qui a été fait sur ces données d'entreprises.

L'un des principaux messages est que les baisses de charges ont bien un impact positif sur l'emploi, quand elles sont ciblées sur les bas salaires, en gros jusque vers 1,6 SMIC, même s'il n'y a pas une frontière extrêmement précise. Comme vous le savez, il y a eu un empilement des mécanismes de baisses de charges. Nous ne trouvons pas de rendement décroissant des baisses de charges, en tout cas sur les dernières baisses. Pour les baisses de charges ciblées sur les salaires les plus élevés, dont l'objectif était d'aider la compétitivité et les exportations, pour le moment – et je dis bien pour le moment – nous ne trouvons pas d'effet positif sur les exportations.

Quant aux impôts de production, le message est qu'il y a un impôt de production qui est extrêmement nocif pour l'économie et les entreprises françaises : c'est la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S). Cet impôt réussit le tour de force qu'aucun impôt jusqu'ici n'a réussi : il réduit la productivité, il taxe les exportations, il subventionne les importations de biens intermédiaires et il augmente la probabilité de faillite des entreprises. Nous le montrons de manière empirique en utilisant ces bases de données d'entreprises.

Les recommandations sont assez claires. La première est de remettre en cause les baisses de charges au-dessus de 1,6 SMIC, si – et j'insiste sur le si – les évaluations décevantes sur l'impact de ces baisses de charges au-dessus de 1,6 SMIC se confirment. La deuxième est d'éliminer en priorité la C3S.

La question de la baisse des charges est, implicitement, une question sur le coût du travail. Aujourd'hui, si on compare la France et l'Allemagne, le coût horaire du travail dans l'industrie est assez similaire, en partie grâce au crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). En revanche, dans les services – on tend un peu à oublier ce différentiel – la France est plus chère que l'Allemagne. Il faut toujours se rappeler que la stratégie de compétitivité de l'Allemagne dans les années 2000 a été de réduire la croissance des salaires et du coût du travail dans l'industrie et plus encore dans les services, en particulier les services à bas coût. Les services, même si ce ne sont pas toujours des biens échangeables − je pense au nettoyage, au gardiennage, au transport − sont aussi utilisés par les exportateurs. Il ne faut pas séparer service et industrie et penser qu'il n'y a que l'industrie qui est importante pour la compétitivité.

À l'origine du CICE, le raisonnement consistait à appliquer des baisses de charges à des salaires relativement élevés, en gros au delà de 1,6 SMIC, parce que les industries exportatrices emploient plutôt des salariés qui sont dans des gammes de salaires entre 1,6 et 3,5 SMIC. Le constat de départ est vrai : les industries exportatrices emploient plus de personnes ayant des salaires intermédiaires que des bas salaires. Mais ce raisonnement oublie que les exportateurs ont énormément externalisé un certain nombre de services à bas coût qui utilisent plutôt des salariés avec des qualifications et des salaires plus faibles. Nous avons donc tenté de comprendre dans quelle mesure l'industrie exportatrice dépend indirectement de ces inputs, via les services qu'elle achète car elle ne les a pas internalisés, et dans quelle mesure elle dépend ainsi du coût des bas salaires. En direct, dans le coût total des secteurs exportateurs, les salaires inférieurs à 1,6 SMIC représentent une toute petite part : 3 %. Mais si l'on prend en compte tous les services achetés, les salaires inférieurs à 1,6 SMIC représentent environ 9 % des coûts totaux pour les exportateurs. Il convient d'ajouter que, pour les exportateurs, le coût du travail n'est pas aussi important que pour l'ensemble de l'industrie. Une grosse partie des coûts des exportateurs correspond aux consommations intermédiaires importées. Les gros exportateurs sont d'abord de gros importateurs.

L'empilement des dispositifs d'allégements de cotisations sociales rend le système assez illisible et, dans la note relative aux baisses de charges, nous soutenons la décision du Gouvernement de transformer le CICE, qui était un crédit d'impôt et n'était donc pas toujours bien perçu par les entreprises comme une baisse du coût du travail, en baisse de charges simple, transparente et bien comprise par les entreprises. Si les allégements de cotisations sont concentrés sur les bas salaires, ils vont quand même jusqu'à 3,5 SMIC et c'est justement sur les salaires relativement élevés, entre 1,6 et 3,5 SMIC, que se pose la question de l'efficacité de ces baisses de charges. L'objectif des baisses de charges sur les bas salaires, c'est l'emploi, en particulier celui des personnes peu qualifiées, dont le taux de chômage est très élevé. En revanche, l'objectif des baisses de charges au-dessus de 1,6 SMIC, c'est beaucoup plus la question de la compétitivité et des exportations. Le coût de ces différentes baisses de charges est évidemment massif pour les finances publiques.

