La présente commission d'enquête a été créée à la demande du groupe Les Républicains, dont je suis membre, en vue d'identifier les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française constatés de longue date mais que les pouvoirs publics peinent à corriger. Nous nous sommes fixé un vaste cadre d'investigation, qui vous a été communiqué.

Nous poursuivons avec vous une longue séquence de sept auditions et tables rondes consacrées à la réinsertion par le travail en prison, la formation professionnelle et l'employabilité des détenus.

Il s'agit en effet du cœur de métier de l'ATIGIP, qui déploie son action dans trois directions : l'accompagnement vers l'emploi à travers le travail et la formation en prison, en vue de l'insertion professionnelle ; l'organisation des travaux d'intérêt général exécutés en conséquence d'une sanction pénale ; l'organisation du service de l'emploi pénitentiaire, qui gère des ateliers de production dans vingt-huit établissements pénitentiaires.

Les membres de la commission d'enquête suivent les questions carcérales de longue date et sont donc sensibilités à cette thématique. D'ailleurs, celle-ci est abordée par tous nos interlocuteurs depuis le début des travaux de la commission d'enquête : direction de l'administration pénitentiaire, agents pénitentiaires sur le terrain, institution de contrôle.

Il y a deux semaines, aux Baumettes, nous avons eu l'occasion de voir comment les détenus, hommes et femmes, travaillent dans des ateliers de couture et de dessins assistés par ordinateur, et nous avons librement échangé avec certains d'entre eux.

Il vous sera demandé cet après-midi de commencer par prononcer un exposé de dix minutes, afin d'apporter de premiers éclaircissements aux membres de la commission d'enquête sur une série de questions qui vous ont été préalablement adressées. Puis nous procéderons à un tour de table de questions.

À l'issue de l'audition, je vous invite en outre à communiquer au secrétariat de la commission d'enquête les éventuels documents écrits qui vous sembleraient de nature à éclairer nos travaux.

Depuis le début de la législature, l'Assemblée nationale est soucieuse d'améliorer les conditions carcérales de notre pays. Nous vous invitons à décrire le fonctionnement de votre agence qui est récente. L'administration pénitentiaire s'est réformée et adaptée à la demande et aux besoins de la société pour mieux réinsérer les personnes sous main de justice et diminuer la récidive. Nous souhaitons savoir si la surpopulation a dégradé les conditions de réinsertion des détenus. Comment œuvrez-vous pour la réinsertion ? Au-delà des ateliers et des places de TIG – travaux d'intérêt général –, il nous importe de mesurer la qualité des tâches proposées aux détenus. Ces dernières se sont complexifiées. Elles offrent désormais un avenir professionnel plus florissant aux détenus à leur sortie.

L'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d'enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite donc, monsieur Albin Heuman, à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

L'ATIGIP est un service à compétence nationale créé il y a trois ans, placé auprès du garde des sceaux et rattaché, pour sa gestion administrative et financière à la direction de l'administration pénitentiaire – DAP. Il est doté d'une vocation unique : créer les conditions d'une meilleure insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice dans un but assumé et affirmé de lutte contre la récidive. À ce titre, l'Agence se voit échoir trois missions principales : développer le travail d'intérêt général, dynamiser la formation professionnelle, renforcer le travail pénitentiaire et développer les dispositifs d'accompagnement vers l'emploi.

Le TIG fait consensus depuis sa création, en 1983. Il présente un certain nombre de vertus pédagogiques. En outre, il s'agit d'une peine qui permet de réparer – dans les cas de dégradations et de certaines formes de violence – tout en favorisant l'insertion. En effet, elle s'adresse à un public jeune dont la moyenne d'âge est de 23 ans et dont 52 % ont au plus 22 ans, de sorte que le TIG représente régulièrement leur première expérience à caractère professionnel. Cette peine implique directement la société civile dans l'œuvre de justice et tisse du lien social entre les auteurs d'infraction et la collectivité. Elle s'avère peu chère et efficace dans la lutte contre la récidive. Pour autant, depuis quarante ans, le recours au TIG stagne : il correspond à 3,5 % des peines prononcées et à 7 % des peines exécutées.

