Intervention de Paul Molac

Notre ordre juridique est constitué de 320 458 articles, dont 25 % ont valeur législative. Les collectivités territoriales, pour leur part, doivent appliquer à peu près 400 000 normes. Quand on regarde ces chiffres, on voit bien que l'excès de réglementation tue la réglementation. Le principe de clarté, d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi se heurte nécessairement à un tel foisonnement, qui fait que certains textes ne sont pas appliqués, tandis que d'autres sont instrumentalisés. Pour que la loi garde une certaine valeur, notamment aux yeux de nos concitoyens, il faut qu'elle puisse avoir une certaine efficacité. Or, dans notre ordre juridique, beaucoup de dispositions n'en ont aucune.

Bien souvent, ce sont les collectivités locales qui sont les premières victimes : elles sont amenées à appliquer des règles qu'elles n'ont pas adoptées – c'est le Parlement ou le Gouvernement qui l'a fait. Les élus locaux nous disent fréquemment qu'ils se trouvent un peu coincés : ils sont obligés d'appliquer des dispositions qui sont inapplicables dans leur territoire et ils n'ont pas la possibilité de les adapter – seul le préfet peut le faire. Et il y a ensuite le contrôle de légalité. La situation est donc très délicate. Les collectivités ressentent assez mal cette tutelle : elles aimeraient avoir plus de liberté.

On doit sans doute faire attention. Il y a des marronniers et des exemples caricaturaux. Sous l'ancienne législature, une loi « balai » a liquidé un certain nombre de mesures, dont la fameuse loi de 1926 qui interdisait le port du pantalon aux femmes. C'était un peu tard – on était alors en 2015 ou 2016 – et la loi n'était plus appliquée, assez logiquement.

L'inflation législative est également le symptôme d'un centralisme excessif. Cette proposition de loi soulève le problème plus large du poids de l'État dans nos vies quotidiennes : il est excessivement présent dans certains cas et, parfois, absent quand il devrait être là. Afin d'améliorer profondément la qualité de la loi, il faut changer, selon nous, le logiciel. L'État doit cesser de fabriquer des lois tatillonnes et normativement complexes qui ignorent les réalités quotidiennes sur le terrain et accentuent la fracture entre ceux qui sont censés être les élites, et qui habitent plutôt à Paris, et les territoires. L'État doit, au contraire, faire davantage confiance aux territoires, organiser de vrais transferts de compétences – avec les moyens correspondants, bien sûr –, mais aussi favoriser davantage l'expérimentation et l'adaptation. Ce serait une vraie différenciation et même un changement de mentalité – j'allais dire : une révolution culturelle.

Il s'agit de faire confiance aux élus locaux. Parfois, notre administration voudrait les protéger malgré eux. On voit bien le manque de confiance qui peut exister. L'administration est toujours frappée par le cas où un élu n'est pas vertueux – mais on peut trouver aussi des fonctionnaires de l'État qui ne le sont pas. Si on s'emploie à adopter des règles en partant d'exceptions – ce qui est un peu ce qui est fait dans notre droit : Guy Carcassonne disait qu'il suffit qu'un sujet passe au journal de vingt heures pour qu'une loi, de circonstance, soit adoptée –, on n'y arrivera pas. C'est un vrai défi. Il faut laisser faire les territoires et les élus, quitte à ce que le juge se prononce ensuite – il fait aussi la législation.