ous avons entamé hier l'examen du projet de loi portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés, et nous le poursuivrons cet après-midi. Ce matin, au milieu de ces travaux, nous nous retrouvons pour procéder à l'audition de M. Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d'administration fiscales de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ; cela tombe bien. Certes, c'est dû pour partie au hasard, mais ce programme est intelligemment construit…

La voix de Pascal Saint-Amans compte beaucoup. C'est, au fond, l'un des acteurs des changements fiscaux actuels ou prochains. Ce n'est pas la première fois que nous l'auditionnons. Le 13 septembre 2017, il avait évoqué devant nous le plan d'action concernant l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices. Peut-être pourra-t-il faire le point sur ce projet « BEPS » – acronyme de « base erosion and profit shifting ». Nous souhaitons évidemment l'entendre aujourd'hui à propos des négociations multilatérales qui se tiennent dans le cadre de l'OCDE en vue d'une réforme de la fiscalité intégrant la question du numérique, et appelant sans doute une révision plus large des principes fiscaux que les États doivent appliquer.

Nous souhaiterions aussi connaître son opinion sur ce qui se passe en France. Cela affecte-t-il les travaux de l'OCDE ? Et, si oui, dans quel sens ?

En ce qui concerne précisément la fiscalité du numérique, personne, quelle que soit sa sensibilité politique, ne prétend qu'il ne faille rien faire, mais la France et l'Europe ont-elles intérêt à une modification plus globale des bases taxables ? À ce stade, nous n'avons pas la réponse. Nombreux sont ceux qui s'expriment. La commission des finances doit être attentive à cette actualité et essayer de prendre position.

Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, je suis ravi de partager ce matin avec vous l'état des travaux internationaux dans le domaine de la fiscalité du numérique qui vous occupe aujourd'hui, mais je commencerai par replacer la question dans un contexte un peu plus général, avant de vous indiquer où en est aujourd'hui la négociation au sein de l'OCDE.

Jusqu'en 2008, très peu de choses se passaient dans le domaine de la fiscalité internationale. Des conventions fiscales visaient à l'élimination des doubles impositions, et c'est à peu près tout ce qui existait en matière de coopération fiscale. Depuis 2008 et la crise financière, en revanche, la fiscalité est devenue un sujet de préoccupation majeur pour la communauté internationale, comme le reflète le fait que l'agenda du G20 comporte systématiquement une session fiscale, aussi bien pour les ministres des finances que pour les chefs d'État et de gouvernement. Cela révèle un intérêt politique pour ces sujets, envisagés essentiellement sous deux angles : dans un premier temps, la fin du secret bancaire et l'échange automatique de renseignements ; dans un second temps, la fiscalité des entreprises, en particulier des multinationales.

Dans ce cadre, nous avons, en 2012, proposé au G20 de travailler sur ce que l'on a appelé l'érosion des bases fiscales et les transferts de bénéfices, sur ce projet BEPS développé jusqu'à la fin de l'année 2015, avec quinze mesures qui ont produit des changements assez significatifs en matière de fiscalité internationale, l'objectif étant de réaligner la localisation des profits des entreprises sur celle de leurs activités. L'absence de règles internationales et le caractère quelque peu obsolète des conventions fiscales bilatérales avaient abouti à une situation où les entreprises pouvaient facilement localiser leurs profits dans des paradis fiscaux où elles n'avaient pas d'activité et, au contraire, localiser toutes leurs charges dans les pays où elles réalisaient leurs ventes, leur recherche et leur développement, où elles avaient leurs quartiers généraux, pour y payer finalement peu d'impôts. Les règles BEPS ont eu pour objet de mettre fin à ce type de pratique.

L'action 1 du projet BEPS était relative à la fiscalité du numérique. Quatre actions du projet BEPS se sont révélées décevantes, mais en tout premier lieu, justement, celle relative à la fiscalité du numérique, car les États-Unis, au cours de la négociation ont mis une sorte de veto à tout changement des règles qui aurait permis d'appréhender davantage de masse taxable dans les pays où les entreprises numériques font des affaires sans y être présentes physiquement – car c'est bien la spécificité de la numérisation de l'économie que de permettre une activité commerciale sans présence physique. Or, en vertu des règles de la fiscalité internationale telles qu'elles ont initialement été développées en 1928, avec un modèle de convention fiscale conçu par un groupe d'économistes, une entreprise étrangère n'est taxable sur un territoire que lorsqu'elle y a un établissement stable – c'est le terme qui figure dans les conventions fiscales. En droit français, un établissement stable, c'est une installation fixe d'affaires, ce qui fait bien référence à une présence physique. Les États-Unis avaient, dans cette négociation, opposé un veto au changement de ces règles.

La première conclusion, importante, du rapport sur l'action 1 était qu'il faudrait parler non pas d'économie numérique mais de numérisation de l'économie – à l'époque tout le monde était d'accord ; aujourd'hui, c'est un peu moins le cas. Ce n'est pas un jeu de mots de fiscalistes internationaux ou de fonctionnaires internationaux : l'ensemble de l'économie se numérise. Vous retrouverez demain dans l'ensemble des entreprises les tensions ou pressions que vous constatez aujourd'hui dans les entreprises les plus numérisées. En 2014, le directeur fiscal de Volvo nous avait ainsi expliqué, dans le cadre d'une consultation publique, que la puissance d'un camion Volvo pouvait être réglée à distance. Par exemple, l'acheteur d'un camion souscrit pour une certaine puissance et, lorsque le camion doit franchir un col dans les Alpes ou les Pyrénées, il faut déclencher plus de puissance, service payé par l'utilisateur à Volvo, l'opération se faisant depuis la Suède. Je ne cite là qu'un exemple parmi d'autres, mais pris dans l'un des secteurs les plus traditionnels, pour illustrer la numérisation de l'ensemble de l'économie.

Deuxième conclusion : les ventes à distance ou les prestations de services numériques posaient des problèmes de recouvrement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Où devait-elle être acquittée ? Ce n'était pas clair. Dans le pays où était enregistrée la société ? Les États-Unis, pays important en termes de fourniture de services numériques, n'ont pas de TVA. Ou bien dans l'État de destination ? Voilà qui exposait à des risques, assez faibles, de double imposition, et, surtout, à des risques de double non-imposition, nettement plus importants, à tel point que la double non-imposition était devenue la règle. Nous avons donc adopté en 2015 toute une série de règles permettant d'assurer la taxation dans l'État de destination, c'est-à-dire de consommation. Dans l'Union européenne, elles ont déjà permis d'engranger plus de 4 ou 5 milliards d'euros de recettes de TVA.

Troisième conclusion, les phénomènes d'érosion des bases fiscales étaient exacerbés par la numérisation de l'économie. Les mesures BEPS devraient avoir un impact, qui sera mesuré en 2020.

Le dernier point portait sur les conséquences en termes d'impôt sur les sociétés. Il n'y a pas eu d'accord, ce qui a suscité une frustration. La dureté de la position américaine – « jamais nous ne négocierons rien » – a installé dans l'esprit des législateurs et des exécutifs des différents pays partenaires des États-Unis l'idée qu'il faudrait bien prendre, un jour ou l'autre, des mesures unilatérales.

Nous en étions là lorsqu'au mois de mars 2017, la présidence allemande du G20 a déclaré qu'on ne pouvait pas attendre l'année 2020 pour faire le point et demandé que l'OCDE rende un rapport intérimaire en 2018. Au mois de mars 2018, nous avons donc produit un rapport intérimaire, qui a le mérite de décrire assez précisément les nouvelles caractéristiques de cette économie numérique – ou plutôt de cette numérisation de l'économie. Nous avons en particulier identifié une bien plus grande dépendance en ce qui concerne la propriété intellectuelle. Nous avons aussi identifié le fait que beaucoup d'activités peuvent être exercées avec une économie d'échelle importante, « scale without mass » : vous pouvez opérer au niveau mondial, avec quelques employés seulement ; je crois que Whatsapp, à moins que ce ne soit une entreprise similaire, parvient à avoir une présence mondiale avec une vingtaine d'employés seulement. Ce nouveau phénomène pourrait soulever de nouvelles questions. Nous avons aussi noté que le rôle des utilisateurs et des contributeurs est plus important, c'est le modèle économique de Google, de Facebook ou d'autres plateformes. Il y a plusieurs modèles économiques, mais arrêtons-nous sur celui de Google : ils vous prennent vos données en échange d'un service gratuit – la recherche sur le moteur de recherche – et tout cela est monétisé par de la publicité, qui sera enregistrée dans un pays tiers – l'Irlande, le plus souvent, ou les Pays-Bas.

