Intervention de Olivier Dussopt

Je vous remercie d'avoir organisé cette audition qui ne portera pas uniquement sur ce texte, que M. Gérard Darmanin était déjà venu présenter article par article, mais surtout sur le contexte du programme « Action publique 2022 » dans lequel il s'inscrit et sur les efforts qu'il implique en termes d'accompagnement et de formation des agents publics pour les aider à mettre en oeuvre ces transformations, comme en termes de dialogue social.

Je commencerai par quelques réponses rapides sur la concertation et l'intégration des partenaires sociaux de la fonction publique dans le processus de transformation « Action publique 2022 ».

Un dialogue social nourri a lieu, au travers de rencontres bilatérales, dans le cadre du Conseil commun de la fonction publique – CCFP. Au-delà, nous avons proposé à l'ensemble des neuf organisations syndicales représentatives de la fonction publique, dans un courrier du ministre de l'action et des comptes publics du 16 novembre dernier, la mise en place d'un comité de suivi. Celui-ci se réunira pour la première fois à la fin du mois de janvier – la date prévue, le 22 janvier, peut encore évoluer au gré des contraintes du calendrier. L'idée est d'associer les neuf organisations syndicales, à la fois au niveau de la fédération des services publics de chacune des organisations, et au niveau des confédérations. Nous considérons en effet qu'« Action publique 2022 » aborde des sujets intéressant la fonction publique et l'action publique, mais aussi des sujets dépassant largement le cadre de la fonction publique.

Ce comité de suivi, qui se réunira régulièrement, aura deux missions. La première consistera à faire le bilan des différentes réformes de l'État qui ont été menées, que ce soit la Révision générale des politiques publiques – RGPP – ou la Modernisation de l'action publique – MAP ; c'est une demande de nos partenaires, à laquelle nous voulons évidemment faire droit. La seconde sera de permettre aux organisations syndicales d'être informées du processus d'élaboration du programme de transformation « Action publique 2022 ».

Ce programme répond à un engagement du Président de la République sur la modernisation et la transformation de l'action publique. Mais qui dit modernisation et transformation de l'action publique dit aussi modernisation et réorganisation des structures qui servent la politique publique et qui mettent en oeuvre les politiques publiques que nous décidons les uns et les autres.

Nous voulons mettre à profit cette période de concertation pour redonner du sens et de la cohérence à l'exercice des missions de service public, tout en tenant compte des opportunités nouvelles offertes par le numérique et de l'objectif de maîtrise des coûts dans la durée. L'idée est de réinterroger les politiques et de réinterroger leur périmètre, sans avoir comme seule obsession de réduire celui de l'action publique, mais plutôt en se demandant quelles sont les missions qui ont encore du sens ou qui n'en ont plus et quels sont les champs de la société et de l'action publique qui ne sont pas investis aujourd'hui par l'État ou la puissance publique, mais qui mériteraient de l'être demain au titre de la solidarité.

Différents outils ont été prévus à cette fin. Un comité d'experts a été constitué, avec trois pilotes et une quarantaine d'experts, qui mènent de nombreuses auditions – notamment de chacun des ministres concernés, que l'on qualifie parfois de « ministres employeurs » et qui sont à la tête de ministères mettant en oeuvre les politiques publiques. Une deuxième vague d'auditions est actuellement en cours puisque nous avons demandé, sous l'autorité du Premier ministre, que la contribution de chacun des ministères soit revue, voire améliorée, pour atteindre un niveau de performance un peu plus élevé que ce qui avait été prévu.

Parallèlement, et toujours au sein des administrations centrales, cinq chantiers transversaux ont été engagés, afin d'identifier collectivement toutes les actions nécessaires, en termes de simplification administrative, de transformation numérique, de rénovation du cadre des ressources humaines, d'organisation territoriale des services publics et de modernisation de la gestion budgétaire et comptable.

À la fin du mois de janvier ou au cours de la première semaine de février, se tiendra un premier comité interministériel de la transformation publique, au cours duquel les premières orientations et le cadre général de la réforme seront fixés. Les partenaires sociaux sont évidemment associés à la préparation de ces travaux.