L'Institut des politiques publiques a utilisé un très grand nombre de données d'entreprises pour essayer de comprendre l'effet des baisses de charges sur l'emploi, en particulier sur la variation en termes d'emplois nets.

Les baisses de charges Juppé étaient très concentrées sur les bas salaires et elles ont eu un fort effet sur l'emploi et entraîné une baisse de la productivité, qui n'est pas complètement étonnante car elles ont permis de recruter des personnes dont la productivité est plus faible. En revanche, ces baisses de charges n'ont pas eu d'effet visible sur les exportations.

Le pacte de responsabilité de 2015 a concentré les baisses sur les bas salaires, autour de 1,6 SMIC, avec de forts effets sur l'emploi. On ne constate pas a priori de rendement décroissant de ces baisses de charges sur les bas salaires : les entreprises qui en ont le plus bénéficié ont, en net, créé plus d'emplois que les autres, et c'est d'autant plus le cas que ces entreprises avaient des marges élevées. En revanche, les entreprises qui avaient des marges très faibles ont plutôt utilisé l'argent provenant du CICE pour rembourser un certain nombre de leurs dettes. Quand on compare les entreprises qui ont peu externalisé et celles qui ont beaucoup externalisé, pour les premières, qui ont donc encore dans leur masse salariale des personnes à bas salaires, les baisses de charges sur les bas salaires ont eu un impact positif sur les exportations. C'est assez logique puisque dans leur cas une partie de leur coût est concentrée sur les bas salaires. Cela signifie que les baisses de charges sur les bas salaires peuvent avoir un impact soit direct, comme on le voit pour les entreprises qui ont peu externalisé, soit potentiellement indirect, comme je l'expliquais tout à l'heure.

Le pacte de responsabilité de 2016, dont l'objectif était la compétitivité à l'exportation, a prévu des baisses de charges plus larges, parce que les entreprises exportatrices emploient en direct plutôt des personnes ayant des salaires compris entre 1,6 et 3,5 SMIC. Pour le moment, la première année d'application ne permet pas d'apercevoir un effet visible sur les exportations. Le fait que l'analyse porte sur une seule année ne réduit pas sa portée. Normalement, les effets positifs sur les exportations se manifestent immédiatement et il n'est pas nécessaire d'attendre plusieurs années pour voir une baisse du coût du travail avoir un effet positif sur les exportations. D'autres études, par exemple sur le coût de l'électricité, montrent que quand le coût de l'énergie augmente dans l'industrie manufacturière, cela se traduit immédiatement par une augmentation des prix et une baisse des volumes. De la même manière, les variations de taux de change ont un effet immédiat sur les exportations. Habituellement, les entreprises réagissent rapidement à des variations de coûts, en augmentant ou en diminuant leurs prix à l'export, ce qui a évidemment un effet sur les volumes assez rapidement.

Dès lors, nous formulons deux recommandations. Premièrement, au regard de l'objectif de soutien à l'emploi et de lutte contre le chômage, nous pensons qu'il faut privilégier les exonérations qui sont ciblées sur les bas salaires. La deuxième recommandation, c'est d'abandonner pour le budget 2020 les baisses de charges au-dessus de 2,5 SMIC, voire 1,6 SMIC, si France Stratégie confirme les résultats décevants de ces baisses de charges.

La question des impôts de production, abordée dans la seconde note, est aussi celle de la compétitivité française : dans quelle mesure, par rapport à nos concurrents européens, nous serions dans une situation qui nous défavorise ? Notre étude est la première qui utilise des bases de données extrêmement riches. Camille Urvoy a mené un travail d'économétrie sur ces bases de données pour comparer les entreprises selon qu'elles ont bénéficié ou non de baisses d'un certain nombre d'impôts de production et pour voir quel a été l'impact de ces baisses, en particulier sur la capacité des entreprises à exporter.