Ce rapport fut donc l'occasion de reconnaître des phénomènes nouveaux. En revanche, il ne proposait pas de conclusion quant aux conséquences qu'il fallait en tirer. Certains disaient que, finalement, il n'y avait rien à changer, tels l'Irlande, le Luxembourg, Malte ou Singapour. D'autres – les Européens, en particulier le Royaume-Uni – disaient qu'il fallait cibler la notion de contribution des utilisateurs. D'autres encore disaient qu'en réalité la numérisation de l'économie, qui concerne toutes les industries, aboutit à ce que le système fiscal international, y compris après BEPS, ne permet pas de relever les défis d'aujourd'hui et qu'il faut donc changer plus globalement l'ensemble de la fiscalité internationale. D'ailleurs, ces pays disaient que d'autres mesures BEPS n'étaient pas satisfaisantes. J'en évoquais quatre. Trois concernent les prix de transfert pratiqués au sein d'un groupe, d'une filiale à l'autre ; nous avons essayé de réparer ce qu'on appelle le principe de pleine concurrence. Nous avons fait assez peu de progrès dans ce domaine et les pays partisans d'un changement de l'ensemble de la fiscalité internationale visaient en particulier les prix de transfert.

Ce qui est intéressant, c'est qu'entre le mois de mars 2017 et le mois de mars 2018 – au mois de décembre 2017 –, les États-Unis ont adopté une réforme fiscale très contre-intuitive. Adoptée par le Congrès républicain sans les voix des démocrates, cette réforme rien moins que bipartisane consiste essentiellement en un abaissement du taux de l'impôt sur les sociétés, qui était devenu le plus élevé de l'OCDE ; il est passé de 35 % à 21 %. Représentant un effort considérable, cette réforme est très coûteuse. J'ignore quel est le montant d'un point d'impôt sur les sociétés américain, mais il est très élevé.

Ce qui est paradoxal, c'est que le Congrès républicain a voulu financer cela en élargissant la base d'imposition. Il s'est tourné vers l'OCDE : « Vous avez fait BEPS. Nous allons faire BEPS aussi ! » Le Congrès américain a donc appliqué BEPS, avec une nuance : il a estimé que les règles de l'OCDE n'avaient pas assez changé en matière de prix de transfert – mais la raison en est que les États-Unis s'y étaient opposés ! Dès lors que les États-Unis voulaient désormais protéger leur base taxable, il n'était pas possible de s'en tenir au principe de pleine concurrence de l'OCDE, même amendé selon BEPS, et il fallait le remettre en question.

Ils n'ont pas trouvé la solution, mais ils ont adopté deux mesures. L'une est le « global intangible low-taxed income », ou « GILTI », qui sonne comme guilty – « coupable » en anglais. C'est une imposition minimale : si les entreprises engrangent des profits à l'étranger et qu'ils sont inférieurs au taux minimal de 13,125 %, elles devront payer la différence. C'est intéressant, parce que c'est contraire au principe de territorialité mis en oeuvre avec la réforme. L'autre mesure est la « base erosion anti-abuse tax » (« BEAT »). En cas de transferts internes, qu'il s'agisse d'une entreprise étrangère établie aux États-Unis, payant des redevances ou des services au groupe à l'étranger ou qu'il s'agisse d'une entreprise américaine ayant un centre d'appels en Inde, de la trésorerie en Irlande et de la redevance en Suisse, la moitié des paiements, s'ils excèdent 100 millions de dollars par an, seront rejetés comme charges déductibles. C'est assez brutal, cela crée des doubles impositions et cela pourrait être contraire aux conventions fiscales.

Pardon de vous conduire dans les méandres de la réforme fiscale américaine pour vous expliquer quelles sont les conséquences – importantes – sur le numérique aujourd'hui. Les États-Unis du très multilatéraliste président Obama disaient qu'ils ne négocieraient jamais, qu'il n'y aurait jamais d'accord, qu'ils n'en discuteraient pas avant 2020. Les États-Unis du moins multilatéraliste président Trump ont dit à leurs partenaires de l'OCDE désireux de taxer Google, Facebook et les autres qu'ils avaient raison. Je me souviens du délégué chinois vérifiant la traduction qui lui était donnée… Comment était-ce possible ? En fait, la position américaine a changé : « Vous avez raison de vouloir taxer ces entreprises, car la raison pour laquelle vous voulez le faire, c'est que vous êtes un marché pour elles. » L'argument selon lequel ces entreprises ne sont plus taxées nulle part, qui était vrai avant que nous ne lancions BEPS, ne l'est plus après BEPS, ces entreprises ne pouvant plus localiser leur propriété intellectuelle aux Bermudes. Ces schémas sont détruits, car si les entreprises ne paient pas d'impôts en Europe, elles paieront au moins 13 % aux États-Unis. Le problème, nous disent les États-Unis, ce n'est pas que les entreprises paient au moins 13 % aux États-Unis, c'est qu'elles font beaucoup d'affaires chez vous et que vous ne les taxez pas, ce qui vous frustre. Les États-Unis ont dit qu'ils étaient tout à fait d'accord pour renforcer le droit d'imposer les pays de marché, mais ce n'est pas vrai pour les seules entreprises du numérique, c'est vrai pour l'ensemble des entreprises.

Facebook, jusqu'à BEPS, n'avait pas de présence physique. Facebook prenait votre donnée, la monétisait en Irlande, où l'entreprise compte plusieurs milliers d'employés, et cet argent était ensuite, avant BEPS, transféré aux Bermudes. N'étant pas rapatrié aux États-Unis, il n'était pas taxé aux États-Unis, il n'était pas taxé aux Bermudes et l'était très peu en Irlande parce que des structures hybrides permettaient le transfert de bénéfices sans imposition.

Après BEPS et l'application de la réforme fiscale américaine, la structure bermudéenne disparaît. Les profits sont taxables en Irlande, ils le sont aussi aux États-Unis, mais il n'y a toujours pas de présence physique en France, à cela près que Facebook a annoncé la création d'une filiale dont les profits seront taxables en France. En vertu des règles applicables aux prix de transfert, il y a en France un « limited risk distributor », une entité qui va chercher la publicité chez les restaurateurs qui veulent faire de la publicité sur Facebook, mais le principal des activités de distribution se trouve en Irlande, où sont les 6 000 employés. Le retour de profits en France est très faible, parce que les risques sont faibles et que les règles de prix de transfert prévoient que les entités sont rémunérées en fonction du volume des risques, des fonctions exercées et du nombre d'employés. En France, les activités sont très réduites. Ce n'est pas le cas en Irlande. Le retour sera donc de 2 % ou 3 % en France, alors que ce sera un taux à deux chiffres en Irlande. Et les États-Unis de dire : « Regardez, tout cela ne va pas, vous allez récupérer un droit d'imposer, mais serez-vous contents avec 2 % de retour ? Vous pouvez estimer que Netflix, par exemple, qui n'a pas de présence physique en France, vous doit plus, parce que vous êtes un marché de près de 70 millions de consommateurs, pas simplement le lieu où se trouvent dix employés. » Dans cette perspective, le fait que Facebook ait 6 000 employés en Irlande compte moins. Le problème ne tient pas seulement à la présence physique et à l'établissement stable, il réside dans la répartition des droits d'imposition. Et le délégué américain d'enchaîner : « Regardez, c'est bien la même problématique pour McDonald's, Nike ou Starbucks ! » D'ailleurs, la Commission européenne a considéré qu'il y avait là des aides d'État.

Si les Américains adoptent cette position, ce n'est pas par générosité, c'est naturellement par intérêt national. Les États-Unis ont un déficit commercial structurel ; leur production est donc inférieure à leur consommation. Par conséquent, ils ont plutôt intérêt, surtout en l'absence de TVA, à donner à l'impôt sur les sociétés la base la plus large possible, en l'occurrence la consommation plutôt que la production, et à considérer qu'il faut rémunérer le marché plus que la production. Or les règles en matière de prix de transfert, telles qu'elles ont été vaguement réparées par BEPS, prévoient que le profit résiduel d'une entreprise – ce qui reste après que les différentes entités ont été payées – va où est localisée la propriété intellectuelle, en principe plutôt là où l'entreprise a son siège. En réalité, hélas, elle sera plutôt non pas dans un paradis fiscal, mais dans une petite économie ouverte – comme celle de la Suisse, des Pays-Bas ou de l'Irlande. Les États-Unis, parce que c'est fondamentalement leur intérêt, considèrent qu'il faut changer cette règle et sont prêts à une négociation multilatérale. Et lorsque je parle au nom de l'OCDE, en fait, je parle au nom des 129 pays qui sont membres du cadre inclusif pour la mise en oeuvre du projet BEPS : l'ensemble des pays du G20, la Chine, l'Inde, l'Afrique du Sud, le Brésil, l'Argentine, les pays du G7, tous les pays de l'OCDE et un grand nombre de pays en voie de développement. Les États-Unis veulent donc que l'on négocie cela ensemble. Et si nous donnons plus de droits d'imposer au pays de marché, il n'y aura plus de problème avec les entreprises du numérique, puisqu'on créera un nouveau nexus, en nouveau lien, une sorte d'établissement stable, numérique ou pas.

Aujourd'hui, au sein de l'OCDE, nous en sommes à cette négociation qui a pris forme en 2018. Un certain nombre de pays avaient des doutes sur la sincérité des États-Unis. Était-ce seulement une façon de retarder des discussions et de capter l'attention sans avoir vraiment l'intention de négocier ? Vous trouverez, dans des lettres du président de la commission des finances du Sénat américain et du ranking member démocrate, et dans de nombreuses instances du Congrès, l'expression d'un soutien à la position exprimée ; il ne s'agit donc pas que de l'exécutif, c'est bien une tendance de fond.

