Intervention de Stanislas Bourron

Sur les modalités d'application de la loi sur le terrain, comme je le disais, la particularité du dispositif relatif aux collectivités est de prévoir un certain nombre de dispositions d'application directe et immédiate, qui sont censées – sans beaucoup de mesures d'application, voire parfois sans mesure d'application du tout, sous réserve d'une date de prise d'effet ultérieure – être appliquées par les collectivités et leurs établissements et contrôlées dans leur mise en oeuvre par le représentant de l'État – on y reviendra avec votre troisième question autour de la relation entre préfets et collectivités.

Dans le cadre de ces modalités, la mécanique est assez classique. Lorsqu'il y a besoin de dispositifs réglementaires, les textes doivent maintenant être publiés dans des délais très contraints. Le secrétaire général du Gouvernement a dû vous rappeler la grande attention qu'il porte au respect du délai de six mois. C'est un élément très important. L'ensemble des administrations, dont nous faisons partie, est amené à rédiger les décrets extrêmement rapidement. Si je prends l'exemple de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, qui comporte tout un volet concernant la fonction publique territoriale, la DGCL doit produire, en lien avec les services de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), des textes d'application. Nous avons des priorités déterminées et nous sommes en train de mener les consultations requises, par exemple celles du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et du CNEN, et de préparer l'ensemble des textes réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre de cette loi. Tout cela vise effectivement à permettre l'applicabilité la plus rapide possible de la loi.

Par ailleurs, un certain nombre de mesures n'exige pas de dispositif réglementaire. Dans ce cas, la mécanique ancienne de la circulaire qui expliquait le contenu des dispositions nouvelles fait aujourd'hui place à des outils plus modernes. Ils suivent le même état d'esprit : il s'agit de notes d'information, de documents de communication mis en ligne sur les sites internet et intranet, diffusés à tout un réseau, qui peuvent être ensuite repris et communiqués au plus grand nombre via les réseaux internet et les échanges de mails, voire la mise en ligne sur d'autres sites. L'objectif de ces documents d'information est d'expliquer l'articulation de l'ensemble des dispositions législatives adoptées et comment elles doivent être lues, comprises et mises en oeuvre.

Ces réseaux de communication sont, pour nous, de différentes natures. Nous travaillons avec deux réseaux. Le premier est celui de l'État, les services déconcentrés, sur lesquels nous nous appuyons puisque nous sommes encore un service rattaché au ministère de l'Intérieur, notamment le réseau des préfectures qui relayent ces informations. Le second est celui des associations d'élus avec lesquelles nous travaillons très régulièrement, pour bien nous mettre d'accord sur l'interprétation des textes et, ensuite, communiquer de notre côté, avec ou sans elles, des éléments d'information aux collectivités territoriales. Cela permet d'éviter les interprétations divergentes qui sont ensuite source de grande complexité. C'est un point auquel nous sommes très attentifs : il faut prendre le temps – quelques semaines, quelques mois tout au plus – pour parvenir à une explication claire, lisible, intelligible et la partager avec les grands acteurs des réseaux nationaux, qui la communiquent aux 34 900 communes, aux départements, aux 1 200 intercommunalités. Cela fait beaucoup de structures, beaucoup de personnes, qui peuvent parfois ne pas tout à fait comprendre la même chose. Il est très important d'avoir un message clair, lisible, partagé, qui puisse être communiqué sur le terrain. Ces deux réseaux, à travers ces documents d'information, donnent le ton et rappellent aussi les calendriers de mise en oeuvre. C'est important car les dispositions ne s'appliquent pas toutes à la même date. Si je prends l'exemple récent de la loi du 1er août 2019 visant à adapter l'organisation des communes nouvelles, adoptée par le Parlement cet été, il y a des dispositions d'application immédiate, d'autres applicables après les élections municipales, d'autres avec une temporalité encore différente. Nous avons établi un document de synthèse, assez simple, permettant à chacun, notamment à un maire intéressé par ce sujet, de s'y retrouver, pour savoir ce qui change dans le dispositif législatif et à quel moment.

La première étape consiste donc à mettre en oeuvre ces outils de communication. L'étape suivante, c'est le conseil, qui est très important et mené à tous ces échelons. On reviendra peut-être sur l'échelon déconcentré, que vous évoquiez tout à l'heure, mais prenons le cas de l'administration centrale : la DGCL répond à énormément de demandes légitimes autour de l'interprétation qui doit être faite de tel ou tel sujet complexe. Cela peut prendre différentes formes : un courrier parlementaire ou non parlementaire, une question écrite émanant d'un parlementaire – environ 1 500 questions écrites sont traitées chaque année par la DGCL – ou une consultation adressée à un ministre. Ces questions demandent assez souvent une interprétation de dispositions complexes. Je pense par exemple au droit funéraire, qui est parfois compliqué et qui pose des problèmes d'interprétation. On explique ce que l'on peut faire et ce que l'on ne peut pas faire.

Concernant l'application différente selon les territoires, que vous évoquiez, c'est un sujet de fait plus que de droit puisque la loi, une fois adoptée, doit s'appliquer partout, même si elle peut prévoir des dispositions d'application différentes selon les territoires du fait de leurs particularités. C'est le cas, par exemple, de la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la collectivité européenne d'Alsace, qui prévoit une organisation spécifique parce qu'il y a des motifs d'intérêt général qui le permettent. Sinon, en règle générale, la loi peut prévoir des organisations différenciées selon les populations et les territoires, mais elle établit un cadre juridique commun. Le fait est qu'elle n'est pas systématiquement appliquée de la même façon partout. Je verrais – et c'est une appréciation personnelle – une ou deux raisons qui peuvent expliquer les difficultés de mise en oeuvre. Il y a d'abord le caractère extrêmement complexe des mesures. La direction générale, que je représente, rédige des projets de textes qui, votés par le Parlement, produisent de la norme. Nous pouvons produire parfois des textes qui s'avèrent complexes, parce que le processus fait qu'à partir d'une idée très simple, on prévoit finalement des dérogations, des renvois qui ne sont pas si simples. Nous pouvons arriver parfois à un résultat qui n'est pas très lisible, malgré les efforts de tous. Parfois, notre loi n'est pas très bien comprise, il faut le reconnaître, d'où l'importance de la fonction de conseil. Par ailleurs, parfois, elle n'est pas acceptée, ce qui est très différent. Il arrive que des autorités locales n'acceptent pas les nouvelles normes. Elles ne refusent pas nécessairement de les mettre en oeuvre dans toutes leurs dispositions, mais considèrent qu'elles ne sont pas adaptées, qu'elles ne correspondent pas à ce qui est souhaitable et peuvent donc ne pas être très engagées dans leur mise en oeuvre. La non-acceptation de la loi peut aussi s'expliquer par le refus d'un texte qui ne paraît pas approprié aux problèmes rencontrés localement. Si je prends l'exemple d'un sujet qui a fait débat et qui va faire débat dès demain en commission des Lois, la question de l'eau et l'assainissement, le transfert voulu par le législateur...