Nous souhaitons qu'au-delà du travail des experts et de chacun des ministères et de leurs administrations centrales, les usagers et les agents soient mieux associés à cette concertation. C'est le sens du forum de l'action publique numérique qui a été lancé en novembre, et que vous pouvez d'ailleurs rejoindre. Via cette consultation nationale interactive (www.forum-action-publique.gouv.fr) les agents et les usagers – il y a deux onglets distincts – peuvent contribuer à la modernisation de l'action publique. À ce stade, un peu plus de 10 000 contributions ont été versées sur ce forum. Nos services sont en train de les étudier pour en tirer les éléments les plus importants.

Parallèlement, nous organisons en région des forums territoriaux et des ateliers de co-construction. Treize forums régionaux et six ateliers de co-construction permettent ainsi aux agents publics et à leurs administrations de réfléchir ensemble de manière décloisonnée à de nouvelles façons d'agir, et de formuler des propositions. Des événements, organisés à Montpellier, Toulouse, Strasbourg, Lille, Nantes ou encore Paris, alimentent la concertation.

Le premier comité interministériel se tiendra au cours de la première semaine de février, et permettra de dégager les orientations générales. Le rapport des experts sera rendu au cours du mois de mars. Enfin, l'intégralité des contributions des forums territoriaux, des ateliers de co-construction, du forum numérique et des ministères sera rendue d'ici février et mars. Ainsi, au mois de mars, le Président de République et le Premier ministre pourront rendre publics au mois leurs arbitrages sur le contenu exact du programme « Action publique 2022 », sur la base de cette multiplicité de contributions.

Nous assumons le risque que les contributions soient contradictoires. On ne peut pas – et nous ne voulons pas – brider les travaux du comité d'experts, ni ceux des ministères, ni les contributions déposées sur le forum de l'action publique, comme sur les forums de discussion déconcentrés et décentralisés. C'est à partir de ce foisonnement de propositions qu'un certain nombre de priorités – quinze ou vingt afin que le plan demeure lisible – seront arrêtées au cours de ce mois de mars 2018, afin de mener à bien la transformation de l'État.

L'objectif est de se demander quel État nous voulons en 2022. Il fallait sortir d'une vision comptable consistant, comme ce fut le cas précédemment, à envisager la transformation de l'action publique sous le seul angle des effectifs et de coupes à réaliser, de façon parfois aveugle, dans tel ou tel domaine, tel ou tel ministère ou telle ou telle catégorie de personnel.

Quel État voulons-nous ? Quelle puissance publique voulons-nous ? Quel service doit être rendu ? Quel sens donnons-nous à l'action publique ? C'est en répondant à ces questions que nous ferons des choix, tout en assumant notre volonté de maîtriser les coûts et de respecter les trajectoires budgétaires qui ont été adoptées, notamment pour tenir nos engagements communautaires.

Ce rappel du programme « Action publique 2022 » était utile, dans la mesure où le projet de loi qui est soumis à votre examen constitue la première étape de cette transformation de l'action publique.

Autrement dit, ce projet de loi pour un État au service d'une société de confiance est l'Acte I du programme de transformation de l'action publique. Il traduit la volonté de modifier et de simplifier le fonctionnement de l'administration, autant pour les usagers que pour les agents, mais aussi de conduire un changement de mentalité et de culture. Comme l'a dit avant moi le ministre de l'action et des comptes publics, il s'agit d'engager notre administration dans une logique de conseil, de bienveillance et d'accompagnement, plutôt que dans une logique de sanction.

Il n'est pas question de mépriser ou de sous-estimer les progrès qui ont été réalisés au cours des vingt dernières années en matière d'accueil et d'accompagnement du public. Mais l'enjeu est d'aller plus loin dans la qualité du service rendu aux usagers, en tendant d'une part vers une administration de conseil et de service, d'autre part vers une action publique modernisée et simplifiée.

Comme vous connaissez les différentes dispositions du texte, je serai assez rapide sur le droit à l'erreur et sur le droit de contrôle.

Le droit à l'erreur concrétise un engagement fort du Président de la République. Il permet de dispenser de pénalités – ou du moins de limiter leur impact – l'usager qui, de bonne foi, aura commis une erreur dans le cadre d'une déclaration ou d'un contrôle. Le droit au contrôle permet à l'usager de s'assurer qu'il est bien en règle, et d'opposer les conclusions de ce contrôle à l'administration, notamment si, par malheur, le conseil ou le constat de cette dernière n'était pas tout à fait conforme soit à la réalité, soit au droit.