Après un an de négociations, les pays concernés se sont engagés, comme ils l'ont signifié à la fin du mois de janvier de cette année, à rechercher une solution multilatérale d'ici à la fin de l'année 2020. Elle pourrait avoir deux piliers.

L'un correspond largement au voeu de la France – qui préside par ailleurs le G7 cette année – et par l'Allemagne et est le reflet de GILTI : la mise en place d'une imposition minimale mondiale. Il ne s'agit pas de demander aux Bermudes d'imposer les sociétés au taux de 13 % : il s'agit de prendre la différence si une entreprise française localise ses bénéfices aux Bermudes malgré BEPS. Et, symétriquement, si un profit part d'un pays sans y être taxé et aboutit dans un autre pays, qui serait le pays de siège de l'entreprise et ne prélèverait pas cette imposition minimale, alors le pays source pourrait le faire. Par exemple, Singapour est assez peu susceptible de mettre en place cette règle d'imposition minimale mondiale. Si un profit réalisé en France était peu taxé en France en raison de je ne sais quelle astuce fiscale et devait finir à Singapour, la France prendrait 13 %. Telle est l'architecture.

L'autre pilier – en fait, le premier si nous les prenons dans l'ordre –, c'est la proposition américaine d'une discussion en vue de la réallocation des droits d'imposer.

Il y a deux autres propositions sur la table. Une proposition britannique envisage une nouvelle règle d'allocation des droits d'imposer, mais seulement pour les entreprises hautement numériques, c'est-à-dire les entreprises dont le modèle économique tient à la contribution des utilisateurs – ce n'est pas sans rapport avec le projet de loi que votre commission examine. Dans le cas d'une plateforme comme Uber ou d'une entreprise qui fait de la publicité comme Facebook, la valeur est créée par le contributeur, par l'utilisateur, et c'est cette valeur qu'il faut appréhender. Et le Royaume-Uni de dire qu'il ne faut appréhender que cette valeur-là, ce que refusent les États-Unis et la Chine. Ils refusent un dispositif qui ne ciblerait que quelques entreprises. Premièrement, parce que c'est contraire à leur intérêt. Deuxièmement, et ils ne sont pas les seuls à le dire, parce que de deux choses l'une : soit cette notion de contribution, de données, est extrêmement restrictive, soit elle couvre à peu près tout du fait que, demain, tout sera données. Lorsque vous mettrez en place, en Chine, un système d'irrigation, il comportera des capteurs, et l'irrigation sera déclenchée non plus de Chine mais, par exemple, depuis l'Allemagne si c'est une installation allemande, et ce sera une prestation de service. Tout devient donc données, et tout risquerait d'être taxé en raison d'un concept qui ne fonctionne pas. Tels sont les termes du débat que suscite la proposition britannique.

La proposition américaine, soutenue par la Chine et bien d'autres pays, est l'objet d'une négociation assez intense. La semaine prochaine, un comité de pilotage, un bureau se réunit pour en discuter, et le cadre inclusif de BEPS se réunira à la fin du mois de mai, avec l'espoir d'adopter un programme de travail détaillé qui réduirait le champ des options et permettrait de produire une solution à la fin de l'année 2020. Nous le présenterons aux ministres des finances du G20 à Fukuoka, les 8 et 9 juin prochain, s'il est adopté entre-temps, mais ce n'est pas évident car un certain nombre de pays, notamment de petites économies ouvertes – le Danemark, la Suisse, Singapour, des pays qui n'ont pas tout à fait le même profil fiscal mais ont en commun d'être petits et d'être ouverts –, estiment qu'ils risquent d'y perdre beaucoup si nous réallouons les droits d'imposer aux pays de marché.

Un pays comme la France soulève légitimement la question de l'impact budgétaire qu'aurait l'attribution de plus de droits d'imposer aux grands marchés, comme la Chine, l'Inde ou les États-Unis. Nous sommes en train de faire des études d'impact pour voir quelle serait la répartition des droits d'imposer. L'avantage que nous trouvons à ces deux piliers, c'est qu'ils permettraient de retirer du système international ce qui ne fonctionne pas et qui risque d'aboutir à ce que les pays font aujourd'hui : des mesures unilatérales.

En effet, lorsqu'un pays n'est pas satisfait d'un système, il prend des mesures unilatérales. C'est notamment le cas lorsqu'il constitue un très grand marché et constate que tous les bénéfices sont enregistrés à Singapour ou en Irlande, alors qu'il compte, pour prendre un exemple au hasard, un milliard de consommateurs.

Au moins deux pays sont dans ce cas et veulent changer les règles unilatéralement et ne plus être liés par celles de l'OCDE, d'autant qu'ils considèrent qu'elles ont été développées avant qu'ils rejoignent l'OCDE, il y a un siècle, à une époque où il n'y avait que des pays exportateurs de capitaux autour de la table. Ainsi, vous comprenez que retirer les tensions du système est un moyen d'éviter les mesures unilatérales.

Ces mesures unilatérales sont aujourd'hui relativement limitées. Il y a eu une tentative en Europe, lancée à l'époque où les États-Unis ne voulaient pas bouger. Mais le changement de position des États-Unis a un peu changé la donne. Des pays comme la France sont confrontés à un dilemme. Le premier terme est constitué par le fait de négocier internationalement, avec le risque qu'il n'y ait pas d'accord – pour ma part, je suis payé pour qu'il y en ait un accord et je ferai tout ce qu'il est possible pour en obtenir un, non seulement pour être payé… mais parce qu'il me semble que c'est une nécessité absolue que d'avoir un système à la hauteur des enjeux du siècle, faute de quoi il va s'effondrer, à plus forte raison dans un environnement peu favorable au multilatéralisme.

Sur ce dernier point, cependant, comme vous l'avez compris, nous sommes en face d'un vrai paradoxe, totalement contre-intuitif, en matière fiscale : les États-Unis, qui ne soutiennent pas vraiment le multilatéralisme, soutiennent toutefois l'OCDE, car ils soutiennent une solution multilatérale, de manière exceptionnelle, en matière fiscale. Cela occasionne un petit rappel du secrétaire au Trésor américain, Steven Mnuchin, à chaque réunion du G20, à ses partenaires, en particulier européens : il les dissuade de prendre des mesures unilatérales, au motif que leurs pays sont favorables au multilatéralisme… Quoi qu'il en soit, il faut trouver une solution, mais, dans un environnement complexe, elle n'est pas garantie à 100 %.

L'autre terme du dilemme est qu'il y a urgence. Cela a été reconnu dans le rapport intérimaire de mars 2018, qui évoquait les mesures unilatérales, en constatant l'absence d'accord pour en prendre dans l'immédiat. En effet, un certain nombre de pays y sont opposés, au premier rang desquels les États-Unis et la Chine, pour des raisons évidentes, puisqu'ils représentent l'essentiel de l'économie numérique des prestataires. Mais cette opposition venait aussi des petites économies ouvertes, évoquant le risque d'un éventuel chaos. Cependant, beaucoup de pays disent qu'il faut prendre des mesures unilatérales. Ainsi, j'étais au Chili la semaine dernière, où le ministre des finances, Felipe Larraín, s'est entretenu pendant deux heures avec moi de la question de savoir quelles mesures unilatérales adopter. Je me suis permis de lui suggérer de commencer par instaurer les règles relatives à la TVA, qui n'existe pas encore dans le pays. C'est ainsi que le Chili va appliquer la TVA.

Beaucoup d'autres pays, dont la France, sont confrontés à une situation politique difficile. N'est-il pas difficile d'expliquer à vos électeurs, dans vos différentes circonscriptions, que ces géants du numérique ne payent pas grand-chose et qu'en tout cas, même s'ils payent plus que ce qu'ils payaient hier, ils ne s'acquittent pas de cet impôt en France ? S'exerce ainsi, en quelque sorte, une pression en faveur de mesures unilatérales. En même temps, les mesures unilatérales ont des limites. Nous ne sommes d'ailleurs pas totalement étrangers à la réflexion et à l'architecture des mesures unilatérales, notamment celles de la proposition de directive européenne.

Si le projet de loi qui vous est soumis est limité aux entreprises hautement numériques, vous aurez compris que ce champ d'imposition n'est pas forcément d'une rationalité absolue, puisque l'impact de la taxe s'en trouve limité. Malgré tout, il envoie un message politique fort, tout en limitant l'éventuel impact économique négatif.

Vous comprenez que je ne puisse ni soutenir ni critiquer des mesures unilatérales. On peut avoir de la compréhension pour des mesures unilatérales. Ce qui compte en tout cas, de mon point de vue, c'est que ces mesures ne nuisent pas à une véritable négociation internationale ni ne s'y substituent, car l'enjeu de celle-ci, même s'il découle du problème de la numérisation de l'économie, va bien au-delà des entreprises du numérique.

