Madame la Présidente, chers collègues, nous allons aujourd'hui rendre compte du déplacement que nous avons effectué à Athènes et sur l'Île de Lesbos les 17 et 18 octobre. Je m'excuse par avance si mon intervention est un peu longue mais notre déplacement a été riche d'enseignements pour un sujet crucial pour le futur de l'Union européenne. Pourquoi avoir choisi de nous rendre dans ce pays ? La pression migratoire reste forte en Grèce et surtout, au cours de l'année 2018, elle a changé de forme. Alors qu'en 2017, les arrivées se faisaient essentiellement par voie maritime dans les îles grecques, en 2018, on a observé une très forte augmentation des franchissements irréguliers de la frontière terrestre entre la Grèce et la Turquie. Aujourd'hui les autorités grecques restent en alerte car elles constatent des flux irréguliers d'arrivées et elles doivent composer avec leur voisin turc qui semble parfois faire du « chantage » à l'Union européenne en relâchant sa surveillance des frontières. L'instabilité de la situation en Syrie est aussi une forte source d'inquiétude car des flux migratoires massifs pourraient reprendre brusquement.

Rappelons qu'au niveau européen, 2018 a aussi marqué une nette évolution : la route migratoire principale est désormais la route de la Méditerranée occidentale avec plus de 53 000 migrants entrés en Espagne depuis le début 2018 et la deuxième voie d'accès à l'Europe est la route orientale par la Grèce et les Balkans. Depuis le début 2018, un peu plus 40 000 migrants sont arrivés en Grèce dont un peu plus de 13 000 par la frontière terrestre. Aller en Grèce nous a paru primordial dans le cadre de notre mission sur la réforme européenne du droit d'asile car ce pays a été et reste aujourd'hui encore un champ d'expérimentation pour les autorités européennes. C'est en Grèce par exemple, que furent lancés les premiers centres d'identification et d'enregistrement de migrants, couramment appelés « hotspots » et c'est aussi dans ce pays que la Commission européenne a testé l'extension des missions de certaines agences européennes comme Frontex et surtout la future agence européenne de l'Asile.

La situation de la Grèce reste cependant tout à fait spécifique en Europe, du fait de sa situation géographique de très grande proximité avec la Turquie et de la présence de 4 000 îles sur son territoire, ce qui rend la surveillance de ses frontières très complexe. La Grèce est aussi atypique du fait de son organisation administrative qui ne ne disposait pas d'une structure spécialisée pour traiter les demandes d'asile. Elle a dû faire face à l'automne 2015 à une situation de crise exceptionnelle avec des flux d'arrivées atteignant de 6 000 à 8 000 personnes par jour. Progressivement, la Grèce qui était un pays de transit a dû trouver des solutions pour accueillir durablement des réfugiés qui ont été contraints de demander l'asile dans ce pays car les frontières européennes le long de la route des Balkans se sont fermées.

Je voudrais maintenant aborder les conséquences défavorables de la déclaration Union européenne – Turquie du 18 mars 2016 qui prévoyait des mesures exceptionnelles pour stopper le flux migratoire en provenance de la Turquie. En contrepartie d'un très gros effort financier de l'Union européenne pour permettre d'organiser l'accueil des réfugiés syriens en Turquie, ce pays s'engageait à reprendre toutes les personnes ayant gagné les îles grecques en partant des côtes turques. Cet accord a eu pour conséquence de bloquer les migrants sur les îles durant l'instruction de leur demande d'asile en vue de faciliter leur réadmission en Turquie.

L'application de cet accord a posé de multiples problèmes. Pour mémoire, je rappellerai que les réadmissions en Turquie ont été très faibles puisque d'avril 2016 à fin septembre 2018, elles n'ont concerné que 1 738 personnes dont une forte proportion de Pakistanais (38 % du total), selon les statistiques publiées par le Haut-Commissariat aux Réfugiés de l'ONU (HCR). Depuis deux ans, la saturation des hotspots empire car en dépit du faible nombre de réadmissions et des lenteurs d'instruction des demandes d'asile, aucune autorité politique n'a pris la décision de modifier la règle de la restriction géographique imposée par cet accord Union européenne–Turquie. C'est finalement grâce à une décision du Conseil d'État grec d'avril 2018 qui a considéré que la restriction géographique faisait peser sur les îles grecques une charge disproportionnée, que le Gouvernement grec a décidé de réformer sa législation en permettant à certains réfugiés, ceux reconnus vulnérables, de se déplacer sur l'ensemble du territoire grec. Dresser le bilan de cet accord Union européenne–Turquie n'entre pas dans le cadre de notre mission, mais en se limitant à ses conséquences sur la situation en Grèce nous avons de profondes interrogations. Lorsque nous avons rencontré le conseiller diplomatique du ministre chargé de la politique migratoire, nous avons eu l'impression que la Grèce subissait les conséquences d'un accord sans pouvoir réellement influer sur les flux migratoires qui subsistent en provenance de la Turquie. De plus, la Turquie a dénoncé l'accord bilatéral de réadmission qui existait avec la Grèce, ce qui a pour conséquence immédiate de rendre impossible le renvoi en Turquie d'un migrant entré irrégulièrement en Grèce par la frontière terrestre. La Grèce semble subir les conséquences du « bras de fer » entre l'Union européenne et la Turquie au sujet des flux migratoires mais bien au-delà, ce qui est en jeu, ce sont les futures relations entre la Turquie et l'Union européenne. Certains estiment que l'Union Européenne a payé le prix pour que la Turquie constitue un sas pour le maintien sur place des migrants, la Grèce ayant elle, à garder ceux déjà sur place ou passant sur son propre territoire, au gré de la volonté plus ou moins forte, des autorités turques…

Malgré un soutien financier très conséquent de l'Union européenne et la présence massive d'ONG et de professionnels compétents des différentes agences européennes, la Grèce se perçoit comme victime du manque de solidarité des autres pays de l'Union européenne alors même qu'elle connaît des difficultés économiques très sévères. La Grèce a été soumise à des injonctions contradictoires de la part de l'Union européenne : d'un côté elle devait réaliser des mesures d'économie pour redresser la situation de ses comptes publics et dans le même temps elle devait faire face à l'organisation de l'accueil des réfugiés alors qu'elle ne disposait pas de services publics préexistants spécialisés dans le domaine du droit d'asile.

Je voudrais maintenant aborder la question de l'organisation de l'accueil de ces réfugiés. Selon le ministère en charge de la politique migratoire, la Grèce accueille sur son territoire 70 000 réfugiés dont 17 600 dans les îles de l'Égée orientale. Il existe cinq hotspots sur les îles situées à proximité des côtes turques et plus un autre situé dans le nord-est à Filakyo. Le Responsable du HCR pour la Grèce a souligné la dégradation de la situation actuelle pour les réfugiés. Les conditions d'hébergement sont très précaires à Samos tout particulièrement, où le nombre de réfugiés est cinq fois plus élevé que le nombre de places et également au centre de Moria à Lesbos (7 500 personnes pour 2 500 places). Nous avons pu constater qu'à Moria, le camp est constitué en grande majorité par des tentes, une minorité de personnes étant hébergées dans des mobile-homes. La gestion des flux migratoires et l'accueil des réfugiés sont éclatés entre plusieurs ministères et nous avons été frappés par le manque de coordination entre l'ensemble des acteurs publics qui interviennent. Cette carence a été soulignée par plusieurs de nos interlocuteurs qui nous ont expliqué qu'il n'existait pas en Grèce de procédure pour permettre une coordination interministérielle. Pour améliorer la gestion globale et transversale de la question des flux migratoires, le Gouvernement grec a créé un ministère spécifique chargé de la politique migratoire qui a sous sa responsabilité le service grec de l'Asile même si celui-ci garde une certaine autonomie. Ce ministère ne paraît pas encore jouer un rôle prépondérant car il semble manquer de moyens pour peser concrètement dans l'organisation de l'accueil des réfugiés. Nous nous sommes rendus dans les locaux de ce ministère excentré dans la périphérie d'Athènes et qui ne semble pas encore bien équipé en moyens bureautiques. Beaucoup plus grave pour l'efficacité de son action, il ne dispose pas de services financiers propres. Tous les crédits européens qui ont été attribués à la Grèce pour lui permettre de faire face à sa situation de pays de première entrée, sont gérés par le ministère des finances qui les attribue aux ONG et qui leur demande de rendre compte de leur utilisation. Ce ministère de la politique migratoire est donc privé du levier financier.