Deux axes ont été retenus pour encourager le recours à cette peine. En premier lieu, il s'agira d'accroître et de diversifier l'offre de postes, tout en diminuant le délai d'exécution. En effet, la trop grande distance entre la commission des faits et la mise en œuvre de la sanction entraîne une perte de sens de la peine. Elle peut également engendrer des effets contre-productifs quand l'auteur des infractions a, entre-temps, trouvé un emploi ou commencé une formation.

Les leviers de l'accroissement et de la diversification de l'offre de postes sont effectifs grâce à un réseau de professionnels. Il s'agit des référents territoriaux intégralement dédiés à la prospection des nouvelles structures d'accueil, à l'animation des partenaires, à la formation des tuteurs et au soutien de tous les acteurs du TIG. Ils sont compétents pour les publics mineurs et majeurs. Après une montée en charge progressive, ils sont désormais soixante-douze, ce qui représente un maillage territorial pertinent. En outre, nous avons mis en œuvre une politique de convention avec des acteurs puissants disposant d'une implantation nationale. Ainsi, trente-neuf conventions ont été signées depuis novembre 2019. De belles réussites détiennent un pouvoir d'exemplarité auprès de nouveaux partenaires potentiels. Cinq nouvelles conventions demeurent en cours de finalisation dont une avec la Fédération française de rugby et une autre avec Keolis, acteur majeur de la mobilité.

Le dernier levier pour accroître et diversifier l'offre de poste de TIG repose dans le développement d'une plateforme numérique. Elle propose d'ores et déjà une vision exhaustive et géolocalisée de l'offre de poste. Prochainement, elle garantira une gestion entièrement dématérialisée de la mesure du TIG, depuis le moment où nous cherchons à nous assurer qu'une peine peut être prononcée et exécutée dans un délai raisonnable jusqu'à la fin de son exécution et au classement de la mesure. Cette plateforme, TIG360°, contribuera à la réduction du délai d'exécution. L'effet en sera amplifié par la loi du 8 avril 2021, pour l'amélioration de la justice de proximité et de la réponse pénale et par son décret d'application qui sera prochainement publié. La loi et le décret inscrivent une déjudiciarisation des procédures d'habilitation des structures d'accueil, d'habilitation des postes et d'affectation des personnes condamnées. Ils portent également des simplifications administratives permettant d'aboutir à un délai moyen de huit mois contre quatorze mois actuellement. Nous en percevons les premiers résultats, notamment une augmentation de l'offre de postes de plus de 20 % en dépit de la crise sanitaire. Nous notons également une augmentation du prononcé du TIG ab initio, phénomène qui demande à être confirmé dans la durée.

La formation professionnelle demeure indispensable pour un public notoirement sous-qualifié. Les dernières enquêtes indiquent que près de 53 % des personnes détenues ne disposent d'aucun diplôme, que moins de 10 % ont un niveau baccalauréat ou supérieur et que 27 % échouent au bilan de lecture. Depuis la loi du 5 mars 2014, la formation professionnelle des personnes détenues est de la compétence des régions pour son financement et son organisation. Le transfert progressif de cette compétence s'est traduit, dans un premier temps, par une rupture pour le public sous main de justice.

Quand bien même l'exercice de 2020 n'est pas complètement significatif au regard de l'arrêt des activités en détention pour prévenir la propagation de la pandémie, nous comptabilisons 9 119 bénéficiaires de la formation professionnelle en détention, soit un millier de moins qu'en 2019. Il est frappant de constater l'hétérogénéité de l'effort consenti selon les territoires, allant de 5 % du public à peine à plus de 15 % pour les régions les plus allantes. Cette différence territoriale n'est pas négligeable.