Vous avez résumé onze ans d'action de l'OCDE de manière extrêmement claire. Tout s'imbrique. Il y a une logique dans tout cela, de l'érosion des bases fiscales aux paradis fiscaux en passant par les normes BEPS. Nous assistons à une réallocation des droits d'imposer.

Notre pays est confronté, au fond, à un paradoxe, comme nous le voyions hier en entamant l'examen du projet de loi. Il envisage en effet des mesures unilatérales dans un cadre multilatéral. Cet unilatéralisme ne va évidemment pas durer : il s'agit, en réalité, d'une manière de pousser les lignes pour aller plus loin. Je ne sais pas si cela fonctionnera, mais, en tout cas, il faut bien faire quelque chose.

Le second paradoxe, c'est que nous poussons nous-mêmes dans le sens de la réallocation des moyens dans ce cadre unilatéral, en visant plus particulièrement les entreprises qui ont une empreinte numérique extrêmement forte dans les pays de consommation – alors que de grandes entreprises françaises nous disent que cela pourrait avoir des conséquences tout à fait négatives pour les ressources fiscales du pays si ce principe était étendu à d'autres secteurs.

Pas plus que quiconque, je ne sais où est la vérité. Mais chacun voit bien que le mouvement est assez inexorable, qu'il va continuer et que nous aurons besoin de nous y adapter – non de le suivre, mais de nous y adapter, j'insiste – et de participer pleinement aux négociations pour éviter que la base de notre fiscalité, de nos ressources, c'est-à-dire la base de notre souveraineté, ne soit entamée par des règles qui désavantageraient par trop la France et, probablement, une partie de l'Europe. Autant de paradoxes qu'il va falloir lever, parce que le danger est très élevé, même si le sujet est tout à fait passionnant.

Monsieur le directeur, comme vous l'avez rappelé, le 13 mars, l'OCDE a lancé une consultation sur les solutions possibles aux défis que soulève non pas l'économie numérique, mais la numérisation de l'économie – car j'ai bien entendu la nuance que vous faites sur ce point.

Vous avez rappelé les pistes envisagées : la meilleure prise en compte des utilisateurs dans la création de la valeur ; le concept même de présence numérique significative ; l'évolution des règles d'attribution du droit d'imposer et d'allocation des profits en renforçant le lien entre actifs incorporels et marchés de consommation ; la lutte globale contre les pratiques d'érosion des bases fiscales et de transfert des bénéfices, qui inclut notamment un niveau minimum d'imposition. Parmi ces différentes pistes, quelle est, selon vous, la plus pertinente et celle qui, au regard des juridictions qui la soutiennent, a le plus de chances d'aboutir ?

Comme vous l'avez rappelé, ce n'est pas le moindre des paradoxes que ces négociations aient été permises par la volonté américaine d'aboutir à une solution internationale, une fois adoptée leur réforme fiscale de 2017. Comment, selon vous, concilier cette approche multilatérale avec des règles nationales américaines qui paraissent tout de même relativement contraires aux règles de l'Organisation mondiale du commerce et parfois « dommageables », au sens de l'action 5 du projet BEPS ?

La piste relative aux actifs incorporels liés au marché de consommation dépasse le seul cadre du numérique et peut toucher des secteurs plus traditionnels. Toutefois, en ce qui concerne l'exemple que vous avez cité, je me rappelle de la panique générale sur un véhicule de la marque en question, lorsqu'il s'est trouvé dans un endroit de ma circonscription, en pleine montagne, où le GPS ne fonctionnait plus – sans vouloir faire de contre-publicité pour la marque !

N'y a-t-il pas un risque de glissement de valeur massif vers les marchés de consommation ? Selon vous, le consommateur d'un produit contribue-t-il avec la même intensité à la création de valeur que l'utilisateur d'un service numérique qui repose sur ce fameux « travail gratuit » ? Pour en revenir au périmètre de la proposition de directive, qui est également le périmètre du projet de loi français, je ne vais pas vous demander directement le regard que vous portez sur lui. Toutefois, quels seraient, selon vous, ses effets sur la négociation qui est en cours ? Est-ce que ce qui se passe en France, et qui est en train de se passer dans d'autres pays, peut avoir des effets sur les négociations et comment les estimez-vous, en toute objectivité ?

Pour terminer, vous avez parlé de l'horizon des négociations en évoquant la date de 2020 comme étant un calendrier possible, à supposer que le calendrier soit tenu –ce qui n'est pas toujours le cas, puisqu'on sait très bien que, dans ce genre de négociations, il suffit que quelqu'un quitte brutalement la table pour que tout s'arrête. Ce nonobstant, quel serait ensuite le délai pour une mise en oeuvre effective dans les différents pays ? Je rappelle en effet qu'au moment où certains parlent de « sunset clause » et autres, pour la convention multilatérale qu'est la convention BEPS, du temps s'est écoulé entre sa genèse et sa création, et plus de temps encore entre sa création et son application…

Donc, selon vous, en imaginant qu'on puisse adopter une solution efficace, vers quelle période pourrait-elle entrer dans le droit positif des pays concernés, et de la France en particulier ?

Je vous remercie, monsieur le directeur, pour cette présentation extrêmement pédagogique, comme pour les travaux que l'OCDE mène pour adapter notre fiscalité aux enjeux de l'économie du numérique.

Au nom du groupe La République en Marche, j'aimerais revenir, dans un premier temps, sur les travaux BEPS sur le suivi des actions engagées, dans le cadre inclusif. L'action 11, en particulier, vise à mesurer l'érosion de la base fiscale et le volume des transferts de bénéfices. Dans notre commission, on utilise souvent un chiffrage assez général, dont on peut questionner la pertinence. Mais, en 2013, l'OCDE a estimé la perte annuelle de recettes fiscales, au niveau mondial, au titre des comportements BEPS, à une fourchette comprise entre 4 % et 10 % des recettes de l'impôt sur les sociétés, ce qui correspond à un montant compris entre 110 et 240 milliards de dollars au niveau international et, pour la France, concernant l'impôt sur les sociétés, à un montant compris 2,4 milliards d'euros et 6 milliards d'euros. Le syndicat Solidaires Finances publiques, pour sa part, évalue plutôt ce montant entre 20 et 30 milliards d'euros.

Pourriez-vous revenir sur ce point ? Où en sont les travaux de l'OCDE sur cette action 11 ? Où en sont les travaux et le suivi de la mise en oeuvre, pays par pays ? Cette avancée majeure, mise en oeuvre par la France, sera en effet particulièrement utile si elle est aussi appliquée dans les autres États. Enfin, pouvez-vous nous faire un point d'étape sur la ratification de la convention multilatérale qui a animé nos travaux en juillet dernier ? J'aimerais notamment savoir combien d'États y sont aujourd'hui partie.

Pour en revenir plus spécifiquement à la taxation des services du numérique, on a évoqué la question de la double imposition. Le problème se pose du fait de l'existence dans notre droit d'une taxe spécifique, la taxe sur le chiffre d'affaires. On sait que les conventions fiscales bilatérales actuelles visent plutôt l'impôt sur les sociétés, mais quelle est l'appréciation de l'OCDE sur ce point ? Les conventions bilatérales suivent en effet, en général, la convention modèle de l'OCDE.

Enfin, le dispositif GILTI ne ressemble-t-il pas un peu à l'article 209 B de notre code général des impôts, qui vise les sociétés étrangères contrôlées établies dans un pays à régime fiscal privilégié ? Cet article a déjà rapporté au Trésor public pas moins de 500 millions d'euros de redressements en 2016, plus de 2 milliards d'euros en 2017. Le dispositif GILTI est-il susceptible de faire de même ?

Au nom du groupe Les Républicains, je voudrais évoquer trois sujets d'actualité, liés au projet de loi de taxation des services numériques.

Premièrement, en ce qui concerne la proposition de directive européenne, qui n'a pas fait l'unanimité puisque seuls vingt-trois pays y étaient favorables, pouvez-vous nous donner quelques indications sur l'objet même de cette directive ? S'agissait-il de taxer l'ensemble des entreprises là où le marché était réalisé, ou uniquement les services numériques ? Ou bien ciblait-il davantage des activités particulières, par exemple la publicité numérique ?

Deuxièmement, s'il est vrai que les États-Unis ont imposé aux entreprises un impôt minimum de 13 %, cela veut-il dire qu'aujourd'hui les « GAFA » (Google, Amazon, Facebook, Apple) payent un impôt minimum de 13 %, auxquels s'ajouteraient les autres impôts du pays ? Une étude réalisée par l'institut économique Molinari nous indique que les GAFA sont, en moyenne, imposés à 24 % au total : ce chiffre vous paraît-il cohérent avec le taux minimum de 13 % et des autres impôts qui s'y ajouteraient ?

Troisièmement, le ministre a évoqué devant nous hier la possibilité de taxer d'office les entreprises qui ne livreraient pas les éléments requis concernant leur chiffre d'affaires mondial et leur chiffre d'affaires français, éléments de base qui constituent l'assiette de cette taxe sur les services numériques. Ces procédures de taxation d'office existent-elles déjà dans d'autres pays ? Les conventions fiscales prévoient-elles de telles dispositions, ou est-ce que cela nécessitera d'adapter les conventions fiscales ou d'en modifier les conditions ? Finalement, cette situation de taxation d'office est-elle possible au regard des textes et des usages actuels ?