Toute la partie logistique comme la fourniture d'hébergement dans les hotspots et dans les camps, des repas et des services d'hygiène est sous la responsabilité du ministère de la Défense. Quant à la sécurité à l'intérieur des hotspots ou des camps de réfugiés, elle est sous la responsabilité du ministère de l'intérieur, qui recourt à grande échelle à des sociétés de sécurité privée pour assurer la surveillance. Le ministère de la politique migratoire doit encore progresser pour définir une stratégie de long terme permettant d'améliorer la situation des réfugiés et surtout pour être en mesure de réagir efficacement, si brusquement les flux migratoires s'intensifiaient.

La Cour des comptes européenne a dressé un bilan de la mise en place des hotspots à la mi 2017 et elle soulignait que la Grèce n'avait pas réussi à adopter des procédures opérationnelles standard pour harmoniser le fonctionnement des différents hotspots et que la direction de ces centres n'avait aucune stratégie d'ensemble. Plus d'un an après, la Grèce rencontre toujours les mêmes difficultés malgré la présence massive de différents professionnels de terrain travaillant pour des agences européennes, pour des ONG ou pour le HCR.

Quelques exemples pour illustrer les carences de l'organisation des services publics grecs. Lorsque nous avons rencontré le directeur du camp Moria, ce qui a été difficile car des troubles avaient éclaté peu de temps avant notre arrivée, celui-ci ne s'est pas présenté comme le représentant du ministère ni comme celui qui détenait l'autorité sur le camp. Il s'est présenté comme celui qui devait gérer un site, de taille comparable à la ville voisine de Mytilène, où intervenaient plusieurs « prestataires de service indépendants ». L'essentiel des services offerts aux réfugiés sont d'ailleurs assurés par le HCR et diverses ONG. Globalement, l'accès aux soins primaires est très limité et la scolarisation des enfants très partielle même si les structures éducatives propres aux enfants réfugiés sont en nette augmentation pour cette année scolaire. Plus surprenant encore, la direction du camp, n'a pas la responsabilité d'attribuer aux nouveaux arrivants une place précise dans les différentes formes d'hébergement du camp alors que pour des raisons de sécurité on aurait pu penser que la Direction veuille contrôler la répartition géographique des différentes communautés (58 nationalités sont représentées). La responsable de l'antenne du HCR à Lesbos nous a expliqué que l'ONG qui fait ce travail d'attribution des places fait un travail remarquable car du fait de sa connaissance très fine de la localisation des différentes familles, elle contribue à apaiser les tensions intercommunautaires. Plusieurs services qui devraient relever de l'État grec sont assurés par des ONG ou des organisations internationales. C'est ainsi que les services médicaux de base, sont assurés par plusieurs ONG (Médecins sans frontières ou la Croix Rouge par exemple). Le HCR a un rôle très important dans la logistique quotidienne puisqu'il fournit à tous les réfugiés une carte prépayée qui leur permet de disposer librement d'une allocation variable selon la composition de la famille et d'accéder ainsi aux biens de première nécessité. Le HCR se charge aussi d'organiser les transports entre les îles et le continent pour permettre un désengorgement du camp de Moria (2 500 personnes ont été évacuées depuis la fin septembre 2018). Au-delà des tâches logistiques quotidiennes, le HCR a aussi organisé en concertation avec la Commission européenne et l'État grec un programme de logement qui permet aux réfugiés d'être hébergés dans des appartements en milieu urbain, l'objectif étant de favoriser ainsi l'intégration de ces personnes (programme ESTIA). D'autres services sont encore assurés par des ONG comme l'assistance juridique car il n'existe pas en Grèce de service d'aide juridictionnelle ou encore la présence d'interprète au cours de l'instruction de la demande d'asile ou pour accéder aux soins. Nous avons pu ainsi rencontrer l'ONG Metadrasi qui offre plusieurs types de services aux réfugiés. Malgré ses difficultés, l'État grec cherche à améliorer son fonctionnement. Le représentant du HCR nous a expliqué qu'un des objectifs de son organisation était que les services publics grecs prennent le relais progressivement de l'action des ONG et des agences onusiennes. C'est ainsi qu'un accord vient d'être signé entre la Commission européenne et le HCR pour qu'une assistance soit apportée à la Grèce pour organiser de nouveaux services publics permettant de verser directement une allocation aux réfugiés, et de prendre en charge les mineurs étrangers isolés. Face aux difficultés d'organisation actuelles et en raison de l'urgence, le HCR a accepté de continuer à assurer les transports entre les îles et le continent jusqu'à fin décembre 2018 mais au-delà, ce sont les autorités grecques qui devront s'en charger. La phase de transition actuelle est problématique car le ministère des finances grec est déjà devenu le seul gestionnaire des crédits affectés pour l'accueil des mineurs isolés alors que jusqu'à présent l'essentiel des crédits étaient versés directement par le HCR et l'Unicef aux différentes ONG qui géraient des centres d'accueils pour ces mineurs. Alors qu'il n'existe pas encore de service public d'aide sociale à l'enfance, les ONG se trouvent confrontées à des problèmes graves de gestion de trésorerie car elles doivent négocier directement leurs subventions avec le ministère des finances qui connaît très mal les spécificités de l'accueil des mineurs isolés.

La représentante du HCR à Lesbos nous a confirmé les fortes tensions actuelles entre l'État grec et les ONG qui s'occupent des mineurs isolés. À partir de janvier 2019, l'État grec devra assurer la responsabilité de la prise en charge des mineurs isolés et a rédigé des cahiers des charges tellement exigeants que cela conduira à l'éviction des petites ONG qui sont pourtant aujourd'hui les seules à offrir des centres d'accueil adaptés à ces mineurs. Rappelons qu'en Grèce, sur la période 2016-2018, 1 000 enfants ont pu être pris en charge grâce aux crédits du HCR et à l'action de plusieurs ONG, mais sur l'ensemble du territoire grec, le nombre de mineurs isolés est évalué à 3 300 avec seulement 1 100 places d'hébergement. Au-delà de la question de l'hébergement qui est très problématique, ce sont aussi des ONG comme Metadrasi qui assurent la scolarisation et des activités culturelles pour ces mineurs isolés. À Moria, par exemple, cette ONG permet à 115 enfants de bénéficier d'une forme de scolarisation qui se déroule au siège de l'association à Mytilène, un service de transport quotidien étant assuré du camp aux locaux de l'association. Plusieurs personnes rencontrées ont fait part de leur préoccupation quant à la capacité de l'État grec d'assumer cette nouvelle responsabilité d'ici le début 2019 car le risque est de voir des structures d'accueil contraintes à fermer alors que les mineurs isolés n'auront pas de solution d'accueil alternative. Dans d'autres domaines de l'organisation administrative, des progrès ont été constatés comme pour accélérer l'instruction des demandes d'asile. Le représentant à Lesbos du Bureau européen d'appui pour l'Asile a souligné que le champ d'intervention de son organisation s'est peu à peu élargi. La loi grecque relative à l'asile a été modifiée en mai 2018 pour permettre à cet organisme européen d'apporter son concours technique dans tous les types de procédure d'asile, ce qui a permis de doubler le nombre d'entretiens réalisés chaque jour à Lesbos pour déterminer si les réfugiés peuvent être considérés comme éligibles au droit d'asile.

Plus récemment, le Bureau européen d'appui pour l'Asile a même été autorisé par l'État grec à apporter son concours pour assister les juges chargés des procédures d'appel (c'est au niveau de l'appel que les délais d'instruction sont les plus longs), dans le même temps la réforme législative a permis la création de 8 comités d'appel supplémentaires et 2 comités d'appel seront situés sur les îles. Une équipe de 18 magistrats spécialisés a été mise en place pour faire face aux cas d'urgence. De plus, la nouvelle loi a réduit les échelons d'appel (il n'y a plus que trois niveaux au lieu de quatre auparavant). Même si on peut regretter que cette réforme ait été adoptée seulement en mai 2018 alors que le service grec de l'Asile a été saturé dès le milieu de l'année 2016, il faut saluer cette réforme qui intervient dans un contexte général de réduction des emplois publics en Grèce. Ma collègue va maintenant évoquer le rôle des autorités européennes dans la gestion des réfugiés en Grèce.