Nous voulons mettre à profit ce texte pour mener un nouvel effort de simplification des normes applicables aux usagers. Vous le savez, la France est aujourd'hui cent quinzième sur cent quarante, sur l'échelle de la complexité administrative. Il nous reste donc beaucoup de chemin à faire pour simplifier la vie administrative sans nécessairement remettre en cause la sécurité, la santé publique et tout ce qui fait la cohésion et notre capacité à vivre ensemble.

Je précise que les agents publics sont parmi les premières victimes de cette complexité, et qu'ils demandent eux-mêmes un certain nombre d'allègements et d'assouplissements – reconnaître la bonne foi des usagers, ou pouvoir négocier, transiger pour trouver – évidemment dans le respect du droit – des solutions concertées plutôt que d'aller directement au contentieux. Les agents publics sont souvent confrontés à des situations ubuesques, kafkaïennes et face aux usagers, ils sont en première ligne.

Nous allons travailler à la réduction du nombre de normes ainsi qu'à la possibilité – pour certaines activités – d'obtenir un certificat d'informations qui détaillera l'ensemble des obligations réglementaires et poser ainsi une fois pour toutes un cadre pour celles et ceux qui veulent exercer l'activité en question. Et nous allons évidemment continuer à travailler à la lutte contre la sur-transposition – dont avons fait une spécialité, et qui est bien souvent source de complexité.

D'autres mesures touchent directement à l'organisation des administrations. Je pense notamment à ce que nous prévoyons pour tendre vers l'objectif « zéro papier » en 2022. Je citerai, entre autres : la suppression des justificatifs de domicile pour la délivrance de cartes d'identité, de passeports ou de permis de conduire, qui fera l'objet d'une expérimentation avant d'être généralisée ; l'extension – là encore, après expérimentation – du principe « dites-le nous une fois pour toutes », afin que les documents et informations transmis à une administration puissent être partagés, et que les chefs d'entreprise ne soient pas obligés de fournir systématiquement et en permanence les mêmes justificatifs ; ou encore la suppression des obstacles à la dématérialisation de la gestion des actes relatifs à la situation individuelle des agents publics, pour limiter les « circuits de parapheurs » et économiser du temps en matière de signature et de contre-signature pour un certain nombre d'actes de gestion courante.

Enfin, ce texte nous amène à revoir en profondeur les rapports entre l'administration et les usagers, notamment en consacrant un principe d'adaptation de l'action publique et en renforçant le principe d'évaluation de celle-ci. C'est ainsi que, le 31 décembre dernier, après avis du Conseil d'État, a été publié au Journal Officiel un décret autorisant l'expérimentation, à l'échelle de certaines préfectures de région et de certaines agences régionales de santé, du principe d'adaptation réglementaire aux territoires. Cela nous permettra de voir – notamment en vue de la future révision constitutionnelle – dans quelle mesure l'application des règlements et des normes peut être adaptée territoire par territoire.

Pour certaines de nos administrations, au-delà des mesures que je viens d'évoquer rapidement et que Gérard Darmanin avait eu l'occasion de détailler devant vous au mois de décembre, ce projet de loi constitue une véritable révolution copernicienne, au regard tant de leur légitimité, fondée sur leur expérience juridique, que de leur force de contrôle ou de leur pouvoir de sanction et l'usage qu'elles en font.

Cela représente pour elles plus de souplesse et de nouvelles marges de manoeuvre pour définir de nouveaux modes de régulation de l'action publique, repenser l'exercice de leurs missions et reconstruire avec les usagers une relation de confiance. Je pense notamment au développement de tout ce qui relève de la médiation ou de la transaction qui, selon nous, doivent être mises quotidiennement au coeur des politiques publiques et de l'action de nos services.

Cela ne se fera pas tout seul. Nous avons coutume de dire, notamment à propos du droit à l'erreur, qu'il s'agit avant tout de changer les mentalités – les mentalités dans nos services, mais aussi les mentalités des usagers, et donc la relation entre l'usager et les services. Il nous faudra faire preuve de pédagogie et offrir un accompagnement spécifique aux agents publics et aux administrations concernés, pour que les uns et les autres puissent se saisir de ces orientations et appliquer directement les dispositions des textes – celui-ci, mais aussi toutes les dispositions qui seront prises dans le cadre du programme « Action publique 2022 ».