Au nom du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, je vous remercie, monsieur le directeur, pour cet exposé très clair. Il est toujours très agréable de vous entendre : on a l'impression d'être très intelligent et de tout comprendre, c'est un vrai bonheur… !

Depuis hier, nous examinons, en commission des finances, ce projet de loi de taxation des GAFA. Quelle est la position de l'OCDE à ce sujet ? Pensez-vous que la solution juridique retenue soit performante et permette de faire porter la base d'imposition sur la territorialité, non du siège de la société, mais de la résidence de la personne dont les données sont recueillies et exploitées à des fins commerciales ?

En deuxième lieu, pensez-vous que cette taxation devrait s'étendre aux flux financiers ? Quel est l'état des discussions sur ce sujet au sein de l'OCDE ?

Enfin, vous évoquiez le G20 : quels sont les outils dont vous disposez pour vous assurer d'un meilleur suivi de l'application de ses décisions ?

Au nom du groupe Socialistes et apparentés, je m'associe au propos de mon collègue Jean-Paul Mattei sur l'exposé de M. Saint-Amans.

Quel est le regard porté par l'OCDE sur le projet de taxation des GAFA, son l'assiette, son taux, ses écueils éventuels ?

Par ailleurs, vous nous avez beaucoup parlé, monsieur le directeur, de la réforme fiscale de Donald Trump. J'aimerais savoir comment les entreprises américaines réagissent à cette réforme. La baisse du taux de l'impôt sur les sociétés a-t-elle eu un effet sur l'emploi ? Sur les salaires ? Et pouvez-vous me confirmer que le taux marginal sur les successions importantes – j'insiste sur le mot « importantes » – est vraiment passé, aux États-Unis, de 6 % à 40 % ?

J'observe qu'à chacune de vos auditions, monsieur Saint-Amans, il y a quelqu'un qui déclare en sortir plus intelligent… Au nom du groupe UDI, Agir et Indépendants, je vous remercie en tout cas pour votre exposé.

Vous avez rappelé que la réforme fiscale américaine de 2017 avait été le levier permettant d'entamer les discussions à l'OCDE. Je trouve cela intéressant car, devant nous, on avait plutôt invoqué la taxe française sur le chiffre d'affaires…

Vous nous avez aussi rappelé que les mesures unilatérales ne devaient pas miner les négociations internationales. Vous avez fait état de la proposition de directive européenne, portant sur un champ européen et non sur un champ national. Or il faut savoir que la base sur laquelle vingt-trois pays s'étaient mis d'accord n'est absolument pas celle du projet de directive, puisqu'il avait été réduit à la publicité. Ce n'est donc pas du tout la même chose que le texte français.

Permettez-moi trois questions. Premièrement, dans les discussions au sein de l'OCDE, quelle est la position de la Chine ? J'aurais tendance à penser, pour ma part, qu'elle défend le principe du pays de consommation. Deuxièmement, je voudrais reparler de la valeur de marché : quelle valeur donner à la contribution des utilisateurs et des travailleurs ? Faut-il passer par une redéfinition des prix de transfert ? C'est évidemment le coeur du sujet.

Troisièmement, je voudrais vous demander, puisque notre discussion a lieu dans le cadre d'une réflexion plus large sur l'impôt sur les sociétés, c'est-à-dire d'un impôt sur les bénéfices, le choix de taxer sur leur chiffre d'affaires les entreprises du numérique ne risque-t-il pas de pénaliser les entreprises en déficit ou à faible marge ? Et pouvez-vous nous dire si une discussion sur une taxation sur le chiffre d'affaires, en termes de valeur de marché, est en cours à l'OCDE ? Je crois en effet que ce n'est pas le cas.

Au nom du groupe de la Gauche démocrate et républicaine, je voudrais vous poser quelques questions précises, afin de bien éclairer le projet de loi que nous examinons en ce moment.

Combien la France récupère-t-elle de TVA sur les échanges commerciaux entre les GAFA et les entreprises françaises ? Y a-t-il une traçabilité précise des échanges commerciaux entre les GAFA et les particuliers ? Je pense notamment à ceux qui, par exemple, ont un compte Facebook et sponsorisent des publications, ou à ceux qui, en tant que particuliers, achètent de la publicité sur Google sans avoir de numéro SIRET…

Enfin, est-il possible de connaître la totalité des flux financiers et des échanges financiers entre une entreprise du numérique, comme Facebook ou Google, et un pays comme la France ou l'Irlande ?

Au nom du groupe Libertés et Territoires, je tiens à dire que la réforme de la fiscalité internationale est une question importante, incontournable, essentielle. Il s'agit de justice fiscale et de fonctionnement équitable de l'économie et de la vie sociale.

Nous suivons donc avec intérêt toutes les discussions, en observant les tensions qui accompagnent les travaux de l'OCDE. Vous en avez souligné, monsieur le directeur, les contradictions et la complexité des choses. Pour ma part, je voudrais revenir sur l'articulation entre ce qui est décidé en France, dans l'Union européenne et au sein de l'OCDE. Dans quelle mesure la « taxe GAFA » que la France compte mettre en place fait-elle écho aux projets et aux perspectives d'action de l'OCDE ?

La même question vaut pour l'Europe : l'harmonisation des règles relatives à l'impôt sur les sociétés au sein de l'espace communautaire est une condition sine qua non du fonctionnement harmonieux de l'Union européenne. La présence de paradis fiscaux dans l'Union européenne est tout de même un problème majeur. Comment ce débat interne à l'Union est-il interprété à l'OCDE, et en quoi influence-t-il les prises de position des différents pays ?

Concernant l'OCDE, peut-être aurez-vous un jour fini de discuter de ce problème et parviendrez-vous à des décisions concrètes, patentes et matérielles. Car il commence à se faire tard…

Je vous remercie, monsieur le directeur, pour votre exposé très éclairant et très instructif.

Plus de cent pays se sont engagés à des échanges automatiques de renseignements bancaires. Au-delà de ces engagements, qu'en est-il dans la pratique ? Peut-on mesurer le montant de l'impôt nouveau collecté grâce à cet échange de données, aux échelons français, européen et mondial ?

S'agissant du projet BEPS, qu'en est-il de la vérification de la bonne application des mesures relatives à l'abus de conventions fiscales, aux pratiques fiscales dommageables et aux abus de prix de transfert ? Concrètement, quelles sont les avancées dans ces domaines ?

Enfin, comment s'articulent les travaux de l'OCDE avec ceux de la Commission européenne et du Parlement européen ? Comment se passent ces échanges entre vous et l'Union européenne ?

Monsieur le directeur, puisque vous avez une vision transversale, y a-t-il, d'après vous, une perte structurelle de souveraineté fiscale due à l'impossibilité structurelle de taxer le capital ? Pensez-vous que, du fait de l'évolution numérique que vous avez vous-même soulignée, la distorsion dans le partage de la valeur ajoutée entre le capital et le travail résulte de cette incapacité chronique à arriver à taxer le capital ? Car nous en voyons les conséquences sur les sociétés occidentales.

Ma deuxième question a trait aux actions BEPS, c'est-à-dire aux actions relatives à l'érosion de la base d'imposition, dont fait partie le projet de taxation minimale. Quelle est la proportion d'évasion fiscale réelle, c'est-à-dire de revenus qui ne sont jamais taxés, ne serait-ce que dans un État ? Nous nous sommes rendu compte hier, au cours des débats, que même les GAFA étaient effectivement taxés aux États-Unis. Il faut donc peut-être faire une différence entre les revenus qui sont taxés dans certains États, même si cela nous arrange pas parce que ce n'est pas chez nous, et ceux qui ne le sont jamais.

Troisièmement, j'en viens à une question qui dépasse la taxe sur les services numériques : celle de la taxe carbone. Nous avons là-dessus un débat français, qui nous fait entrer un peu aussi dans des problématiques relatives à la souveraineté et à la territorialité. Pensez-vous que l'établissement d'une taxe carbone au plan national soit possible ? Au vu expériences que vous avez pu suivre dans des pays de l'OCDE, pouvez-vous citer des exemples de taxes sur le carbone qui ont réussi ? Si vous pouvez nous répondre, nous pourrons vous parler, en échange, de taxes carbone qui ont échoué…

J'ai trois questions à poser. L'une a déjà été posée par Bénédicte Peyrol, et porte la mise en oeuvre des quinze actions BEPS et sur leur état d'avancement. La deuxième est la suivante : puisque vous avez une vision globale de la situation au sein de l'OCDE, comment la France se situe-t-elle aujourd'hui en matière de lutte contre l'évasion fiscale et l'optimisation fiscale agressive ? À un niveau « bon », « très bon », ou « peut mieux faire » ?