Ce déplacement en Grèce nous a conduits à nous interroger sur le rôle de la Commission européenne et plus largement des agences européennes dans la gestion de la crise migratoire. Nous avons du mal à analyser quel a été le rôle de la DG Home dans la gestion de la crise migratoire en Grèce. C'est sur l'impulsion de la Commission européenne que le système des hotspots a été mis en place mais nous n'avons pu mesurer la manière dont la Commission européenne a pu coordonner l'action des différentes agences européennes qui ont pourtant joué un rôle clé dans le fonctionnement des hotspots et dans la surveillance des frontières de la Grèce. De même, nous n'avons pu analyser le partage de rôles entre la Commission européenne et le HCR ou encore avec l'organisation internationale des Migrations (OIM). Il ne faut pas oublier que durant la crise migratoire, la Grèce connaissait une situation financière dramatique qui l'a conduite à être sous une étroite surveillance des autorités européennes. Un service spécifique de la Commission européenne était même chargé d'inciter la Grèce à mener des réformes structurelles (le service d'appui à la réforme structurelle). Il peut sembler étonnant que certaines réformes dans l'organisation des conditions d'accueil ou dans la procédure d'asile aient été longues à mettre en place alors que la Grèce disposait d'un panel d'experts impressionnant pour l'accompagner dans sa gestion de la crise des réfugiés, mais il est vraisemblable que les experts aient eu du mal à comprendre les spécificités de la culture administrative grecque, rendant compliquée la coopération avec les services grecs opérationnels.

Le soutien financier de l'Union européenne pour aider la Grèce à faire face à la crise migratoire a été massif mais il semble que la Grèce ait eu du mal à utiliser ces crédits de manière optimale. La Commission européenne a financé l'octroi d'une aide humanitaire en faveur de personnes dans le besoin sur le territoire de l'Union européenne, au moyen de l'instrument d'aide d'urgence, déclenché pour la première fois en mars 2016. Jusqu'à présent, l'Union européenne a fourni à la Grèce une aide humanitaire qui s'élève à 605,3 millions d'euros au total par l'intermédiaire de cet instrument. L'aide humanitaire de la Commission vient compléter celle apportée par d'autres instruments financiers de l'Union européenne qui ont déjà fourni d'importantes ressources financières pour aider la Grèce, tels que le Fonds « Asile, migration et intégration », le Fonds pour la sécurité intérieure, le Fonds européen d'aide aux plus démunis et le programme Santé de l'Union européenne. Elle complète aussi les offres bénévoles d'assistance matérielle faites par les États participant au mécanisme de protection civile de l'Union européenne.

Il nous est difficile d'analyser les causes complexes qui expliquent que malgré des fonds disponibles, la Grèce ne soit pas en mesure de fournir des abris en nombre suffisant dans les hotspots et les camps de réfugiés. Plusieurs interlocuteurs ont évoqué la difficulté de respecter les règles strictes de recours aux appels d'offres, aux règles des marchés publics lorsqu'il y a urgence. De même, face à la difficulté de recruter des médecins sous conditions statutaires, pour apprécier si les demandeurs d'asile présentent des vulnérabilités particulières, il faudrait prévoir des possibilités de déroger à ces règles. Nous avons eu des témoignages nous expliquant que les rémunérations et les conditions de travail offertes aux médecins fonctionnaires étaient défavorables par rapport à celles offertes par les ONG, ce qui conduit à de nombreux postes vacants dans le secteur de la médecine publique. En conclusion sur cet aspect financier, il nous paraît très important que l'attribution de fonds européens soit accompagnée d'une évaluation de leur utilisation et de l'analyse des facteurs de blocage à leur utilisation dans des délais raisonnables. Sans cela, la tentation sera grande de faire à la place de l'État concerné, de grandes institutions comme le HCR continuant à se substituer aux services grecs pour organiser par exemple, le transport des réfugiés entre les îles et le continent. La Commission européenne doit veiller à tenir réellement en compte la situation spécifique de chaque État membre et ne pas chercher à imposer des solutions qui s'avèrent inadaptées au contexte local.

J'en viens maintenant à la position de la Grèce au sujet des négociations en cours sur la réforme européenne du droit d'Asile. La Grèce a bénéficié depuis 2015 de plusieurs types de soutien de la part de l'Union européenne, un très important soutien financier, une présence massive de professionnels des agences européennes, pour mémoire Frontex a envoyé au plus fort de la crise 600 personnes pour assurer la surveillance des frontières et pour apporter son concours à l'enregistrement dans les hotspots. Quant au Bureau européen d'appui pour l'asile, il a pu mobiliser près de 300 professionnels pour renforcer les équipes du service grec de l'Asile.

Il convient de souligner que la Grèce ne disposait d'aucune structure administrative conséquente pour instruire les demandes d'asile lorsque la crise migratoire de 2015 est intervenue et qu'elle doit faire face à des problèmes très complexes sans aucune culture administrative dans ce domaine. L'administration grecque dans son ensemble connaît de profonds changements mais la phase de transition est difficile : organisation parfois défaillante, formation insuffisante des personnels ou encore coupe importante dans le nombre d'agents. Ce contexte, s'il ne constitue en rien une excuse, est néanmoins un facteur explicatif de certaines difficultés dans le secteur de la prise en charge des migrants sur place. Malgré l'assistance importante dont elle bénéficie, la Grèce a très mal vécu cette situation car elle a considéré qu'elle supportait seule avec l'Italie, le poids de la crise migratoire. Paradoxalement, elle a aussi mal accepté la présence massive de personnels travaillant pour la Commission européenne, car elle a ressenti certaines recommandations comme de véritables injonctions qui mettaient à mal la souveraineté de l'État grec. L'Union européenne doit donc veiller à travailler en concertation étroite avec les responsables grecs pour que les réformes proposées ne soient pas ressenties comme « dictées » par des impératifs technocratiques.

Le conseiller du ministre chargé de la politique migratoire que nous avons rencontré a insisté sur l'urgence de la réforme européenne du droit d'asile. Pour la Grèce le concept de solidarité n'est pas à la carte. Il figure explicitement à l'article 80 du traité sur le fonctionnement de l'Union. La solidarité ne peut être limitée à l'envoi d'experts nationaux et à des contributions financières. La Grèce, par soucis de compromis, avait appuyé en juin 2018, le texte préparé par la présidence Bulgare au sujet du projet de Règlement Dublin IV qui prévoyait un mécanisme de répartition des demandeurs d'asile uniquement en cas de grave crise migratoire. Elle est opposée à l'adoption échelonnée des différents textes constituant le « paquet asile », même si le renforcement des prérogatives du Bureau européen d'appui pour l'Asile, qui évoluerait vers une agence européenne de plein exercice, semble bien accepté. Il faut une approche plus intégrée de la politique d'asile et une liste européenne unique définissant la liste des pays d'origine considérés comme « sûrs ». La Grèce estime que les États membres doivent se mettre d'accord de manière urgente sur un mécanisme de solidarité pour parvenir à une répartition plus équitable des demandeurs d'asile même si ce mécanisme est transitoire, en l'attente de la réforme du Règlement de Dublin.

La Grèce plaide pour une procédure réellement harmonisée du droit d'asile. Elle considère que les divergences actuelles dans le taux d'attribution du statut de réfugié pour une même nationalité, comme pour les afghans, sont fortement préjudiciables. De même, elle estime que les critères pour octroyer l'asile font l'objet d'interprétations trop disparates selon les États membres. L'objet de la réforme européenne du droit d'asile est justement de parvenir à une procédure objective et un statut uniforme du demandeur d'asile dans tous les pays membres de l'Union européenne. Pour le Gouvernement Grec, si le Conseil européen s'en tient à la recherche d'un consensus entre tous les États membres, cette réforme ne sera jamais adoptée car certains États ont un intérêt à la bloquer. La Grèce est donc favorable à un vote à la majorité qualifiée. Cette position s'explique par le sentiment que le pays serait un maillon dans la chaîne mise en place depuis la Turquie pour maintenir autant que possible les migrants sur place et éviter qu'ils ne continuent leur route vers d'autres pays européens.

En conclusion, je dirai que la situation actuelle de la Grèce illustre tous les défis que l'Union européenne devra relever pour réussir sa réforme du droit d'asile et élaborer une stratégie commune pour organiser les flux migratoires. Les pays européens les plus exposés aux flux migratoires devront trouver un équilibre entre leur souveraineté nationale et les nouvelles prérogatives conférées à la future Agence européenne pour l'Asile qui sera la garante d'une véritable harmonisation du droit d'asile. Il en est de même pour la surveillance des frontières avec les nouvelles missions qui devraient être attribuées à Frontex. L'efficacité des différentes agences européennes dépend largement de la volonté des États membres de participer à leur fonctionnement. La Grèce illustre parfaitement ce problème : les experts nationaux envoyés au côté des professionnels du bureau européen de l'asile n'étaient pas assez qualifiés pour être immédiatement opérationnels et surtout leurs missions étaient trop brèves pour réaliser un travail de fond. Renforcer le rôle des Agences européennes telles que Frontex, Europol ou la future Agence européenne de l'Asile ne pourra pas se faire à court terme, en comptant sur les seuls effectifs propres à chaque Agence. Le concours des États membres pour l'appui logistique et la mise à disposition d'experts nationaux restera d'actualité et ce pourrait être, pour certains États, une manière de participer au futur mécanisme européen de solidarité.