Un travail a été engagé avec Régions de France et les exécutifs régionaux pour une meilleure prise en compte du public détenu. Le renouvellement de la convention qui lie Régions de France au ministère de la Justice est l'occasion de discussions pratiques et utiles qui permettent de garantir une meilleure adaptation de l'offre au public bénéficiaire et aux besoins des territoires et des entreprises. En effet, la formation que nous offrons doit pouvoir répondre aux besoins des territoires et des entreprises. Un comité national de la formation se réunira sous la présidence de Régions de France et du garde des sceaux au premier trimestre de 2022.

Par ailleurs, nous essayons de diversifier les modalités de la formation professionnelle par différentes expérimentations. Celle de l'apprentissage – dont le lancement a été compliqué par la crise sanitaire – représente une modalité adaptée à nos publics qui ont connu des ruptures dans leur parcours scolaire. Ce public renoue plus aisément avec des études par une alternance entre la théorie et le travail. Il s'agit d'un facteur de projection vers l'avenir dans un temps relativement long qui participe à la lutte contre la récidive en fixant un but atteignable au-delà de l'horizon de la détention. Nous expérimentons également les formations en e-learning qui offrent un potentiel important d'élargissement de la nature et des possibilités d'accès à la formation tout en favorisant l'autonomisation et la responsabilisation des personnes détenues.

Enfin, le travail en détention a connu un déclin en volume assez considérable. Ainsi, s'il concernait près de la moitié des personnes détenues soit 49,7 % au début des années 2000, il touche désormais moins de 30 % d'entre elles. Les acteurs de cette attrition sont connus : la surpopulation carcérale qui rend plus difficile la mise en œuvre d'activités à caractère professionnel en détention ; la crise économique qui à partir de 2008 a vu une baisse très importante du nombre de concessionnaires implantés en détention ; et également un public objectivement de plus en plus éloigné de l'emploi avec des personnes qui n'ont jamais travaillé et dont les parents voire les grands-parents n'ont jamais travaillé également.

Pour renforcer l'offre de travail en détention, nous avons retenu deux axes. Le premier consiste à diversifier les modalités d'accès au travail. Le second axe tend à une revalorisation du travail pénitentiaire. La diversification s'opère par l'implantation en détention à côté du service général et des ateliers du service de l'emploi pénitentiaire, et outre des concessionnaires présents en détention, de structures capables de prendre en charge les publics éloignés de l'emploi. Il s'agit des structures d'insertion par l'activité économique – SIAE –, dont nous avons engagé l'essaimage. Après une période d'expérimentation, au sortir de laquelle nous disposions de six structures, nous dénombrerons prochainement environ dix-huit SIAE, tandis qu'une vingtaine de projets demeurent en cours de travail. Qui plus est, nous engageons une phase pilote qui aboutira, d'ici la fin de l'année 2021, à la mise en œuvre de dix projets d'entreprises adaptées – EA –, facilitant l'accès au public handicapé dont nous savons, sans pouvoir le quantifier, qu'il est important en détention. Ces SIAE comme les entreprises adaptées, offrent un triptyque : formation, travail et accompagnement particulièrement adapté au public pris en charge. Par ailleurs, elles fournissent une continuité « dedans dehors » afin que les efforts engagés pendant la détention ne soient pas perdus.

La valorisation du travail pénitentiaire se traduit notamment par le label PEPs, soit produit en prison, le « s » signifiant selon des normes responsables et inclusives. Ce label a été lancé fin septembre 2020 par le garde des sceaux. Il distingue des entreprises qui produisent en prison dans le respect du salaire horaire et qui offrent un travail permettant l'acquisition de compétences valorisables à l'extérieur. Ces entreprises s'engagent pour l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice.