Troisièmement, on a commencé hier l'examen du projet de loi sur les GAFA et sur la taxation de leur chiffre d'affaires. Le Gouvernement propose un taux de 3 %. Au sein de l'Union européenne, il y avait une réflexion sur un taux de 5 %, voire sur un taux progressif. Quel est votre avis, si vous souhaitez le donner ? Nous avons encore à débattre des amendements cet après-midi.

Monsieur le directeur, il est regrettable que nous ne vous ayons pas auditionné avant-hier, puisque le débat en commission a eu lieu hier. À mon avis, il aurait ainsi été d'une plus haute tenue.

J'ai de grandes questions à vous poser. En matière de fiscalité du numérique, le fait de taxer le chiffre d'affaires au niveau national, par des mesures unilatérales, est-il compatible avec les conventions bilatérales et, en particulier, avec la convention-type de l'OCDE ?

Cette taxe, par ailleurs, est un impôt indirect ou un impôt direct ? Je rappelle qu'elle est présentée comme un moyen de taxer les bénéfices, alors que son assiette n'est pas le bénéfice mais le chiffre d'affaires, même si l'on ne sait pas très bien comment celui-ci est défini.

Même question au niveau européen : aurait-on résolu le problème si l'on avait pu adopter la directive ? Au niveau national, par anticipation d'un éventuel accord en 2020, est-il possible de voter un taux minimum d'imposition – comme l'ont fait les Américains – et de définir une règle de réallocation des droits d'imposer ? C'est cette question – et non celle de la taxe sur le chiffre d'affaires – qui est centrale.

Avec mon collègue Marc Le Fur, nous avons effectué la semaine dernière un déplacement à Washington dans le cadre d'une mission d'information sur l'assujettissement à la fiscalité américaine des Français nés aux États-Unis, également appelés « Américains accidentels » – vous connaissez le problème. Nous avons rencontré une vingtaine d'interlocuteurs – pour moitié des parlementaires et pour moitié des fonctionnaires du Trésor, de l'Internal Revenue Service (IRS) ou du ministère des affaires étrangères.

Nous venions leur soumettre une problématique qui nous semblait unilatérale – les conséquences du Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) pour les Américains accidentels – mais, de façon baroque, il nous répondait toujours « taxe GAFA », comme s'il s'agissait de passer un deal ! Il est surprenant que des parlementaires et des fonctionnaires américains, habituellement peu enclins au multilatéralisme, sauf peut-être, parfois, en matière fiscale, nous reprochent notre unilatéralisme !

Je tenais à vous apporter ce témoignage récent et faire état de nos difficultés à négocier pour atténuer les conséquences négatives du FATCA et son absence de réciprocité pour les « Américains accidentels » et, plus largement, pour la France.

Nous l'avons appris lors de cette mission, la contribution sociale généralisée (CSG) a été exclue des cotisations sociales par l'administration américaine, mais n'a pas encore été incluse dans les impôts. En conséquence, les Franco-Américains n'obtiennent pas de crédit d'impôt aux États-Unis et paient deux fois la CSG et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), qui sont le gros de l'ardoise qu'ils doivent à l'IRS. Avez-vous connaissance des suites de ces négociations ? Comme c'est le cas en France, les États-Unis intégreront-ils la CSG et la CRDS dans les impôts ?

Je vous remercie pour l'éclairage que vous nous avez apporté sur la taxe sur les services numériques. J'aborderai pour ma part la diversité des taux de TVA. Dans ses rapports, l'OCDE privilégie l'instauration d'une TVA à taux unique, sur une assiette large. Tel n'est pas le choix retenu au sein de l'Union européenne, puisque de nombreux pays – dont la France – ont adopté des taux réduits de TVA, dont un à 5,5 % pour les produits de première nécessité. Ramener ce taux à zéro est une demande des « gilets jaunes », largement reprise par les participants au grand débat national. Je connais la position de l'OCDE sur les taux réduits, mais que pensez-vous de cette proposition et de son caractère redistributif, même si ce n'est pas la première vertu de la TVA ?

Monsieur le directeur, je vous remercie pour votre présentation. Je souhaiterais vous interroger sur l'adaptation de notre administration fiscale pour faire face aux enjeux de numérisation de l'économie. Si nous aboutissions assez rapidement à un accord, ne pourrait-on anticiper son évolution ? Quels éléments convient-il d'ores et déjà de mettre en oeuvre pour la préparer à ces évolutions ?

Les sanctions actuellement en vigueur sont-elles, à votre sens, efficaces, ou devrions-nous élargir leur palette pour faire face aux tricheurs ?

Votre exposé était très intéressant. Il faut arrêter de parler de « taxe GAFA ». C'est en effet un terme très populiste, et l'on ne peut condamner le populisme tout en passant son temps à utiliser son vocabulaire ! Il faut parler de « taxe sur les services numériques ». Mais, selon vous, s'agit-il d'un impôt direct ou indirect ?

Quelle est la position de l'Allemagne au sein de l'OCDE sur ce sujet ? Connaître leur point de vue est intéressant, car ils étaient farouchement opposés à la demande initiale de la France.

Enfin il me semble que la difficulté majeure du dispositif réside dans la localisation des profits : comment sortir de cette difficulté pour les profits réalisés grâce aux services numériques ?

Monsieur le directeur, je vous rejoins : il ne faut pas parler d'économie numérique mais de numérisation de l'économie. La taxe sur les services numériques que nous étudions actuellement va dans ce sens ; elle n'est qu'une première étape avant une réflexion plus globale sur la fiscalité du numérique. Mais toutes les sociétés ne fondent pas leur modèle économique sur la commercialisation des données personnelles des utilisateurs, et ces dernières sont source de nombreux problèmes juridiques, comme le souligne le think tank Génération Libre.

Tout comme la révolution industrielle a rendu nécessaire la création du droit de propriété intellectuelle, pourquoi ne pas réfléchir, dans une économie où l'utilisateur est le principal créateur de valeurs, et compte tenu de la difficulté de définition d'une nouvelle taxe, à l'instauration d'un droit de propriété privée sur les données personnelles ?

Dans une situation qui semblait inextricable depuis des années, il est intéressant de constater que la solution peut venir de là où on ne l'attendait pas – les États-Unis.

Savez-vous mesurer l'impact des mesures prises depuis des années, et qui doivent commencer à produire leurs effets ? Combien de milliards a-t-on pu récupérer dans les différents pays ? C'est d'autant plus important que l'on continue à ânonner les mêmes chiffres depuis des années : 60 à 80 milliards d'euros de pertes en France, 1 000 milliards en Europe, 25 000 milliards dans le monde… Si les mesures sont efficaces, ces chiffres devraient évoluer. En outre, ne met-on pas un peu tout et n'importe quoi dans ces estimations – notamment dans les 60 à 80 milliards français –, au risque de dénaturer complètement les débats et tromper sans doute un peu nos concitoyens ?

Vous l'avez dit, les politiques sont soumis à la pression populaire : il faut agir et, parfois, on peut être tenté d'agir pour améliorer son image, mais pas forcément de façon très efficace. Si le coeur de la bataille est international, considérez-vous qu'un pays comme la France a encore des marges de manoeuvre ?

Depuis longtemps, le reporting public, pays par pays, des éléments financiers des entreprises – chiffre d'affaires, nombre d'employés, impôts payés, etc. – est complexe. C'est pourtant un élément essentiel de la transparence. Mais si, demain, les usages, et non plus la production, deviennent la base de la taxation, il faudra que les pays où se trouvent les consommateurs adoptent des comportements plus transparents.

Les entreprises françaises regroupées au sein de l'Association française des entreprises privées s'opposent à la publicité du reporting pays par pays, estimant qu'elle va nuire à leurs intérêts, l'activité étant taxée en Inde, en Chine – là où sont les marchés. Vous avez déjà évoqué ce sujet, mais pourriez-vous l'approfondir ?

Au-delà de la taxation, j'aimerais revenir sur le débat qui a lieu en Europe depuis quelques années : celui du monopole ou de la position dominante des GAFA. Certains sont poursuivis pour abus de position dominante et écopent d'amendes records. Depuis deux ans, ce débat s'est déplacé aux États-Unis. À court terme, après ou même avant les élections de 2020, pourrait-il prospérer et aboutir à un démantèlement de ces monopoles ?

Je vais essayer de répondre à toutes les questions. Si je n'ai pas la réponse, je vous propose un suivi par écrit.

Vous m'avez posé beaucoup de questions sur l'application de BEPS et l'échange automatique de renseignements. Nous avons produit les règles concernant l'échange automatique en 2015, et il a commencé à être appliqué en septembre 2018. BEPS date quant à lui de novembre 2015. Qu'a-t-il signifié ? Nous sommes désormais sortis des règles de soft law internationales, indicatives ; il appartient aux pays de transposer ces nouvelles normes en droit interne. Ce n'est qu'une fois transposées qu'elles peuvent avoir un impact les années suivantes, que l'on peut collecter les données et en faire l'analyse.