La Grèce paraît assez réticente au sujet des dernières propositions de réforme formulées sous la présidence autrichienne comme celle de centres « contrôlés » – la Commission prend bien soin de ne pas les nommer centres « fermés » – dans certains États membres volontaires qui permettraient d'identifier les personnes secourues, avant d'en accueillir certaines et d'en renvoyer d'autres vers leurs pays d'origine. La Grèce a dit très clairement qu'elle ne souhaitait pas voir certains hotspots transformés en « Centres contrôlés » et elle estime que l'urgence est plutôt de revoir la manière dont les bateaux qui viennent au secours de réfugiés en Méditerranée doivent être orientés vers des ports « sûrs », les pays méditerranéens devant se mettre d'accord pour organiser une rotation des ports d'accueil. Cette position de la Grèce, pays qui a dû fournir un effort considérable alors qu'elle était elle-même en pleine crise financière, doit nous persuader de l'urgence à continuer à négocier sur le paquet Asile car il paraît très important de parvenir à des décisions avant les élections européennes.

La Grèce a aujourd'hui atteint ses limites dans sa capacité à faire face aux réfugiés qui sont sur son territoire. L'urgence pour ce pays est de gérer au mieux l'accueil, voire l'intégration de ceux qui ont demandé l'asile. Mais si demain, la Grèce devait affronter une nouvelle crise migratoire, elle serait totalement impuissante pour y faire face car l'Union européenne a tergiversé durant deux ans et a reculé devant des choix politiques importants. Le dernier Conseil européen d'octobre 2018 a montré l'attentisme des États membres alors qu'il serait urgent de trouver des solutions pérennes. La Commission européenne quant à elle, essaie de proposer des solutions allant vers plus d'intégration de la politique de surveillance des frontières et de la politique d'asile mais elle reste assez impuissante face à l'inertie des États membres.

Pardon d'avoir été un peu longs dans nos propos mais nous voulions vous faire partager notre inquiétude et témoigner d'une situation très difficile en Grèce. Toutes les personnes que nous avons rencontrées ont souligné l'urgence de trouver des solutions pérennes. Les autorités européennes doivent avoir la lucidité d'analyser toutes les conséquences de la Déclaration Union européenne-Turquie et éviter de reproduire avec d'autres pays du pourtour méditerranéen comme le Maroc, les erreurs commises avec la Turquie. Reporter sur des pays de transit, la responsabilité de contrôler les flux migratoires à destination de l'Europe comporte de multiples inconvénients qu'il faut bien évaluer avant d'engager de nouvelles étapes dans le volet externe de la politique migratoire de l'Union européenne.

Merci pour cette communication qui reflète bien la difficulté pour les États membres de donner une traduction concrète à la notion de solidarité européenne. Chacun à notre niveau, nous devons nous efforcer de faire preuve de pédagogie et expliquer pourquoi les pays européens doivent avoir une approche commune des questions migratoires, un repli sur les frontières nationales étant inefficace et illusoire.

En écoutant vos propos et en regardant le dossier que vous nous avez remis, je m'étonne de votre silence au sujet des procédures de retour pour les personnes déboutées du droit d'asile. Que deviennent les personnes entrées illégalement en Grèce ? N'est-il pas paradoxal de constater que l'Europe accorde largement le droit d'asile à de jeunes afghans alors que dans le même temps de jeunes soldats européens risquent leur vie dans des opérations militaires contre les talibans en Afghanistan. Ces jeunes afghans devraient se mobiliser pour défendre leur pays et être incorporés dans les forces militaires européennes qui y interviennent.

Le système d'asile européen est aussi déstabilisé depuis des années par le nombre massif de demandes émanant de ressortissants d'Érythrée. Nous ne devons pas rester impuissants face à ce régime dictatorial qui a mis en place une sorte d'esclavage moderne. L'Union européenne devrait demander l'intervention des Nations unies et de l'Organisation de l'Unité africaine pour faire cesser cette maltraitance de tout un peuple. Enfin, je m'interroge sur l'implication des États de langue arabe et de culture musulmane, comme les monarchies du Golfe par exemple, pour offrir une protection internationale à des réfugiés dont l'intégration serait beaucoup plus facile en raison de leur proximité culturelle.

Je remercie les rapporteurs pour leur communication très intéressante sur le fond, mais j'ai trouvé que certaines expressions étaient blessantes pour l'État grec. Notre séance de commission est diffusée en direct et je ne voudrais pas que certains de vos propos soient mal interprétés. Il me paraît important que lorsque vous rédigerez votre rapport, vous preniez soin de ne pas employer de termes désobligeants qui pourraient nuire aux excellentes relations qu'ont toujours entretenues la France et la Grèce.

N'oublions pas que la Grèce est dans une situation difficile depuis de nombreuses années et qu'elle n'a pas toujours été traitée avec dignité par les autres États membres et par les autorités européennes. Il faut veiller à maintenir une relation apaisée avec ce pays qui a entrepris de profondes réformes mais dont les résultats tangibles tardent encore à se manifester. Je comprends très bien votre objectif de dresser un tableau lucide de la situation, mais vos propos seront mieux compris s'ils ne heurtent pas la sensibilité des autorités grecques.

Je voudrais faire maintenant un commentaire sur vos propos au sujet des contradictions de l'État grec. C'est tout à fait juste de constater que la Grèce, comme d'autres pays européens qui sont en première ligne des flux migratoires, veut à la fois une solidarité accrue des autres États membres pour éviter de devoir accueillir un trop grand nombre de réfugiés mais veulent aussi affirmer leur souveraineté nationale, pour restreindre les prérogatives que l'on pourrait attribuer à des agences européennes comme Frontex ou l'Agence européenne de l'Asile. La Grèce doit surmonter cette contradiction qui conduit à une impasse. Si elle estime avoir besoin d'un appui renforcé des agences européennes pour gérer l'accueil des réfugiés, elle doit accepter une gestion intégrée des frontières par exemple.

Je crois qu'il faudrait parvenir à définir au niveau européen quel devrait être le parcours logique d'un migrant qui quitte son pays, qui passe par la Turquie en l'occurrence et qui souhaite introduire une demande d'asile. Faut-il faire évoluer le droit international et considérer qu'il est possible de mettre en place un mécanisme permettant d'apprécier l'éligibilité au droit d'asile avant l'entrée sur le territoire de l'Union européenne ? C'est une question très complexe mais qui mérite d'être posée car actuellement des migrants risquent leur vie en traversant la Méditerranée car il n'existe pratiquement pas d'autres solutions pour demander l'asile de manière sécurisée.

J'en viens à la question de la solidarité entre les États membres et je voudrais souligner que l'on reproche des choses totalement contradictoires à l'Union européenne. Il est faux de prétendre que le premier mécanisme de relocalisation en septembre 2015 était un choix technocratique. Il a été décidé à la majorité qualifiée par le Conseil des ministres. C'était un choix politique des États membres. Aujourd'hui nous devons décider si le Règlement de Dublin est modifié et si nous mettons en place un mécanisme de répartition des demandeurs d'asile entre les pays européens mais il nous faudra choisir entre affirmation d'une solidarité européenne et affirmation de la souveraineté de chacun. Mateo Salvini, ministre de l'intérieur italien, affirme les deux principes à la fois mais c'est une illusion. Quelle est la position exacte de la Grèce à ce sujet ? S'ils sont déterminés à faire voter à la majorité qualifiée un mécanisme de solidarité obligatoire ils devront en contrepartie accepter des limitations de leur souveraineté nationale, notamment pour une surveillance des frontières extérieures de l'Union par Frontex.

Je crois que pour clarifier les négociations sur le droit européen de l'Asile et la maîtrise des flux migratoires, il faudrait définir clairement ce qui relève de la responsabilité de l'État grec ou de chaque État en première ligne et ce qui relève de la responsabilité de la Commission européenne et des agences. Actuellement, la confusion entretenue sur les responsabilités respectives en cas de crise migratoire conduit les professionnels de terrain à agir à court terme sans réelle coordination ni stratégie de long terme.