La revalorisation du travail en détention passe également par la réforme du travail pénitentiaire que porte le projet de loi sur la confiance dans l'institution judiciaire. En ce sens, nous poursuivons trois objectifs principaux : créer une relation de travail de nature contractuelle qui prépare mieux les personnes détenues aux relations de travail qu'elles connaîtront à l'extérieur ; ajouter des droits sociaux souvent mobilisables à la sortie de la détention dès lors qu'ils s'avèrent utiles à l'insertion du public qui nous est confié ; renforcer l'attractivité du travail pénitentiaire en offrant une juste place aux acteurs économiques.

Nous engageons un véritable changement de paradigme afin que le travail pénitentiaire devienne davantage qu'un outil de gestion de la détention. Nous souhaitons qu'il constitue un levier essentiel d'insertion et de lutte contre la récidive. À l'instar du TIG, au soutien de cette mission, nous développons une plateforme numérique qui offre d'ores et déjà une visibilité complète en temps réel des possibilités d'implantation pour les entreprises qui souhaiteraient avoir recours à la main-d'œuvre pénitentiaire. Cette plateforme propose également une visibilité de l'offre d'activité professionnelle – formation et travail. Elle garantira d'ici à la fin 2022 un pilotage de la formation et du travail tandis qu'elle fournira des outils d'orientation et d'accompagnement vers l'emploi.

Je vous ai transmis un questionnaire que j'espère complet. Nous demeurons à votre disposition pour l'enrichir au besoin.

Vos réponses sont très précises. Vous avez parlé de peine peu chère. Pouvez-vous préciser ce point ? Qu'entendez-vous par disparité des régions ? Pouvez-vous spécifier le rôle de la SIAE ?

Effectivement, le TIG est une peine peu chère puisque nous estimons qu'il coûte cinq euros par jour, soit le coût des charges sociales dont nous nous acquittons au titre du travail d'intérêt général. La journée de détention, revient environ à cent cinq euros jour. La détention domiciliaire sous surveillance électronique coûte onze à douze euros par jour. Le travail d'intérêt général demeure donc une peine peu chère qui offre de multiples avantages, notamment celui de fournir un travail gratuit au profit de la collectivité.

Nous constatons que le public bénéficiaire de la formation professionnelle en détention est très variable selon les régions – moins de 5 % à plus de 15 %. Nous échangeons avec Régions de France et les exécutifs régionaux pour harmoniser l'accès à la formation au public en détention.

Les SIAE sont des structures qui sous forme d'entreprise ou d'atelier chantier d'insertion proposent du travail à des personnes éloignées de l'emploi. Elles offrent également un accompagnement socioprofessionnel permettant de lever les freins à l'employabilité afin de conduire ces personnes vers le marché classique du travail.

Il existe effectivement une importante disparité entre les régions. Comment s'est déroulée cette transition ? Dans ma région, nous avons connu un moment d'arrêt pendant plusieurs mois entre 2017 et 2019. Pensez-vous que ce transfert de compétence soit un processus vertueux ? Si 5 à 15 % des détenus sont désormais bénéficiaires de la formation professionnelle, à combien s'élevait ce pourcentage avant que cette compétence ne soit confiée aux régions ?

Le TIG constitue effectivement une des peines les moins chères tandis qu'elle demeure très efficace. Disposez-vous de chiffres ? Avons-nous une idée de l'efficacité de ces peines par rapport à des personnes condamnées qui auraient d'autres faits similaires à se reprocher ? Combien de personnes l'activité en prison concerne-t-elle quand nous cumulons le service général et l'activité ?