C'est une des priorités d'action du schéma directeur de la formation professionnelle qui est en voie de finalisation au sein de l'État, en lien avec le grand plan d'investissement.

Des travaux ont été engagés depuis l'été avec l'ensemble des ministères et leurs écoles de service public afin de mieux coordonner l'offre de formation, à la fois aux niveaux interministériel et ministériel, pour l'ajuster au plus près des besoins des employeurs et des agents publics.

La formation initiale des agents de l'État sera ainsi profondément revisitée afin de laisser plus de place à l'acquisition de compétences telles que la capacité d'adaptation, l'esprit d'initiative ou encore la capacité d'empathie et de bienveillance. Quand je parle de révolution copernicienne, nous avons tous en tête tel ou tel exemple à ce sujet. Nous considérons qu'aujourd'hui encore, la formation initiale de nouvelles recrues de la fonction publique est trop centrée sur l'acquisition de connaissances, et pas assez sur les savoir-être nécessaires à une action publique de qualité.

Le droit à l'erreur est une mesure forte du projet de loi. Il fera l'objet d'un module de formation particulier, en formation initiale comme en formation continue, afin de sensibiliser les agents publics quant à la portée de ce nouveau droit dans l'exercice de leurs missions. Plus généralement, tous les parcours de formation dédiés aux personnes en contact avec le public seront modernisés et professionnalisés pour développer la capacité d'adaptation et la posture de conseil et d'accompagnement de ces agents, permettant ainsi la mise en oeuvre réelle et effective de ce droit à l'erreur.

La formation seule, qu'elle soit initiale ou continue, ne suffit pas. Nous considérons qu'il faut que l'encadrement montre l'exemple. C'est la raison pour laquelle les managers feront l'objet d'une attention toute particulière dans le cadre de la mise en oeuvre des nouvelles dispositions prévues par le projet de loi, comme par le plan « Action publique 2022 ».

Nous voulons leur donner à la fois l'autonomie nécessaire pour conduire ces différents changements et en même temps les accompagner, et accompagner leurs équipes, pour que ces changements s'opèrent dans les meilleures conditions.

Dans le cadre des travaux sur le schéma directeur de formation professionnelle, la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), ainsi que la délégation interministérielle à la transformation publique (DITP) – vous avez reçu Thomas Cazenave, son délégué interministériel – sont chargées de définir un programme spécifique d'appui pour les managers, fondé à la fois sur des ressources qui pourraient être mises à disposition par la voie numérique et sur l'offre d'un accompagnement individualisé et collectif à la conduite du changement, que ce soit pour l'appui à la définition des nouveaux processus de travail, pour les modalités d'association ou de participation des agents publics ou encore pour la concertation avec les usagers. La consigne a été donnée : ce programme devra être opérationnel au second semestre 2018, de manière que nos managers chefs de service puissent en bénéficier et en faire bénéficier leurs équipes.

Je le disais, le schéma national de la formation professionnel se construit en lien avec le grand plan d'investissement. La raison en est qu'1,5 milliards d'euros a été fléché pour le financement de ces actions de formation identifiées comme prioritaires dans les plans de formation ministériels.

Cela signifie – il est important de le souligner – que 10 % des crédits de formation professionnels seront consacrés à l'accompagnement du changement et à l'accompagnement de la transformation publique. C'est considérable, si on se souvient que, sur les crédits consacrés à la formation professionnelle, l'essentiel est affecté au développement des compétences, à la préparation de concours, à l'accompagnement des carrières professionnelles… Or, ces masses peuvent paraître quelque peu incompressibles, ce qui est heureux pour le parcours et pour les carrières de nos agents. Mais nous dégageons des marges de manière à permettre de financer des formations spécifiques liées à la transformation de l'action publique.

J'entre maintenant dans un champ un peu plus technique : notre dispositif repose sur un mécanisme d'exonération de régulation budgétaire. Seules les actions de formation concourant aux objectifs d'accompagnement de la transformation publique pourront en effet bénéficier de l'exonération budgétaire. Elles pourront ainsi être sanctuarisées dans les différentes administrations centrales, au bénéfice des agents qui devront mettre en oeuvre les nouvelles dispositions.