Je reconnais que l'agenda politique avec la proximité des élections européennes est peu propice à l'avancée des négociations sur la réforme du droit d'Asile. Les questions migratoires seront un sujet majeur d'affrontement entre les europhiles et les eurosceptiques. Je voudrais vous interroger sur la proposition émise par la Commission européenne de renforcer les moyens de Frontex pour parvenir à un effectif de 10 000 gardes-frontières d'ici 2020. Cette proposition vous paraît-elle réaliste et estimez-vous que les moyens financiers et en personnel dont dispose actuellement Frontex sont suffisants pour répondre à ses missions ? Comme je suis un partisan de la construction européenne, je suis a priori favorable au renforcement des missions de la future agence européenne de l'Asile mais pensez-vous souhaitable que cette agence se substitue aux États membres et que ce soit elle qui ait la responsabilité de prononcer les décisions individuelles pour accorder le droit d'asile ?

Pour répondre aux observations de M. Bourlanges sur la forme de notre intervention je dirai que nous avons voulu témoigner franchement de ce que nous avons constaté. Ce langage de vérité n'a pas du tout la prétention de faire la leçon à quiconque et nous sommes tout à fait conscients des difficultés rencontrées par l'État grec depuis plusieurs années, qui s'est trouvé confronté à des injonctions contradictoires de la part des autorités européennes. La Grèce a entrepris des réformes mais elle doit les poursuivre en trouvant les voies les mieux adaptées à son contexte national. Les défauts d'organisation des services publics grecs ont de multiples causes mais il est certain qu'il est difficile de faire accepter à la population grecque qu'il est indispensable de créer des postes de magistrats pour accélérer les demandes d'asile alors que la justice ordinaire est confrontée à de graves difficultés. Je pourrai faire la même remarque concernant les soins médicaux. Comme vous nous le suggérez, nous veillerons à ce que note rapport évite d'employer des expressions qui pourraient être ressenties comme blessantes.

Quant à la filière idéale qu'il faudrait mettre en oeuvre pour parvenir à préserver le droit d'asile tout en organisant les flux migratoires de manière sécurisée, je n'ai pas de réponse. Nous avons encore beaucoup d'investigations à mener dans le cadre de cette mission pour voir dans quels domaines l'Union européenne a fait de mauvais choix et comment elle peut mieux prévenir les crises migratoires. Actuellement, nous avons des informations préoccupantes sur la situation au Maroc et en Algérie avec des migrants qui seraient transportés de force dans des zones désertiques pour les éloigner des côtes et les empêcher ainsi de gagner l'Espagne. Nous avons l'intention d'aller au Maroc pour essayer d'analyser la situation.

Pour répondre à M. Gollnisch, je lui dirai que des mécanismes existent pour organiser le retour des déboutés du droit d'asile notamment grâce aux nouvelles responsabilités de Frontex. La Grèce, en collaboration avec l'OIM, a aussi cherché à développer les retours volontaires dans le pays d'origine avec une aide financière pour permettre une meilleure réinsertion économique. Je voudrais aussi lui faire remarquer qu'il n'existe pas de pays de culture musulmane. L'islam est une religion et il ne faut pas oublier que certains pays arabes ont des communautés chrétiennes importantes. Je voudrais rappeler que la demande d'asile doit rester une démarche individuelle et qui doit faire l'objet d'un examen personnalisé. Nous sommes très attachés à ce principe et c'est pourquoi il ne peut y avoir de détermination rapide du droit d'asile basé sur le seul critère de la nationalité.

La question de l'accueil des demandeurs d'asile et réfugiés est essentiellement le problème des pays du sud et frontaliers des zones de conflit qui en accueillent 80 %. Je voudrais ici rappeler qu'au Liban les personnes réfugiées représentent à peu près 20 % de la population libanaise et qu'en Jordanie, il y a près de 800 000 réfugiés.

Pour continuer à répondre à M. Gollnisch, je dirai que la question du retour des déboutés du droit d'asile est une question difficile et que le rôle de Frontex dans ce domaine doit être renforcé. Quant à la question de la gestion de la frontière terrestre entre la Grèce et la Turquie, la situation s'est beaucoup détériorée depuis la tentative de coup d'état en Turquie. Les relations entre les deux pays n'ont jamais été simples mais je peux témoigner ici, m'être rendue à la frontière nord-est il y a 3 ans au début de la crise migratoire et à cette époque-là, j'ai pu constater que les gardes-frontières des deux pays travaillaient en étroite collaboration. Ce n'est plus du tout le cas aujourd'hui, en grande partie pour des raisons politiques qui dépassent le cadre bilatéral turco-grec.

La position de la Grèce sur la réforme européenne de l'asile est très claire, elle souhaite un régime du droit d'asile plus intégré et considère que les négociations ne pourront jamais aboutir si on s'en tient à la règle du consensus. Mais la position de la Grèce est avant tout pragmatique car elle est confrontée à la réalité des flux d'arrivées des migrants. Elle estime donc qu'une solution transitoire devrait être trouvée entre les pays du pourtour méditerranéen pour organiser la prise en charge des réfugiés secourus en mer et éviter qu'à chaque arrivée de bateau de longues heures de négociation se déroulent avant de trouver un port de débarquement. Cette solution serait transitoire jusqu'à l'adoption d'un nouveau Règlement de Dublin.

Je crois qu'il est important de dresser un constat lucide sur la situation en Grèce et d'expliquer les difficultés d'organisation administrative. Il est très difficile de mener des réformes structurelles dans un contexte de crise économique et les réformes entreprises sont sans doute plus lentes qu'ailleurs car il n'existait pas de culture administrative préalable. C'est déterminant pour expliquer les lenteurs d'instruction des dossiers d'asile. De plus, on a l'impression que la Commission européenne a formulé des préconisations qui étaient déjà préétablies sans chercher à savoir si elles étaient vraiment adaptées à la situation grecque.

Concernant la stratégie externe de l'Union européenne, il faut que les États membres prennent le temps d'évaluer les résultats de la Déclaration Union européenne-Turquie avant de vouloir s'inspirer de ses principes pour conclure d'autres accords de ce type, qui conduisent à une externalisation de la surveillance des flux migratoires. N'est-ce pas une manière de se défausser sur certains États tiers ?

Pour répondre à M. Pueyo au sujet de l'extension des moyens de Frontex, je crois que c'est souhaitable mais il faut que des moyens financiers européens soient dégagés pour permettre cette évolution. Je tenais à dire ici que le déplacement en Grèce a été grandement facilité par la présence de Marietta Karamanli qui connaît très bien le pays et qui est responsable du groupe d'amitié France-Grèce. De plus elle a étudié les problèmes d'organisation administrative sur le long terme en Grèce et elle m'a permis de mieux comprendre certaines particularités liées à l'histoire de ce pays. Je voudrais conclure en disant que nous allons poursuivre nos travaux en cherchant à comprendre les points de blocage et à déterminer comment l'Union européenne pourrait harmoniser véritablement les conditions d'attribution du droit d'asile et parvenir à une meilleure intégration des réfugiés. Si les États membres n'arrivent pas à aboutir avant les élections européennes à un compromis sur le Paquet Asile, il y a fort à parier qu'il faudra repartir de zéro car l'équilibre des forces politiques au sein des institutions européennes risque d'être profondément remanié.

Je remercie les rapporteurs pour leur communication. Ils vont poursuivre leurs travaux et leur rapport devrait être présenté au début de l'année 2019.

Nous vous présentons aujourd'hui une communication dans le cadre de la mission, qui nous a été confiée par la Commission des affaires européennes, relative au suivi de la réforme de la politique agricole commune (PAC). Comme vous le savez, nous avons présenté, en mai dernier, un rapport d'information sur une agriculture durable pour l'Union européenne (UE), assortie d'une résolution européenne votée à l'unanimité de l'Assemblée nationale.

Le 1er juin dernier, la Commission européenne a formulé ses propositions concernant la PAC pour la période 2021-2027. Nous avions alors, dès le mois de juillet, présenté une résolution européenne relative à la non-conformité de ces propositions au principe de subsidiarité, et adoptée par l'Assemblée nationale le 25 août dernier. L'objectif de cette communication est donc de vous faire part des évolutions dans les négociations en cours ainsi que des réflexions que nous avons conduites dans le cadre de cette mission de suivi.