La note s'est concentrée sur trois impôts : la C3S, qui représente 3,8 milliards d'euros ; la CFE (contribution foncière des entreprises), qui représente 6,5 milliards d'euros ; la CVAE (contribution sur la valeur ajoutée des entreprises), qui est le plus important avec 14 milliards d'euros.

En procédant à une comparaison internationale, on voit assez rapidement que la France est vraiment dans une situation spécifique par rapport aux autres pays de l'Union européenne. Seule la Grèce a des impôts de production, en pourcentage du PIB ou en pourcentage de la valeur ajoutée, supérieurs à ce qu'ils sont en France. Les impôts de production s'élèvent à 3,5 points de la valeur ajoutée des entreprises en France, contre 0,5 point en Allemagne. Potentiellement, l'impact est important.

Surtout, la France est le seul pays de l'OCDE qui a institué une taxe sur le chiffre d'affaires. Le paradoxe est que la France, après avoir inventé la TVA, qui est a priori pour les économistes la taxe la moins distortive, et l'avoir exportée dans le reste du monde, a réinventé une taxe sur le chiffre d'affaires : la C3S.

La C3S est pour nous l'impôt le plus nocif. Cette contribution apparaît très clairement, d'un point de vue statistique, comme ayant un impact négatif. Selon le théorème de Diamond et Mirrlees, il ne faut jamais taxer les transactions entre les entreprises, parce que c'est une aberration économique. En effet, cela génère des effets de cascade, car la taxe s'applique à chaque étape de la production.

D'un point de vue nominal, la C3S représente 0,16 % du chiffre d'affaires des entreprises. Certaines entreprises, en dessous de 19 millions d'euros de chiffre d'affaires, sont exonérées de C3S. Mais parce que les entreprises vont payer cette taxe sur leur chiffre d'affaires à chaque étape de production, elles vont évidemment la répercuter sur leurs prix. Pour les entreprises qui achètent des biens dont le chiffre d'affaires a été taxé, cela va se retrouver dans le prix, et plus les chaînes de production sont longues, c'est-à-dire plus il y a des étapes de production, plus cet effet de cascade va être important. On se retrouve avec une taxe au taux nominal assez faible mais qui peut être importante sur le bien final : nous estimons que la taxe est ainsi multipliée par deux. Aucune autre taxe ne réussit à produire ces effets d'amplification et de cascade.

Les PME ne sont pas directement touchées, puisque celles qui ont un chiffre d'affaires inférieur à 19 millions d'euros ne payent pas la C3S. Mais il est faux de dire que les PME ne sont pas du tout touchées par la C3S parce que, du fait de ces effets de cascade, elles sont obligées de payer leurs biens et leurs services intermédiaires à des prix plus élevés.

Les taxes sur le chiffre d'affaires créent des distorsions dans les choix des entreprises qui ne sont pas liées à la productivité ou à la technologie, mais entièrement au fait que l'on va essayer d'éviter l'impôt, par exemple en privilégiant l'intégration verticale. Quand une entreprise achète son fournisseur, comme le chiffre d'affaires va être consolidé, la C3S ne sera acquittée qu'une seule fois. Ces choix de production et de technologie peuvent ne pas être optimaux puisqu'ils peuvent reposer sur le fait d'essayer d'éviter au maximum une taxe.

Par ailleurs, parce que c'est une taxe qui pèse sur les entreprises avant même qu'elles aient dégagé des profits, elle va fragiliser un certain nombre d'entreprises.

Du fait de la C3S, le prix final pour les exportations va augmenter. C'est ainsi une taxe sur les exportations. Et parce que les importations de biens intermédiaires échappent à cette taxe, les entreprises françaises vont plutôt avoir intérêt à acheter des biens intermédiaires qui ne rentrent pas dans l'assiette de l'impôt ou à inciter leurs fournisseurs à se délocaliser hors de France pour ne pas le payer. C'est ainsi également une subvention aux importations de biens intermédiaires.

En termes quantitatifs – c'est le travail original qui a été fait pour la première fois – nous avons estimé les gains de la suppression de la C3S. En termes de productivité, le gain, qui peut paraître modeste, est compris entre 360 et 720 millions d'euros. Puisque c'est une taxe sur les exportations, sa suppression produirait une augmentation de 1 % des exportations, soit environ 4,2 milliards d'euros d'exportations supplémentaires. Par ailleurs, étant donné que c'est une subvention aux importations, sa suppression réduirait d'environ 500 millions d'euros les importations de biens intermédiaires. La réduction du déficit commercial manufacturier serait ainsi de l'ordre de 14 %.