Nous sommes donc actuellement dans cette phase frustrante : nous savons que les mesures sont appliquées. Il existe même des dispositifs d'examen par les pairs des standards minimums – lutte contre les pratiques fiscales dommageables, fin du treaty shopping ou chalandage fiscal par le changement des conventions fiscales, reporting pays par pays. Des rapports publics sont disponibles et le soulignent : ces mesures ont été appliquées dans presque tous les pays puisqu'environ deux cent quarante régimes fiscaux privilégiés ont fait l'objet d'un examen, plus d'une centaine a été modifiée, dont un régime français – celui de l'article 39 terdecies du code général des impôts sur les « boîtes à brevets », non compatible avec les règles de l'action 5.

Un changement fondamental est donc intervenu sur le front des pratiques fiscales dommageables. Plus de quatre-vingt-huit pays ont signé la convention multilatérale, qui est entrée en vigueur dès lors que plus de cinq pays l'ont ratifiée. On estime qu'en 2019 une vingtaine de pays supplémentaires vont la signer.

Le reporting pays par pays a été mis en oeuvre par plus de soixante-dix pays et a engendré des milliers d'échanges de renseignements bilatéraux. L'échange automatique de renseignements concernant les tax rulings ou rescrits fiscaux est également opérationnel. Vous vous souvenez probablement des LuxLeaks : au Luxembourg, on pouvait obtenir des rescrits fiscaux totalement opaques, susceptibles de nuire à la base taxable des autres pays. Plus de 21 000 rescrits fiscaux ont été échangés dans le monde – ce qui les couvre presque tous – et il n'y a plus de retardataires.

L'impact est donc avéré ; reste à le mesurer. Les professionnels de la planification fiscale expliquent d'ailleurs que leur métier a changé : ils sont passés de la planification à la compliance, ou conformité fiscale. Mais nous ne savons pas encore quelles recettes budgétaires supplémentaires ont été collectées. Certes, c'est frustrant, mais nous mettons en place des statistiques et devrions disposer de premières indications en juin, pour la réunion des ministres des finances et des gouverneurs des banques centrales du G20 à Fukuoka au Japon. Des données plus substantielles seront disponibles en 2020.

L'application de BEPS est donc universelle ; cent vingt-neuf pays ont décliné ses mesures, ce qui dépasse le cadre du G20 ou de l'OCDE. Cent cinquante-quatre pays font de l'échange de renseignements à la demande et cent pays de l'échange automatique. Nous fournirons des statistiques précises en juin – je ne peux vous les transmettre car nous les vérifions – mais les échanges automatiques sont massifs, tout comme leur impact. Deux exemples : la Suisse a échangé deux millions de comptes bancaires en septembre dernier ; pour Hong Kong, c'est le double ! Cela vous donne une idée des volumes… Les initiatives prises par les gouvernements d'une vingtaine de pays, dont la France, pour inciter les contribuables à dévoiler spontanément leurs comptes bancaires à l'étranger ont permis de collecter 95 milliards d'euros d'impôts.

Vous m'avez interrogé sur les positions des différents pays au sein de l'OCDE. La Chine, il faut le souligner, ne souhaite désormais plus tout imposer dans le pays de marché, car elle a une vision stratégique de son futur et s'imagine exportatrice de propriété intellectuelle.

À l'inverse, les États-Unis, qui plaidaient pour la taxation dans le pays de résidence, misent désormais sur le pays de marché. On constate une forme de convergence entre la Chine, qui dit « le marché, c'est bien, mais pas trop », et les États-Unis qui estiment que « la résidence, c'est bien, mais pas trop ». Cette forme d'alignement de la Chine et des États-Unis est contre-intuitif et paradoxal, mais signifie que le mouvement que je vous ai décrit interviendra probablement, à un moment ou à un autre, qu'on y soit favorable ou non.

Vous avez aussi soulevé la question de l'impact sur les recettes budgétaires. Nous ne le connaissons pas pour le moment car il va dépendre de la mesure que l'on utilisera. Mais, pour se mettre d'accord sur une mesure, les pays veulent avoir une idée de l'impact. Nous tournons un peu en rond, mais travaillons sur le sujet avec différents pays. Avant-hier encore, une réunion se tenait à l'OCDE avec plus de cinq pays, pour analyser les principaux facteurs et leur rôle respectif pour mesurer l'impact. Nous espérons disposer des premiers éléments en juin.

Si nous aboutissions à une taxation dans les pays de marché, la France ne serait sans doute pas perdante, contrairement aux informations transmises par certaines entreprises alarmistes, mais plutôt légèrement gagnante. Pourquoi ? Parce que la France récupérerait massivement la fiscalité des entreprises numériques alors que les entreprises françaises exportatrices de capitaux ou de biens ont très souvent localisé leur propriété intellectuelle dans des pays autres que la France – la presse s'est récemment fait l'écho du cas de Kering ; la propriété intellectuelle de nombreuses marques de cette entreprise se situe dans le canton suisse du Tessin. Mais la perte de recettes liée à ce type de propriété intellectuelle n'est pas très importante pour la France. Elle l'est en tout cas moins que ce que certains voudraient laisser croire…

Néanmoins, le calcul de l'impact est essentiel pour avancer, car il faut que chaque pays s'y retrouve : la France a un grand marché, mais ce n'est pas le cas du Danemark. Lors d'une réunion avec le ministre des finances danois, ce dernier m'a fait part de ses inquiétudes : son marché est plus étroit et ses sociétés plutôt exportatrices. Nous devons trouver une solution globale qui permette à chacun de s'y retrouver.

Vous m'avez interrogé sur la souveraineté et sur vos marges de manoeuvre. Paradoxalement, les marges de manoeuvre sont d'autant plus importantes que la coopération fiscale internationale est importante. Pendant très longtemps, les conventions et la coopération fiscales ont été perçues comme des entraves à la souveraineté. Mais, dans un monde et une économie globalisés, si vous voulez protéger votre souveraineté, les règles internationales qui limitent la souveraineté vont en fait la protéger. À défaut, la compétition fiscale est exacerbée entre les pays et la petite économie ouverte, sans fiscalité, donne le la et fait pression sur les autres.

Peut-on taxer les revenus du capital ? Désormais, oui, alors qu'hier, non. Pourquoi ? Par le passé, quand vous augmentiez la fiscalité du capital ou des revenus du capital, vous couriez le risque que ce capital s'évade vers la Suisse, Singapour, Hong Kong ou ailleurs. Mais, désormais, vous disposez de l'information : le capital peut partir ; vous pourrez malgré tout le taxer. Ce changement fondamental n'est pas encore perçu par tous les États. Nous rédigeons une étude qui sera publiée cette année, dans laquelle nous estimons que les États peuvent désormais mieux taxer le capital – ce qui ne signifie pas forcément le taxer plus. Du fait de l'échange automatique de renseignements et de la coopération fiscale internationale, on peut revisiter ces questions, notamment la dualité de la taxation du capital.

Vous m'avez aussi beaucoup interrogé sur la « taxe GAFA ». Vous avez raison, le terme n'est pas approprié puisque le projet de loi en cours de discussion comme la proposition de directive européenne visent à taxer les services numériques. Même si le jeu de mots n'a pas toujours été apprécié, j'estime que c'est plutôt une taxe « GF », car elle ne touche ni Amazon ni Apple. Elle porte uniquement sur les services hautement numérisés et les activités dans lesquelles la contribution des utilisateurs est majeure.

Je vous ai expliqué la position anglaise sur le long terme et les difficultés intellectuelles qu'elle soulève. À l'inverse, s'il s'agit d'une mesure de court terme, cantonnée, elle limite les possibles effets négatifs d'une taxe sur le chiffre d'affaires.

Cette dernière est-elle compatible avec les conventions fiscales ? Ma réponse est plutôt positive. À l'été 2017, quand les États-Unis n'avaient pas encore changé de position et que les pays estimaient qu'il fallait agir rapidement, l'OCDE s'était penchée sur le sujet, afin d'éviter le vote de mesures éparses et le chaos qui en aurait résulté. Notre réflexion s'était portée sur une taxe non couverte par les conventions fiscales et les taxes sur le chiffre d'affaires ne le sont pas.

Bien sûr, le diable se cache dans les détails. Je n'ai pas fait – à dessein – une analyse détaillée du projet de loi français car l'OCDE n'est pas juge de la constitutionnalité de la loi ou de sa compatibilité avec les règles européennes. De même, si la compatibilité avec les conventions fiscales est en jeu, les partenaires la soulèveront, comme c'est le cas pour la CSG. La CSG doit-elle être couverte par la convention fiscale franco-américaine ? L'OCDE n'a pas d'opinion car c'est une question bilatérale.

Combien rapporterait un GILTI mondial ? C'est une très bonne question, mais nous n'avons pas la réponse. Vous avez raison, GILTI est une sorte de règle mondiale concernant les sociétés étrangères contrôlées, ou controlled foreign corporations, mais plus brutal. Ainsi, en France, l'article 209 B du code général des impôts prévoit qu'une entreprise qui délocalise ses profits dans un paradis fiscal est taxable en France, même si c'est contraire à la règle de territorialité – un profit réalisé à l'étranger n'est normalement pas taxable en France. Ce dispositif permet de rapatrier en France le droit d'imposer des profits délocalisés dans un paradis fiscal ou soumis à un « régime fiscal privilégié », pour reprendre les termes du code général des impôts.