Ainsi, après avoir rappelé les propositions de la Commission européenne en matière de PAC, ainsi que notre position et celles des principaux États membres sur ce sujet, nous vous exposerons les conclusions que nous avons tirées de notre déplacement au Danemark et des auditions que nous avons conduites, avant de conclure en esquissant les pistes d'une réforme de la PAC qui pourrait faire consensus.

Les propositions de la Commission européenne ont été annoncées le 1er juin dernier. Elles prévoient une transformation substantielle de la PAC, passant par quatre mesures emblématiques. D'abord, la Commission propose une réduction 15 % du budget de la PAC, en termes réels. Cette baisse serait de 11 % pour les aides directes, de 7 % pour les mesures de marché et de 25 % pour le développement rural. La PAC absorberait ainsi 28,5 % des crédits de l'UE pour la période 2021-2027, contre 36 % aujourd'hui. Ensuite, la Commission propose la mise en place de « plans stratégiques » définis par les États membres et contrôlés par la Commission, dans lesquels les États exposeraient la manière dont ils proposent d'atteindre les objectifs généraux de la PAC. De plus, afin de répartir plus équitablement les aides, la Commission propose une réduction des paiements directs à partir de 60 000 euros et un plafonnement obligatoire pour les paiements supérieurs à 100 000 euros par exploitation.

Concernant le respect de l'environnement, la Commission propose la suppression de l'actuel procédé de verdissement pour le remplacer par trois nouveaux dispositifs. D'abord, un nouveau système de conditionnalité, dite « renforcée », établira un lien entre toutes les aides au revenu et la mise en oeuvre de pratiques agricoles respectueuses du climat. Ensuite, les États devront, dans leurs plans stratégiques, financer un programme écologique au sein du 1er pilier. Enfin, les États seront tenus de consacrer au moins 30 % de leur budget de développement rural (2e pilier) à des mesures de promotion de l'environnement et du climat. Les États membres pourraient également transférer 15 % du 1er pilier vers le second pour couvrir des dépenses relatives à des mesures en faveur du climat.

Pour synthétiser nos positions sur ces différents sujets, nous pouvons commencer par la réduction prévue du budget de la PAC. Nous avions déjà fait part de notre opposition à une telle réduction. Rappelons que la PAC représentait dans les années 1970 plus de 70 % du budget européen, et la Commission propose aujourd'hui une proportion de moins de 30 %. Ensuite, nous avions également contesté, dans notre « avis de subsidiarité », les « plans stratégiques » prévus par Commission, qui conduiraient de fait à une « renationalisation cachée » de la PAC, créant des distorsions de concurrence et une exigence à la baisse en matière environnementale.

Le plafonnement des aides au-delà de 100 000 €, très intéressant sur le papier, est en réalité quasi inopérant. En effet, la proposition de la Commission demande aux États membres de déduire de ces montants deux éléments-clé : les salaires liés à une activité agricole et le coût équivalent de la main-d'oeuvre non salariée, c'est-à-dire familiale. Au total, le plafond ne sera pas réellement de 100 000 €, mais plus probablement aux alentours de 200 000 €, ce qui annule les effets théoriques d'un plafonnement.

Enfin, en ce qui concerne la nouvelle « architecture verte » de la PAC, il est positif de la part de la Commission européenne de vouloir faire évoluer l'ancien dispositif de verdissement. Toutefois, les trois nouveaux dispositifs dont nous avons parlé nous paraissent particulièrement complexes.

Au total, nous nous alarmons du décalage qui existe entre d'un côté, les orientations générales invoquées par la Commission européenne : simplification, efficacité, ambition, et, d'un autre côté, la réalité des propositions formulées : baisse du budget, renationalisation, complexification des dispositifs de verdissement. En réalité, ces propositions témoignent d'un renoncement de la Commission, faute de consensus européen.

Depuis le 1er juin, la Commission européenne consulte les États sur cette réforme qui est loin de faire l'unanimité. Nous pouvons rapidement vous dresser l'état des lieux des positionnements des principaux États membres. Lors du Conseil du 16 juillet dernier, le Commissaire Phil Hogan a présenté la réforme aux États membres. À cette occasion, la France a mis en avant le « Mémorandum de Madrid » par lequel vingt pays signataires ont manifesté leur volonté que le budget de la PAC soit maintenu à son niveau actuel, ainsi que la déclaration commune avec l'Allemagne, soulignant également cette volonté de stabilisation budgétaire.

Par ailleurs, il est frappant de constater qu'un grand nombre d'États membres souhaitent une flexibilité accrue, qui peut aller jusqu'à une renationalisation assumée. Par exemple, une majorité de pays souhaite que les programmes écologiques au sein du 1erpilier soient facultatifs, ce qui signerait la fin de l'ambition commune européenne en matière environnementale. La France plaide pour que chaque État soit dans l'obligation de proposer un dispositif écologique, mais ce dernier pourrait être facultatif pour les agriculteurs.

Ce constat a pu également être observé lors du Conseil du 15 octobre dernier, à l'occasion duquel une majorité d'États membres a déploré le « manque de souplesse » et la complexité de la nouvelle PAC, demandant encore plus de flexibilité. Cela a atteint un point tel que le Commissaire Hogan lui-même, chantre de la flexibilité, a dû rappeler aux États membres que « tout ne peut être facultatif », en posant la question : « que restera-t-il de commun à la PAC si trop de flexibilité est accordée ? ». Seules l'Espagne et la France ont mis en garde contre la perte du caractère commun de la PAC.

La présidence autrichienne tente de trouver une position commune d'ici la fin de l'année, même si elle admet que cela sera très difficile. La rapporteure du Parlement européen a préconisé, quant à elle, un report à 2023 de la date de mise en oeuvre de la nouvelle PAC.

Dans ce contexte, nous avons choisi de nous rendre au Danemark, à la fin du mois de septembre. Ce choix était justifié par trois éléments majeurs.

D'abord, le positionnement danois est très différent de celui de la France concernant la PAC, dans la mesure où il s'agit d'un pays résolument libéral. Ensuite, le Danemark a décidé, dès la fin des années 1980, d'entreprendre une reconversion de son agriculture vers la production biologique. Enfin, le Danemark, malgré son orientation très axée sur l'environnement, ne renonce pas à une certaine forme de productivisme, dans la mesure où le pays produit trois fois ce qu'il consomme et reste donc fortement exportateur. Le Danemark a également une position paradoxale sur le glyphosate, en s'étant montré favorable à un allongement de la période d'utilisation de ce produit à 10 ans. Cette position peut s'expliquer par la recherche d'une rentabilité agricole assumée.

Le premier élément qui nous a frappés est l'extrême confiance que les autorités danoises, tout comme les syndicats et certains producteurs, ont dans leur modèle et dans le marché. Pour eux, les aides directes constituent une forme de « perfusion administrative » offerte à des exploitations qui, pour certaines d'entre elles, ne sont pas économiquement viables. Ils sont donc favorables à une suppression du premier pilier, de façon plus ou moins rapide, pour le remplacer par des aides qui accompagnent véritablement les agriculteurs vers une production écologiquement soutenable.

De façon tout à fait logique, le Danemark a donc utilisé à plein la possibilité de transfert des fonds du premier vers le second pilier, à hauteur 7 % jusqu'en 2020 (contre environ 4 % pour la France). Pour autant, les Danois sont attachés à l'aspect commun de la PAC, car ils craignent qu'en cas de démantèlement de cette politique, d'autres pays ne subventionnent massivement leurs agricultures nationales.

Parallèlement, le Danemark investit massivement pour l'agriculture biologique et la transition agro-écologique et cette politique a porté ses fruits. Aujourd'hui, 8 % de sa superficie agricole totale sont consacrés au bio, contre seulement 6,7 % dans l'UE et 5,3 % en France. Plusieurs initiatives expliquent ces performances. Le pays a mis en oeuvre 6 plans pour le bio depuis 1986. Les effets de cette politique sont tout à fait notables. Le prix de vente des agriculteurs produisant des porcs biologiques est trois fois supérieur à celui des porcs issus de l'élevage conventionnel. Le secteur agricole danois a réduit de 16 % ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2014. Le Danemark a introduit dès 1996 une taxe sur les pesticides, permettant de réduire la quantité de matières actives de 60 %, entre 1980 et aujourd'hui.

Il nous paraît important de noter que, depuis la fin des années 1980, les mesures environnementales n'ont pas fait chuter les rendements agricoles. En 2009, avant la crise, l'écart était très important entre la France et le Danemark. Le Danemark offre la preuve que les mesures environnementales permettent d'accroître le profit agricole.