Au niveau microéconomique, en utilisant une base de données comprenant 80 000 entreprises dans le secteur manufacturier sur la période 2011-2016, nous avons comparé celles qui étaient proches du seuil d'exemption. Les entreprises qui n'ont pas bénéficié de la baisse de C3S ont eu des exportations inférieures de 1 % à celles des entreprises très similaires qui ont bénéficié de la baisse de cet impôt.

Nous avons aussi regardé l'effet négatif de la C3S sur le taux de survie des entreprises. La probabilité moyenne de décès des entreprises au bout de deux ans, en particulier pendant la crise, était à peu près de 9 %. Pour celles qui acquittaient la C3S, cette probabilité montait à 10 %.

Je pense que la recommandation coule de source après ce procès : c'est vraiment une priorité de finaliser la suppression de la C3S, interrompue en 2017.

La piste de financement, qui fait le lien évident entre les deux notes, est l'allégement de cotisations sociales au delà de 1,6 SMIC décidé dans le cadre du pacte de responsabilité, qui représente des montants à peu près similaires à ceux la C3S. Le pacte de responsabilité de 2016, ce sont 4,5 milliards d'euros de coût pour le budget, alors que la C3S rapporte 3,8 milliards d'euros. Il y a potentiellement une bascule à faire entre, d'une part, une taxe extrêmement nocive pour les exportations et, d'autre part, une dépense fiscale dont l'objectif était d'aider les exportations mais qui, pour le moment, ne montre aucune efficacité sur ce plan.

En France, on a pris l'habitude de fortement taxer les entreprises et dans le même temps de beaucoup subventionner les entreprises. Il y a certainement un exercice de simplification à faire, en éliminant à la fois une taxe et une baisse de charges.

Nous suggérons également d'autres pistes de financement : la baisse des dépenses publiques, la suppression d'un certain nombre de niches, par exemple la TVA à taux réduit sur la restauration.

La CVAE est moins nocive que la C3S, en particulier parce qu'elle ne taxe pas de façon asymétrique les différents facteurs de production et qu'elle ne taxe pas les consommations intermédiaires. Mais elle crée un certain nombre de distorsions, en particulier parce qu'il n'y a pas de déduction des dépenses d'investissement. La fixation du taux de CVAE dépend du chiffre d'affaires : elle taxe donc le capital productif avant qu'il ne soit rentable et, potentiellement, cela fragilise les entreprises. Mais l'enjeu financier est très important, autour de 14 milliards d'euros. Nous disons qu'à terme, il faut programmer la suppression de la CVAE, parce que c'est un impôt de production beaucoup plus important que dans d'autres pays. De ce point de vue, nous pensons que ce n'est pas une bonne taxe. En contrepartie de cette suppression, il faut prévoir d'affecter des recettes aux collectivités territoriales, peut-être une fraction d'impôt national. L'objectif est aussi de réduire la volatilité des recettes collectivités territoriales.

Nous pensons qu'il n'est pas utile d'aller au delà de la baisse programmée de l'impôt sur les sociétés à 25 %, parce que nous considérons vraiment que privilégier la baisse de la CVAE serait plus important.

Si la CVAE crée quand même des distorsions, en particulier par rapport à nos concurrents, la CFE pose d'autres questions. La CFE a un taux différent selon les collectivités. Nous ne relevons pas d'impact, ni sur le chiffre d'affaires, ni sur les exportations, des variations de taux de CFE. Pour un économiste, cela suggère qu'il n'y a pas d'impact négatif de la CFE, au moins sur la compétitivité. A priori, le processus de production n'est pas fondamentalement affecté par la CFE. Certes, le risque de concurrence fiscale sur les taux existe, mais il semble assez limité quantitativement et géographiquement. Nous disons que la CFE est un impôt qui a aussi certaines qualités, au sens où il peut constituer une incitation pour les collectivités à offrir du foncier aux entreprises, puisque les collectivités territoriales en bénéficieront en termes de rentrées fiscales.

L'intérêt de la note sur les impôts de production est de parvenir à une sorte de classement de la nocivité de ces impôts, en termes vraiment économiques, en particulier sur la compétitivité des entreprises.