Intervention de Loïc Prud'homme

La crise du covid-19 ayant fait apparaître une large faille dans le système assurantiel, à savoir l'absence de couverture des pertes d'exploitation des entreprises résultant d'une épidémie ou d'une pandémie, ce texte appelle les compagnies d'assurances, peu touchées par la crise, à participer à la solidarité nationale avant de participer à la solidarité actionnariale. Il faut instaurer un nouveau régime de garantie contre les pertes d'exploitation des entreprises induites par une épidémie ou une pandémie, afin de les y contraindre.

Je me félicite que ces discussions, décisives pour les intérêts économiques des PME et des TPE, ainsi que pour l'emploi en France, s'ouvrent au Parlement et débouchent sur des mesures concrètes, attendues de tous.

Qui sont les principales victimes économiques de la crise du covid-19 ? Les entreprises, TPE, PME et artisans, ont été contraintes d'arrêter tout ou partie de leur activité, ce qui a entraîné une forte baisse de leur chiffre d'affaires. Parmi les secteurs les plus touchés, figurent le commerce et l'artisanat, l'hôtellerie et la restauration et, plus largement, le tourisme.

Les entreprises se sont tournées vers leur assureur, afin d'obtenir la compensation des pertes d'exploitation subies du fait du confinement et des restrictions administratives. Peu d'entre elles ont obtenu gain de cause à ce jour. En effet, les grandes compagnies d'assurance ont adopté une interprétation restrictive des contrats, excluant toute couverture des pertes d'exploitation résultant de la crise du covid-19, y compris quand des garanties assez explicites avaient été souscrites.

Elles ont engagé une épreuve de force contre les assurés, d'abord dans les médias, en produisant une estimation des pertes d'exploitation induites par la crise extravagante. La Fédération française de l'assurance – FFA – a ainsi annoncé 50 à 60 milliards d'euros, sans préciser le périmètre ni l'intervalle de temps considérés, pour impressionner et suggérer que les sociétés d'assurance seraient condamnées à la faillite si elles devaient indemniser.

Ensuite, elles ont engagé une autre épreuve de force devant les tribunaux, devant lesquels les assurés sont résolus à faire reconnaître leurs droits. Le nombre de contentieux augmente tous les jours, et les premiers jugements ébranlent les certitudes juridiques affichées par les multinationales du secteur.

Cependant, pendant la période du confinement, quelques gestes extracontractuels ont été accordés sous la pression. D'abord, une contribution de 400 millions d'euros a été apportée au fonds de solidarité pour les TPE, indépendants et micro-entrepreneurs. Puis, un programme d'investissements de 1,5 milliard d'euros a été lancé pour soutenir les fonds propres des PME et des ETI – entreprises de taille intermédiaire – , mais sa logique consiste davantage à profiter de la misère pour accaparer quelques ressources futures qu'à engager une action de solidarité économique. Surtout, ces gestes ne sont pas à la hauteur de la situation, les montants étant très faibles au regard des capacités financières des compagnies d'assurances. En effet, les montants des bénéfices et des dividendes distribués par certaines d'entre elles sont considérables et se chiffrent en milliards d'euros.

Alors, quand les assureurs ont agité les 50 à 60 milliards d'euros de pertes d'exploitation – soit dit entre nous, on les a connus plus précis – , ils ont oublié de donner tous les chiffres. Je vais en rappeler quelques-uns, utiles au débat. Le chiffre d'affaires annuel de l'assurance s'élève à 210 milliards d'euros ; les cotisations perçues pour les garanties de dommages et de responsabilité atteignent 125 milliards d'euros par an, quand le versement des charges liées aux sinistres est de 84 milliards d'euros, soit un solde annuel positif, pour les caisses des assurances, de 41 milliards d'euros. Les fonds propres éligibles au capital de solvabilité requis, que les assureurs nous ont présentés comme très fragiles, représentent 313 milliards d'euros, au moment où je vous parle. Enfin, les montants des dividendes versés par les cinq plus grands groupes d'assurances sont de l'ordre de 3,5 à 4 milliards d'euros pour chacun d'entre eux chaque année, soit près de 20 milliards d'euros au total. Vous comprenez alors la logique du mode de financement, sur laquelle je reviendrai, du dispositif que je propose. Les assureurs aussi l'ont bien comprise, puisque la société AXA a annoncé, en début de semaine, une diminution de moitié de ses dividendes versés au titre de l'année 2019.

Je tiens à le souligner : la différence d'approche et de traitement de la question entre les assureurs mutualistes et les compagnies d'assurances privées est grande – vous avez constaté comme moi la divergence des deux philosophies, mariées comme la carpe et le lapin au sein de la FFA.

La nécessité de garantir une couverture pérenne et équitablement financée contre le risque d'épidémie et de pandémie n'est plus discutable, ni discutée. Contrairement aux crises sanitaires précédentes, celle du covid-19 doit faire réagir. La création d'une couverture des pertes d'exploitation dues aux épidémies et aux pandémies répond à une demande, ou plutôt, à un besoin. Pour s'en persuader, il suffit de constater que onze propositions de loi ont été déposées en ce sens à l'Assemblée nationale ou au Sénat depuis le début de la crise. Un groupe de travail a été mis en place par le ministère de l'économie et des finances, même s'il n'associe pas toutes les oppositions et ne permet pas un vrai véritable dialogue entre les entreprises et les compagnies d'assurances.