Par ailleurs, nous avons remarqué plusieurs particularismes danois en matière agricole, qui nous paraissent éclairants pour notre réflexion. D'abord, la structuration interprofessionnelle et syndicale est originale, dans la mesure où un organisme, le Conseil danois de l'agriculture, regroupe 95 % des agriculteurs danois et porte donc une parole très forte auprès des instances politiques. De plus, il faut noter que depuis 2015 les Ministères de l'Environnement et de l'Agriculture danois ont fusionné. Enfin, les filières agricoles sont structurées en coopératives, tournées vers l'international, telles que « Arla » dans le domaine du lait ou « Danish Crown » dans celui du porc. Cela leur permet de peser dans les négociations commerciales, notamment avec les enseignes de grande distribution.

Nous avons ainsi, à la lumière de ces éléments contextuels, tenté de comprendre les raisons des divergences entre le Danemark et la France. Nous pensons que la cause principale réside dans des structures territoriales très différentes : les campagnes françaises sont notamment peuplées par des agriculteurs qui font vivre les territoires ruraux et c'est pourquoi les aides directes sont indispensables. Les dimensions sociales et territoriales de la politique agricole, très présentes en France, sont sciemment ignorées par le Danemark. La taille des exploitations joue également dans ce domaine : les exploitations danoises ont une surface moyenne de 74 hectares, contre seulement 55 en France.

Le modèle danois est donc basé sur une agriculture à la fois soutenable, intensive et fortement exportatrice et nous montre que la puissance publique, nationale ou européenne, doit être présente sur le long terme pour assurer non seulement cette transition mais aussi le maintien d'une agriculture respectueuse de l'environnement.

Pour conclure cette communication, nous aurions pu formuler les orientations idéales que nous voudrions donner à la PAC. Nous tenterons ici plutôt d'esquisser des pistes de réforme qui nous paraissent compatibles avec l'objectif d'un consensus à l'échelle européenne, c'est-à-dire en prenant en compte les oppositions et propositions des autres États membres. Le point le plus important, selon nous, est de redonner véritablement un sens à la PAC qui, au fur et à mesure des réformes, s'est complexifiée et a vu ses objectifs se multiplier et se diluer. Plus personne n'en comprend le cap. Ainsi, dans les négociations qui s'annoncent, il faut commencer par tracer nos lignes rouges : le budget de la PAC doit être maintenu ; sa dimension communautaire doit être conservée ; les paiements directs doivent être pérennisés. C'est là le socle indispensable de la PAC. Pour autant, il faut également entendre les critiques des États du Nord qui nous disent qu'on ne voit plus l'objectif de ces aides. Ainsi, il nous paraît indispensable de leur redonner une ambition stratégique.

Les paiements directs du 1er pilier peuvent d'abord être rendus plus efficaces. En effet, il importe de protéger les agriculteurs de la forte variabilité des prix. L'élargissement du marché et l'absence d'intervention publique ont conduit à une plus grande variabilité des prix et donc à une imprévisibilité croissante. La crise laitière a ainsi cruellement montré l'insuffisance des outils de gestion des risques, notamment l'assurance-récolte et les fonds de mutualisation. Les multiples outils sont insuffisamment utilisés, du fait de conditions très strictes à remplir et d'une faible réactivité des autorités européennes. Il est donc, selon nous, primordial de revoir ces dispositifs, dans un but de clarification et d'efficacité accrue. Plusieurs pays, comme les États-Unis, utilisent les « paiements contra-cycliques », c'est-à-dire une prime couvrant la différence entre le prix réel constaté et un prix objectif garanti. Toutefois, cette formule ne permet pas d'anticiper le budget nécessaire. Il serait plus simple d'opter pour une enveloppe dédiée, supposant une surveillance fine des prix et autorisant, de façon réactive et argumentée, des compensations lorsque c'est nécessaire.

Il importe que le 2e pilier de la PAC, dédié au développement rural, cible beaucoup mieux les aides, sur trois publics en particulier. D'abord, ces aides doivent viser les agriculteurs désireux d'opérer une transition écologique, notamment vers le bio. En effet, cette transition est une prise de risque coûteuse pour les agriculteurs, que la PAC ne soutient pas. Aujourd'hui, ces aides sont beaucoup trop complexes à trois égards. Du point de vue de leur gestion : en France, elles sont, depuis 2015, gérées conjointement par l'État et les régions. Du point de vue de leur structuration : elles sont noyées, au sein du 2e pilier, au milieu d'autres types d'aides, notamment l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), les mesures agro-écologiques et climatiques (MAEC) et l'assurance-récolte. Du point de vue de leur critère de versement : les aides au bio se déclinent en deux subsides (aide à la conversion et aide au maintien). Il est donc primordial de rationaliser ces aides, en suivant le « modèle » danois. L'idée serait d'envisager une enveloppe spécifique pour le bio, et d'en rationaliser également la gestion (soit par l'État, soit par les régions).

Cette exigence doit être une priorité, comme semblent le montrer les dernières études scientifiques. L'article, publié le mois dernier par la revue JAMA Internal Medicine, montre par exemple, en se basant sur près de 70 000 volontaires, que les risques de cancer sont diminués de 25 % pour les personnes qui consomment des produits issus de l'agriculture biologique. Cela s'explique notamment par la présence bien moins fréquente, dans les aliments bios, de pesticides synthétiques que dans les aliments issus de l'agriculture conventionnelle. Le bio est donc un vecteur majeur d'amélioration non seulement du revenu des agriculteurs mais aussi des problématiques de santé publique. En parallèle, nous pensons indispensable, notamment pour la production française, de continuer à soutenir massivement les productions sous signe de qualité. Celles-ci s'appuient sur des cahiers des charges prenant en compte des exigences en matière environnementales, sociales et de production.

Ensuite, ces aides doivent également bien mieux viser les jeunes agriculteurs. La Cour des comptes européenne avait, dès juin 2017, alerté sur les incohérences de ces aides aux jeunes agriculteurs, entre le 1er pilier (comprenant un supplément de 25 % pour les jeunes agriculteurs) et le 2e pilier (avec une aide à la première installation). La Cour des comptes considère que les aides du 1er pilier sont très mal ciblées et que celles du 2e pilier sont fondées sur une évaluation approximative des besoins. Il faut, là aussi, que ces aides soient drastiquement simplifiées. Nous reprenons les propositions de Mme Esther Herranz García, rapporteure du Parlement européen, qui veut porter la limite d'âge d'accès à cette aide de 40 à 45 ans. Nous ajoutons qu'il faut une enveloppe unique, afin que l'aide ne soit plus dispersée entre les deux piliers.

Enfin, les aides peuvent également cibler les petites exploitations, en remplaçant le projet de plafonnement des aides – facilement contournable, comme nous l'avons dit – par un dispositif de paiements redistributifs beaucoup plus massifs. Ces petites exploitations font vivre nos territoires, elles doivent être maintenues, afin que la PAC ne bénéficie plus aussi majoritairement aux plus grandes exploitations. Ces aides ne seraient pas pour autant des mesures sociales. Il s'agit d'un autre moyen de favoriser l'émergence d'un nouveau modèle agricole, notamment basé sur les circuits courts et la vente directe.

Avec toutes ces réformes, nous obtiendrions ainsi une nouvelle PAC, comprenant une nouvelle répartition, plus simple, entre les deux piliers. Les paiements directs, toujours découplés de la production, comprenant une enveloppe dédiée à la gestion des risques. Et une triple enveloppe supplémentaire, aux montants revalorisés et à la structure simplifiée, comprenant une aide à la reconversion bio et à la production sous signe de qualité ; une aide aux jeunes agriculteurs de moins de 45 ans ; une aide aux petites exploitations qui comprendrait l'actuel ICHN. Les objectifs de la PAC en ressortiraient grandement clarifiés. Pour chaque action envisagée par la nouvelle PAC, il s'agirait également de définir des niveaux de financements européens et de co-financements nationaux, en fonction de l'aspect intégré ou non de chaque action.

Pour finir, il faut rappeler qu'entre 1962 et 1992, la PAC a garanti les prix. Depuis 1992, elle soutient le revenu des agriculteurs par des aides directes. L'étape suivante est donc d'accompagner les agriculteurs dans l'adaptation de leurs exploitations aux nouveaux enjeux. En redonnant du sens et du souffle à la PAC et en écoutant tous les États membres, nous pourrons renforcer cette politique emblématique et faire en sorte qu'elle soit de nouveau comprise et beaucoup plus efficace.