La loi du 5 mars 2014, qui a transféré la compétence aux régions, s'est traduite par une baisse de l'offre de formation aux profits de nos publics. En 2007, 20 506 personnes bénéficiaient de la formation, contre 10 140 personnes en 2019. Le transfert a été progressif entre 2015 et 2018, d'abord par la gestion publique puis par la gestion déléguée. L'abandon de la compétence de formation par les prestataires de la gestion déléguée a engendré un décrochage assez important. Ce phénomène indique que la gestion déléguée disposait d'un fort investissement et d'objectifs clairement définis. Je n'ai pas d'avis sur l'opportunité de ce transfert. Il est certain que la généralisation du droit commun est positive. Nos discussions révèlent un véritable désir d'engagement de la part des régions qui souhaitent prendre en compte les besoins de leurs territoires et disposer d'une main-d'œuvre formée disponible après la clôture judiciaire. Ce phénomène concerne la détention comme le milieu ouvert qui relève également du droit commun.

S'agissant de l'efficacité du TIG, les études dont nous disposons demeurent parcellaires et datées. Elles comportent des biais. Il ne s'agit pas du même public que celui que nous retrouvons en détention. Ces données doivent être prises avec circonspection. La peine de TIG donne lieu à 20 points en moins de nouvelle condamnation dans les cinq ans qui suivent la fin de la mesure par rapport à une peine d'incarcération. Environ 59 % des personnes incarcérées font l'objet d'une nouvelle condamnation. Il ne s'agit pas forcément d'une récidive. Or ce taux tombe à 30 % s'agissant des personnes sous main de justice ayant effectué un TIG.

Le service général emploie 17 % de personnes incarcérées, soit 59 % des détenus travailleurs. Cette tendance a augmenté pendant la crise sanitaire. En effet, si corrélativement la part des concessionnaires s'est réduite puisque des activités ont été fermées, des mesures ont été mises en place pour améliorer l'aseptisation et le nettoyage. Par conséquent, davantage d'auxiliaires ont été requis. Ainsi, 11 000 personnes étaient concernées par le service général.

Le travail en concession compte 8 000 personnes, c'est-à-dire 10 % des personnes détenues.

La régie industrielle de l'emploi pénitentiaire – RIEP –, gérée par le service de l'emploi pénitentiaire – SEP, rattaché à l'ATIGIP – offre à environ 1 200 personnes détenues soit 2 % de la population carcérale et 6 à 7 % des détenus travailleurs, des postes qualifiés dans des secteurs variés, favorables à l'employabilité : cuir, métal, bois, agriculture, façonnage, activités numériques, confection, imprimerie et reliure. L'offre de travail du SEP a été augmentée. Lors de sa création, il comptait quarante-deux ateliers contre quarante-neuf désormais, et un cinquantième sera ouvert d'ici à la fin de l'année.

Nous essayons de diversifier les métiers proposés dans trois domaines principaux : le numérique, le développement durable – activités de recyclage – et le service aux entreprises et à la personne. Il s'agit de métiers en forte tension, pour lesquels il existe des possibilités de réinsertion réelle tandis qu'ils correspondent aux appétences de notre public jeune. En effet, la moyenne d'âge est de 34 ans en détention et d'à peine 31 ans en maison d'arrêt. Or ce public est nativement numérisé, mais pas digitalisé.

Les emplois deviennent de plus en plus qualifiés. Ils offrent une haute valeur ajoutée. Nous avons visité des ateliers de dessin par ordinateur, et de dessin assisté par ordinateur. S'oriente-t-on vers des emplois de plus en plus qualifiés ou s'agit-il d'un épiphénomène ?

Il ne s'agit pas d'épiphénomène. Nous avons certes besoin d'emplois peu qualifiés pour permettre aux personnes dont le temps d'incarcération est court et qui ne disposent d'aucune qualification de pouvoir travailler – c'est particulièrement le cas en maison d'arrêt. Cependant, nous avons également besoin de diversifier l'offre et d'amener les personnes qui nous sont confiées vers des niveaux de compétence. À Orléans, sera bientôt ouvert un atelier dans lequel des ordinateurs seront remastérisés offrant une première certification de technicien informatique aux participants. L'enjeu est d'offrir des travaux valorisables à la sortie d'incarcération.