À ce jour, les objectifs poursuivis sont clairs et font, semble-t-il l'unanimité, mais des questions demeurent.

Voici les principaux objectifs du texte : mutualiser le risque de pertes d'exploitation en cas d'épidémie ou de pandémie ; clarifier une situation juridique pour le moins instable ; garantir une véritable solidarité entre les entreprises ; limiter les dégâts économiques et sociaux subis par les PME, les TPE, les travailleurs indépendants et les micro-entrepreneurs, tous pourvoyeurs d'emplois, et dont les activités ne sont pas délocalisables. Il faut, me semble-t-il, adopter un dispositif susceptible d'être déclenché rapidement, tout en conciliant le versement immédiat d'une part forfaitaire et le versement ultérieur d'une part indemnitaire.

Soyons clairs : les problèmes posés par l'absence de modélisation fine du risque épidémique ou pandémique, ainsi que par la faiblesse des calculs actuariels en matière de catastrophe sanitaire, demeurent irrésolus. À ce jour, nous ne disposons d'aucune certitude sur la fréquence à laquelle se produiront les épidémies et les pandémies de grande ampleur. La seule certitude dont nous disposons est la suivante : leur multiplication est inévitable. Dans ces conditions, il faut instaurer un dispositif dont l'usage soit régulier, afin d'en rendre les coûts acceptables et la souscription utile.

Le choix qui s'offre à nous est le suivant : partir d'une feuille blanche et mettre en place un système totalement nouveau, présentant des caractéristiques inédites, adaptées à la couverture recherchée, ou s'inspirer des dispositifs assurantiels exceptionnels en vigueur. Nous pourrions notamment nous inspirer de l'organisme de gestion de l'assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme – GAREAT – , qui gère l'assurance et la réassurance contre les risques de dommages et de pertes d'exploitation causés par un attentat ou un acte de terrorisme. Il pourrait être judicieux de créer une structure analogue, plus adaptée à la couverture des pertes d'exploitation sans dommage.

Nous pourrions également étendre la couverture offerte par le régime d'indemnisation des effets des catastrophes naturelles, créé en 1982, qui fonctionne de façon satisfaisante ; il permet notamment d'indemniser les dommages et les pertes d'exploitation à un coût supportable pour les assurés, et fait intervenir l'État en dernier recours, par le truchement de la garantie illimitée accordée à la caisse centrale de réassurance – CCR.

C'est de ce choix pragmatique que procède la présente proposition de loi. Elle vise à intégrer la couverture des risques épidémique et pandémique au sein du régime d'indemnisation des effets des catastrophes naturelles, ce qui présente plusieurs avantages à mes yeux. Tout d'abord, cela permet de prendre appui sur le régime en vigueur, qui a largement fait ses preuves depuis 1982. En outre, son coût est supportable pour les assurés. Ensuite, cela permet de faire jouer les mécanismes de réassurance auprès de la CCR, ainsi que la garantie illimitée de l'État, et de mutualiser les moyens en créant une cagnotte commune qui servirait en cas de catastrophe naturelle, d'épidémie et de pandémie. Enfin, cela permet d'établir un lien entre le changement climatique et les épidémies ainsi que les pandémies, lesquelles sont favorisées par la destruction des écosystèmes provoquée par l'homme.

Une question a été soulevée de façon récurrente : celle du financement d'une telle mesure. Il doit être supportable par les assurés et suffisant pour couvrir le risque. Pour éviter la hausse des primes d'assurance supportées par les assurés, je propose d'inscrire dans la loi le taux applicable aux primes additionnelles du régime d'indemnisation des effets des catastrophes naturelles. À l'heure actuelle, ce taux, qui s'élève à 6 % ou à 12 % selon les contrats, est fixé par voie réglementaire.

Afin d'éviter tout déséquilibre du régime, il faut à l'évidence identifier de nouvelles ressources. Pour moi, le choix est clair : il s'agit d'instaurer une nouvelle taxation sur les dividendes, les stock-options et autres résultats exceptionnels versés aux actionnaires par les compagnies d'assurances. Je propose de lui appliquer le taux maximal des primes additionnelles supportées par les assurés, soit 12 %, ce qui permet de ne pas faire peser l'intégralité des surcoûts induits sur l'État, susceptible d'intervenir en dernier recours.

Quel que soit le sort réservé à la présente proposition de loi, j'ai à coeur de faire avancer la réflexion, et surtout de modifier le cadre législatif, pour placer chacun devant ses responsabilités. Nous ne pouvons plus, collectivement, accepter le dévoiement – qui n'a que trop duré – du métier d'assureur par les multinationales du secteur, qui refusent de jouer leur rôle de mutualisation des risques – pour y faire face solidairement – et n'ont qu'une boussole morale : le profit.