Je remercie les rapporteurs pour leur enthousiasme et pour leur analyse de la réforme en cours de la PAC. Quel serait, selon vous, le pays dont le modèle agricole fonctionne de manière opposée à celui du Danemark ? S'agirait-il, par exemple, de la Pologne qui s'appuie sur de plus grandes exploitations et qui est défavorable au plafonnement des aides ? Il va bien falloir en effet trouver un compromis entre les différents États membres, en dépit de leurs différences en matière d'économie agricole.

Ces différences trouvent leur origine dans les deux conceptions que l'on peut avoir de l'agriculture. Certains pays, tels par exemple que la Pologne, tout en conservant une agriculture à vocation sociale au sein de petites exploitations, privilégient les grandes exploitations, qui s'appuient, du reste, sur les structures foncières héritées d'une période antérieure, orientées vers le marché et l'exportation.

De son côté, le Danemark — où la production agricole est trois fois supérieure à la consommation intérieure — a fait un choix qui consiste à privilégier le marché et l'exportation, tout en accentuant les efforts en vue de favoriser la dimension environnementale dans un cadre compétitif. Le modèle danois démontre à cet égard que l'on peut à la fois mener une politique environnementale et compétitive. Il est malaisé, en revanche, de qualifier le modèle agricole de tel ou tel pays, par opposition au Danemark.

Il ne semble pas souhaitable, et ce notamment dans l'intérêt de la France, de considérer qu'il existe deux types d'agriculture, dont l'une serait sanctuarisée sur le plan environnemental dans de petites exploitations tandis que l'autre, entièrement dévolue au marché et aux exportations, serait fondée sur une approche laxiste du point de vue de la protection de l'environnement. Il serait souhaitable, à l'inverse, de tirer l'ensemble vers le haut, en mettant l'accent sur une production de qualité, dont relève notamment, mais pas exclusivement, la production bio. L'amélioration de la qualité de nos produits doit être privilégiée par rapport à la massification des exportations dans la recherche de compétitivité.

Comme vous le savez, trois phases se sont succédé dans la politique agricole commune : une première phase Mansholt de soutien aux revenus par des prix élevés, qui s'est traduite par une augmentation spectaculaire de la production tout en engendrant des déséquilibres devenus ingérables dans les années 1990, avec en particulier la constitution de considérables excédents de stocks, en particulier de beurre. Puis est advenue la période MacSharry, caractérisée par le soutien aux revenus agricoles. Et maintenant va s'ouvrir une troisième phase qui reste à inventer. Les objectifs sont clairs, mais sommes-nous armés à ce stade pour faire des propositions précises ? L'exemple du bio est très éclairant, faut-il passer au tout bio ? C'est délicat à mettre en place.

Je partage votre idée que les aides soient liées à une redéfinition des objectifs, et pas seulement aux moyens. Les objectifs doivent être le moteur. Je suis en revanche méfiant sur les comparaisons en termes de pourcentages du budget attribué à la PAC, car dans ce cas il faut alors prendre en compte le numérateur et le dénominateur ! La PAC représentait certes 70 % du budget, mais à un moment où il n'y avait pas autant de fonds structurels ou d'autres fonds. Pour moi, qui suis favorable à une augmentation du budget européen compensée par une diminution des budgets nationaux, la part de la PAC doit logiquement diminuer, mais cela ne veut pas dire que le budget agricole doive lui-même diminuer !

Quant à la critique sur le montant du plafonnement, la réflexion doit être poursuivie. Il me semble a priori intéressant d'intégrer dans le plafonnement une modulation en fonction du nombre de salariés actifs sur l'exploitation. Mais je ne sais pas si le dispositif proposé par la Commission pour ce faire est le bon.

Sur les plans stratégiques, je partage votre analyse sur le risque de renationalisation, la Commission fixant les objectifs et laissant les États membres libres des moyens pour y arriver. Mais cela pourrait aussi avoir un aspect positif, en permettant de confronter les solutions choisies pour trouver la meilleure pratique. C'est bien votre démarche, avec ce déplacement au Danemark pour examiner leur modèle.

En matière d'environnement, il me semble à moi aussi que la Commission est très soucieuse d'inventer le « fusil à tirer dans les coins », en prenant les moyens des autres pour compenser l'insuffisance des siens, sous couvert d'orientations et de conditionnalités. Enfin, comment justifier l'attitude du Danemark sur la question du glyphosate compte tenu de tous ces objectifs environnementaux ?

Lisibilité, cohérence, efficacité, sont revenus dans vos propos ce matin. La PAC devient illisible, pour moi, qui suis agricultrice, comme pour mes collègues, mais aussi pour le monde économique, pour les citoyens, ces derniers ne retenant que le mot « subventions » et nous en faisant reproche. Le premier effort à faire est donc bien celui de la lisibilité. Que peut faire le Gouvernement à ce sujet ?

L'exemple du Danemark est très intéressant, mais il pose aussi la question de la problématique foncière : comment peuvent–ils produire autant sur aussi peu de surface, tout en exportant la majeure partie de leur production, et en étant vertueux sur le plan écologique ?

J'ai l'impression que les agriculteurs souhaitent, davantage que des subventions, des prix conformes à leurs efforts, leurs investissements, et à la quantité de travail qu'ils fournissent.

Sur le glyphosate, cela nous semble à nous aussi paradoxal, mais notre déplacement a été trop court pour approfondir cette question. Les Danois sont très pragmatiques, ils recherchent la qualité, mais ils préfèrent quand même la rentabilité et l'exportation d'une partie de leur production, étonnante il faut bien l'avouer compte tenu de la taille du pays.

N'est-ce pas simplement le souci de l'affirmation de leur souveraineté ?

Une transition foncière a eu lieu dès 1980, et aujourd'hui il n'y a plus de petites exploitations. Nous avons aussi noté la capacité de résilience des agriculteurs. Leur très bon niveau de formation leur permet de changer complètement d'orientation au cours de leur vie professionnelle.

Sur le glyphosate, les Danois agissent à la fois à court et à long terme. À court terme, les objectifs de la concurrence et de la compétitivité, essentielles pour eux, l'emportent sur l'interdiction du glyphosate. À long terme, ils ont la volonté de réorienter la PAC vers plus d'environnement, la PAC intervenant alors en soutien pour accompagner techniquement et financièrement les pratiques agricoles. La PAC est ici indispensable pour franchir ce pas très difficile.

Notre travail s'inscrit dans le cadre de la PAC aujourd'hui, qui est très libérale. Pour ma part, je souhaite une PAC plus administrée, notamment en ce qui concerne les prix. Dans la suite de travail de suivi, si la Présidente nous l'autorise, il nous faudra réfléchir à donner une dimension plus sociale à la PAC. Aujourd'hui on se heurte aux choix actuels de l'Union, axés sur la compétitivité, la concurrence, le marché libre, mais c'est ce point qui nous permettra, à mon sens, d'avoir une plus-value, au nom de la commission des Affaires européennes de l'Assemblée.

Nous l'avons écrit dans notre rapport : les paysans préfèrent vendre mieux. Les Danois sont également sur la même longueur d'ondes : aux aides directes, ils préfèrent un prix juste. Mais il ne faut pas oublier que ces aides directes sont aussi un soutien aux consommateurs. La France pèse par son histoire, sa puissance économique, le mémorandum de Madrid, un discours clair sur l'ambition, la lisibilité. Mais simplifier n'est pas simple. La France est le pays leader dans la négociation, mais il faut composer avec les autres États membres, nous avons évoqué la Pologne tout à l'heure.

Merci pour votre suivi très attentif, je proposerai au Bureau que vous poursuiviez vos travaux, la PAC étant un sujet très important.

Je vous propose de réserver la proposition de règlement sur le tracé des corridors maritimes de et vers l'Irlande, à la suite du retrait du Royaume Uni de l'Union. Les tracés proposés par la Commission écartent les ports français au profit des ports belges et néerlandais. Il serait souhaitable que les référents des commissions du développement durable et des affaires étrangères exercent une veille sur ce texte en attendant de voir s'il est opportun de désigner un rapporteur d'information sur cette question, suivie par ailleurs par la mission d'information sur le Brexit.

Il faut aller vite, et décider maintenant sur le principe d'un rapport – un rapport politique –, à défaut de décider sur un rapporteur. Cette affaire est inadmissible, incroyable, le Brexit arrive très vite, et le « temps n'est pas galant homme ».

Nous allons être rapides en mobilisant les référents concernés.