Nous avons mis le doigt sur la différence entre maison d'arrêt et centre de détention. Concernant la formation professionnelle et le travail en détention, pouvez-vous nous proposer un comparatif ? Les choses s'avèrent plus complexes en maison d'arrêt, car les personnes sous main de justice y demeureront moins longtemps que celles présentes en centre de détention. L'offre d'encadrement est alors sensiblement différente.

Pouvez-vous quantifier le taux de récidive ? L'administration de la chancellerie peine à mener des études sur ce sujet. Elle éprouve des difficultés à disposer de statistiques sur ce thème. Avons-nous une idée du taux de récidive lorsque nous comparons deux cohortes, l'une qui a pu être en activité – par les services généraux ou par l'activité en atelier – et celle qui malheureusement demeurait hors liste ou sur liste d'attente ?

Nous éprouvons effectivement des difficultés pour disposer de chiffres consolidés qui soient exhaustifs et exempts de biais. Le taux de travail en maison d'arrêt est de 25 %. Il demeure plus faible que dans les autres structures pénitentiaires. Il tient à la durée de détention et à la surpopulation endémique en maison d'arrêt qui n'existe pas dans les centres pour peine. En centre pénitentiaire, qui réunit différents types de structures – centres de détention et maisons d'arrêt –, ce taux est de 27 %.

En centre de détention, il atteint 39 %, et 50 % en maison centrale. Plus le temps est long, plus des activités de travail peuvent être mises en place. Les structures d'insertion par l'activité économique sont particulièrement intéressantes, car elles permettent d'entamer un suivi pendant la détention et de le poursuivre après. Ces structures ont toujours une existence extérieure et permettent de poursuivre le suivi engagé en détention à l'extérieur. La libération étant un moment de fragilité particulier, il s'agit d'un facteur de lutte essentiel contre la récidive.

L'agence est engagée dans une démarche de mesures d'impact. Nous ne disposons pas encore des résultats, car le dernier comité d'orientation stratégique de juin 2021 a amorcé cette démarche. Nous disposerons prochainement d'une évaluation plus précise de nos actions et d'un rapport sur la récidive. Nous cherchons actuellement comment remonter les données. Il s'agit de chantiers à moyen terme.

Nous avons votre dossier et vos réponses. Si vous disposez d'éléments supplémentaires à nous communiquer, nous les verserons au dossier de notre commission.

Nous demeurons à votre disposition pour compléter les données fournies.

Vous êtes rattaché directement au garde des sceaux. Comment fonctionne le budget de l'ATIGIP ?

Le service est placé auprès du garde des sceaux et rattaché, pour sa gestion administrative et financière, à la direction de l'administration pénitentiaire. Il s'agit d'un choix pris pour des raisons comptables, car nous aurions pu être rattachés au programme 310 du secrétaire général. Le service qui nous préexistait disposait d'un compte de commerce de la RIEP qui devait survivre et était attaché au programme 107 de la DAP. La DAP assure notre gestion administrative et financière et nous nous appuyons sur des crédits du programme 107. Il existe des crédits sur la formation professionnelle en augmentation sensible pour 2022 : 17 millions d'euros seront consacrés à la formation professionnelle et permettront de mettre à niveau les plateaux techniques de formation. Des crédits sont également dévolus au travail pénitentiaire, essentiellement pour le service général qui représente 44 millions d'euros. Pour la réforme du travail pénitentiaire, 10 millions d'euros ont été provisionnés.

Existe-t-il des différences notables dans votre travail en fonction de la situation de l'établissement, s'il fonctionne en partenariat public-privé ou en délégation ?

En gestion publique, nous disposons d'une marge de manœuvre plus importante par rapport à la gestion déléguée, dont les prestataires ont la responsabilité d'organiser les actions de travail. Nous entretenons de très bons contacts avec ces derniers afin de nous accorder quant à la politique de développement du travail que nous mettrons en œuvre. Les partenariats publics-privés conservent la main sur la formation jusqu'aux termes des marchés.