Alors que l'article 209 B dispose qu'il doit s'agir de revenus passifs, sous certaines conditions, la logique de GILTI – ou d'une mesure du deuxième pilier telle que revendiquée par la France – serait plus brutale : si le taux effectif d'imposition du profit est inférieur à X, il est rapatrié en France – ou récupéré à la source si c'est un paiement sous-taxé dans le pays de résidence. Ce n'est pas incompatible avec l'article 209 B, mais beaucoup plus couvrant.

Combien rapporte GILTI aux États-Unis ? On ne le sait pas, car c'est la première année qu'il est appliqué. Les praticiens du Trésor, de l'IRS et de l'administration fiscale américaine estiment qu'il va rapporter beaucoup plus que prévu, mais ce sera dû à une disposition de la fiscalité américaine qui n'a pas été anticipée au moment du vote extrêmement rapide de la loi – même des entreprises taxées en France à un taux bien supérieur à 13 % seront assujetties au GILTI aux États-Unis. Les entreprises américaines ont d'ailleurs fait part de leur mécontentement concernant le niveau de couverture de ce dispositif.

Pour autant, ces entreprises, qui étaient vent debout contre BEPS – plusieurs coalitions avaient été créées à l'époque –, sont dans leur très grande majorité, sinon toutes, favorables à une évolution de la fiscalité internationale telle que je vous l'ai décrite. Pourquoi ? Parce qu'elles bénéficient massivement de la réduction du taux et sont conscientes que, même si les démocrates ne l'ont pas votée, la structure de la réforme fiscale américaine et l'élargissement de la base taxable sont des sujets bipartisans. Par conséquent, elles considèrent le mouvement comme inéluctable, même si des ajustements à la marge sont possibles.

Cela s'est traduit de façon concrète dans la consultation publique que nous avons tenue il y a un mois à l'OCDE : quatre cents personnes se sont déplacées et nous avons reçu deux mille pages de commentaires. La France a assez peu commenté, le MEDEF a fait un bon travail – mais c'est la seule organisation professionnelle qui a fait l'exercice en France. À l'inverse, les entreprises américaines ont commenté massivement et plutôt positivement ; certaines ont même fait des propositions concrètes de réforme du régime fiscal international.

Vous m'avez interrogé sur les champs respectifs de la proposition de directive et de la mesure unilatérale : votre projet de loi est assez proche de la première proposition de directive et s'inspire de la même logique. La négociation européenne s'est assez mal passée du fait de la réticence allemande. Telle que je l'ai comprise, cette réticence est intéressante : le monde allemand des affaires est contre l'idée de l'utilisation des données, estimant que c'est un mauvais critère, qui ouvre le débat de la réallocation des droits d'imposer. Or l'Allemagne, contrairement à la France, a un excédent commercial structurel et a donc beaucoup à perdre si l'on réalloue les droits d'imposer. C'est pourquoi elle est favorable à un débat au sein de l'OCDE plutôt que de l'Union européenne, afin que la Chine, les États-Unis et les autres soient autour de la table.

Peut-on taxer nationalement le carbone ? Bien entendu, et les pays nordiques – la Finlande en particulier – sont un bon modèle. Nous travaillons de près avec la Banque mondiale et d'autres institutions internationales pour essayer d'avancer. Je vous conseille de consulter nos statistiques sur la taxation du carbone : nous sommes les seuls à en produire d'aussi détaillées sur le prix du carbone – incluant les mécanismes de marché comme les taxes carbone. Les analyses sont publiées pays par pays et décrivent chaque mode d'utilisation énergétique – transport, production d'électricité, chauffage… Ce sont des données essentielles si vous voulez agir dans ce domaine.

En ce qui concerne la TVA, en tant que fiscaliste borné et étroit d'esprit, je recommanderais un taux bas et une assiette large ! Plus sérieusement, même si c'est contre-intuitif, regardez à quel point les exemptions de TVA peuvent être régressives, contrairement à leur objectif de progressivité. En effet, elle sera facteur de progressivité – ou de moindre régressivité – si l'on raisonne en pourcentage du revenu des contribuables, mais ce n'est absolument pas le cas en montant absolu : pour donner 1 euro au pauvre, on va donner 3 euros au riche, car il consomme beaucoup plus. Cet effet est souvent méconnu des législateurs, n'est pas vraiment étudié par les économistes et nécessiterait une analyse détaillée, car les conséquences à tirer sont complexes.

Vous m'avez interrogé sur la taxation d'office ; je ne saurais vous répondre. C'est une problématique nationale, chaque État ayant ses propres modalités d'imposition, mais il n'existe pas vraiment d'incompatibilité avec les conventions fiscales. Les difficultés sont davantage d'ordre pratique ou de compatibilité avec la loi ou la Constitution.

Quelles informations transmettent les entreprises numériques ? Cela dépend de leur modèle d'affaires, de leur comptabilité.

S'agissant de l'information reçue des GAFA et des autres entreprises du numérique, j'ai réuni la semaine dernière à Santiago une cinquantaine de directeurs généraux des impôts, comme je le fais tous les ans. Un rapport a été adopté à cette occasion, prévoyant la création de mécanismes d'échange de renseignements, pour avoir accès à l'information comptable détaillée de ces entreprises qui n'ont pas de présence physique en France et qui tiennent leur comptabilité hors des pays où elles opèrent. Un plan d'action est prévu, et une meilleure coopération entre les pays devrait permettre de récupérer cette information. Nous pouvons donc être plus confiants qu'hier sur les possibilités d'y accéder, mais la pertinence des informations obtenues dépendra du modèle d'affaires et de la manière avec laquelle l'entreprise mène son commerce.

Les chiffres de la fraude sont flous, par définition. Si nous connaissions la fraude plus précisément, nous la combattrions plus efficacement. Au niveau mondial, la France est en pointe dans la lutte contre la fraude, elle y consacre des moyens, et c'est un sujet politiquement « porteur ». Il y a peu de pays dans lesquels le débat sur la fraude fiscale a une telle importance, au point de voir des manifestants écrire des slogans fiscaux sur les murs. La prégnance du débat fiscal en France choque même à l'étranger. Une entreprise de voitures de transport avec chauffeur fait de la publicité avec le slogan : « Chez nous tout est français, même les impôts »… Les Français sont très sensibles à cette question.

Nous ne connaissons pas les chiffres exacts. Lors des travaux concernant BEPS, la somme de 240 milliards de dollars a été évoquée ; nous nous en tenons à cette évaluation, sans doute optimiste. Les sommes récupérées ne viennent pas automatiquement abonder les recettes fiscales de l'État – et c'est plutôt une bonne nouvelle – parce que ces recettes vont permettre à certains pays de réduire les taux d'imposition. C'est la solution retenue aux États-Unis : après avoir réduit le taux d'imposition, ils ont cherché d'autres recettes et ont donc appliqué BEPS. Un certain nombre de pays ont procédé de la sorte : ils ont opéré un transfert des entreprises purement domestiques qui supportaient toute la charge fiscale vers les multinationales qui pouvaient jouer avec le système et ne pas localiser leurs profits là où elles réalisaient leurs activités.

Vous n'avez pas répondu à la question de Mme Louwagie sur le taux effectif de taxation des GAFA. Le taux publié par le gouvernement français a été contesté par des instituts : avez-vous une opinion sur ce point ?

Je cherche comment répondre diplomatiquement à cette question…

Aujourd'hui, l'OCDE ne dispose pas de données sur le taux effectif d'imposition des entreprises du numérique. Des chiffres circulent, mais je vous invite à une grande précaution à leur égard. Certains font état d'un écart de 17 %, le chiffre vient d'une étude du cabinet PricewaterhouseCoopers (PWC) qui a indiqué lui-même que cette donnée ne devait pas être utilisée dans ce sens. Ces informations sont publiques, elles ont notamment été citées par la presse. Quant aux chiffres avancés par l'Institut économique Molinari, je n'y ai pas travaillé.

La tendance, en revanche, semble claire. Il y a quelques années, des journalistes avaient révélé que les taux effectifs d'imposition de ce que l'on appelle – à tort – les GAFA étaient extrêmement faibles. C'était avant la réforme fiscale aux États-Unis, avant BEPS, et ces entreprises avaient mené une planification fiscale particulièrement agressive. En dehors des activités déployées aux États-Unis, qui étaient taxées à un taux élevé, les taux effectifs d'imposition étaient très bas, sans doute à un chiffre. Certains les évaluaient à 2 % ou 3 % seulement.

Aujourd'hui, la donne a clairement changé. Par l'effet de GILTI, ce taux est au moins de 13 %, et du fait d'un défaut dans la législation des États-Unis, il est sans doute supérieur. Et il existe maintenant une fiscalité dans les pays sources, qui fait l'objet d'un crédit d'impôt aux États-Unis. Le taux est donc au moins de 13 % ou 14 %, et sans doute supérieur. À combien s'élève-t-il précisément ? L'OCDE ne le sait pas aujourd'hui.