En complément, des dispositifs de formation et d'accompagnement interministériels sont aussi prévus par le schéma directeur et portés financièrement par les administrations concernées : ce sont des modules d'accompagnement spécifique visant à accompagner les agents au cas par cas, selon les besoins de chacune des administrations.

En fonction des besoins qui se révèleront au fur et à mesure du déploiement des mesures prévues par ce projet de loi, et plus généralement du programme « Action publique 2022 », d'autres modalités de financement pourront être examinées.

Le fonds pour la transformation publique, prévu lui aussi au titre du grand plan d'investissement, pourra également être mobilisé par les administrations pour le financement de certains investissements nécessaires à la conduite de leurs projets de transformation, tels que certains investissements en matière informatique.

Une dotation de 700 millions d'euros sur cinq ans est prévue à cet effet sur le nouveau programme budgétaire 349, qui alimente le fonds pour la transformation de l'action publique. Sur ce montant, 200 millions d'autorisations d'engagement sont d'ores et déjà ouverts en 2018. Les modalités de mise en oeuvre de ce fonds innovant sont en cours de définition, pour être ensuite diffusées à l'ensemble des administrations.

S'agissant de la formation des managers et de leur accompagnement à la conduite du changement, des réflexions analogues ont été lancées, dans le versant territorial et dans le versant hospitalier, avec les administrations et opérateurs de formation concernés, notamment le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et l'Association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH).

Là encore, les partenaires sociaux sont associés à la réflexion sur ces sujets.

Au sein de l'État, la commission « formation » du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État (CSFPE) a été réinstallée en octobre dernier, après huit ans de suspension de ses travaux. Au niveau inter-fonctions publiques, un nouveau cycle de concertations est prévu à l'agenda social 2018 sur le développement des compétences des agents publics et l'accompagnement professionnel dont ils peuvent bénéficier tout au long de leur carrière.

Nous considérons qu'il s'agit là de leviers essentiels pour améliorer la qualité du service rendu aux usagers, mais aussi pour conforter la motivation et le bien-être au travail de nos agents publics.

Je peux vous confirmer que, avec le ministre de l'action et des comptes publics, nous sommes déterminés à ce que l'accompagnement à la conduite du changement soit pleinement intégré, dès le début de la réflexion, dans chacun des plans de transformation des ministères et administrations publiques. Nous aurons à connaître de ces plans dans le cadre de la déclinaison des attributions des ministres que j'évoquais au début de mon propos.

Ce point fera par ailleurs l'objet d'un suivi particulier dans le comité de suivi d'« Action publique 2022 », qui rassemble les fédérations de services publics et les confédérations, comme nous le leur avons proposé.

Au niveau du Gouvernement, nous souhaitons que le « conseil de la réforme » que vous avez évoqué comme un outil de suivi de la mise en oeuvre des dispositions de ce projet de loi, mais aussi du plan « Action publique 2022 », puisse, en même temps qu'il aura à se consacrer à l'évaluation et au suivi de la mise en oeuvre des dispositions législatives, être informé des efforts faits par les administrations et, plus globalement, dans l'ensemble de la fonction publique, en matière d'accompagnement de la formation des agents – et évaluer ces efforts.

J'ajoute enfin que nous prenons l'engagement devant vous d'informer étroitement le conseil de la réforme et de l'associer aux modalités d'écriture des ordonnances qui sont prévues par divers articles du texte. Notamment, au fil des discussions conduites jusqu'à aujourd'hui avec le rapporteur et la présidente de la commission, nous avons compris et intégré le fait que votre commission spéciale était particulièrement attentive à ce que les différentes parties prenantes des secteurs de l'action publique ou des secteurs de l'action concernée par ce premier projet de loi, soient associées et soient consultées et concertées dans le cadre de la préparation des ordonnances prévues par les différents articles.

Pour répondre au rapporteur, j'ajoute un dernier mot concernant l'implication du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Les dispositions prévues nous agréent, mais il faut garder en tête que la révision constitutionnelle à venir pourrait – et ce conditionnel est assez affirmatif – concerner les missions et la manière de travailler du Conseil. Il faudra certainement tenir compte de ces nouvelles orientations et de cette prochaine révision constitutionnelle avant de définir les modalités d'association du CESE à la mise en oeuvre de cette réforme.