Le premier point de notre ordre du jour concerne la réunion interparlementaire du 24 janvier 2018 portant sur les questions migratoires. Nous venons d'apprendre que Mme Coralie Dubost a eu un empêchement, ce sera M. Ludovic Mendes qui interviendra en son nom.

Je passe la parole à Mme Marietta Karamanli

Le 24 janvier 2018, nous avons participé avec Coralie Dubost à une Conférence interparlementaire au Parlement européen, qui avait pour objectif de dresser le bilan de l'action de l'Union européenne sur les questions migratoires et de s'interroger sur les évolutions possibles de nos politiques.

M. Claude Moares, président de la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen a convié des députés des parlements nationaux et des parlementaires européens à une réunion portant sur le thème des voies légales pour permettre aux migrants d'accéder au territoire de l'un des États membres de l'Union européenne et sur les mesures à envisager pour faciliter l'intégration des réfugiés et des migrants. Cette réunion a rassemblé quarante parlementaires nationaux provenant de seize États membres et d'un pays associé, la Norvège et environ vingt députés européens.

Quelques éléments de contexte pour comprendre pourquoi la Commission LIBE a souhaité inviter des parlementaires, des experts et des acteurs de la société civile qui se sont engagés en faveur de l'intégration des migrants, à venir débattre ensemble sur des sujets qui suscitent des controverses entre les États membres. Pour répondre à la crise migratoire qui a débuté à la fin 2014, la Commission européenne a présenté un plan d'action intitulé « Agenda européen pour la migration » en mai 2015. Ce document présentait des mesures à adopter d'urgence et d'autres, de moyen et long termes, organisées en quatre axes majeurs. Les quatre idées centrales portaient sur la lutte contre les passeurs qui encouragent l'immigration illégale, la sécurisation des frontières extérieures de l'Union européenne, la recherche d'une politique commune en matière d'asile pour éviter les mouvements secondaires de migrants et enfin une nouvelle politique de migration légale pour favoriser la mobilité de professionnels étrangers.

À cette date, la Commission européenne ne se focalisait pas sur la crise des réfugiés et prenait aussi en compte la question de l'immigration de travail. Elle faisait valoir qu'une pénurie de main-d'oeuvre qualifiée était observée dans des secteurs clés comme les sciences, les nouvelles technologies, l'ingénierie industrielle et les soins de santé. Elle ajoutait que l'Union serait en outre confrontée à des défis démographiques et économiques à longue échéance, la question du vieillissement étant néanmoins différente selon les États.

Elle préconisait alors une politique d'immigration professionnelle offensive pour que l'Europe reste une zone attractive pour les professionnels étrangers qualifiés en comparaison à l'attractivité des États Unis, du Canada ou de certains pays d'Asie. Mais la gravité de la crise des réfugiés a conduit la Commission européenne et surtout le Conseil européen à infléchir fortement leur stratégie migratoire. La gestion de cette crise a amené les États membres à décider de mesures en priorité axées sur la sécurité et la maîtrise des frontières extérieures de l'Union européenne. Le thème des voies légales pour entrer en Europe (le regroupement familial par exemple) et plus encore celui de l'immigration de travail ou de la formation ont été occultés.

C'est pourquoi la Commission LIBE du Parlement européen a voulu organiser cette rencontre pour évoquer des sujets qui ont été peu évoqués dans les derniers Conseils européens alors qu'ils représentent un enjeu majeur si l'Union européenne se dote d'une stratégie globale et cohérente qui puisse apporter un bénéfice aussi bien aux pays européens qu'aux pays d'origine de ces migrants.

J'en viens maintenant à un bref résumé de mon intervention qui portait sur les voies légales d'entrée sur le territoire de l'Union européenne.

J'ai félicité la Commission LIBE d'avoir organisé ce débat car il m'a paru important que des parlementaires de différents États membres puissent s'écouter et confronter leurs points de vues, parfois de façon assez abrupte.

Le dialogue est parfois difficile entre les pays de l'ouest de l'Europe et ceux situés plus à l'est car nos histoires nationales ne sont pas du tout les mêmes. Certains pays sont des pays d'immigration depuis très longtemps alors que d'autres n'ont pas connu ce phénomène de façon aussi marquée. De plus, certains pays comme la Grèce, l'Italie ou Malte, du fait de leur situation géographique, font face à des flux migratoires très importants depuis 2015 et se sont sentis quelque peu délaissés par les autres États membres qui n'ont pas voulu comprendre combien cette crise migratoire pouvait mettre à mal la cohésion sociale de certains territoires.

J'ai ensuite souligné le caractère international, et pas seulement européen, des crises migratoires que nous connaissons et que confirment les données internationales (notamment celles de l'OCDE).

Ces crises naissent de conflits et de tensions internationales dont les enjeux diplomatiques et économiques dépassent très largement la capacité et la légitimité de l'Europe à les traiter seule. Ne pas impliquer la communauté internationale, l'ONU et son Conseil de sécurité, les organisations inter étatiques régionales et les États impliqués directement ou indirectement dans les migrations serait une erreur.

Notre défi aujourd'hui pour les pays membres de l'Union est de devoir gérer en même temps des situations d'urgence et de nous projeter à moyen et plus long termes pour organiser intelligemment les flux migratoires.

De plus, selon les États membres, nous n'avons pas la même lecture de la Convention de Genève et nous avons donc de fortes divergences pour adopter la réforme du droit d'asile actuellement en discussion au Parlement européen. Cette réforme devrait nous conduire à une plus forte intégration du régime d'asile en donnant des pouvoirs plus importants à la future Agence pour l'Asile. Le droit est souvent et largement une question d'interprétation.

Nous devons aujourd'hui nous demander lucidement pourquoi nous avons du mal à accepter que la politique migratoire devienne une véritable politique commune de l'Union européenne.

Si les États membres ont compris l'impérieuse nécessité d'avoir une gestion plus intégrée des frontières extérieures de l'Union et ont renforcé les pouvoirs de l'Agence Frontex, ils sont encore très réticents à avoir une politique commune de l'Asile et plus encore une politique commune d'immigration légale. Cette situation résulte, selon moi, de l'insuffisance d'une politique extérieure commune. C'est un autre problème mais cela a un impact sur nos positions en matière de migrations.

En quoi favoriser des voies légales pour arriver sur le territoire de l'Union européenne représenterait un progrès pour les migrants ?

Le premier avantage est d'éviter des voyages périlleux et le recours à des passeurs. Il me paraît primordial de trouver des solutions pour permettre aux demandeurs d'asile de pouvoir accéder au territoire de l'Union européenne de manière sécurisée sans redouter des voies dangereuses et une criminalité organisée ainsi que le risque de se retrouver bloqués dans des hotspots ou à proximité sans aucune perspective d'intégration réelle.

Deux mécanismes doivent être développés pour réduire les incitations à ces voyages mortifères, à savoir le renforcement des mécanismes de réinstallation et le développement de programmes d'admission humanitaire volontaire, notamment au départ de la Turquie.

Dès 2015, la Commission européenne a organisé un mécanisme de réinstallation en complément du mécanisme de relocalisation qui visait à soulager les pays de premier accueil des réfugiés.

On peut ainsi rappeler que sur les 22 500 réinstallations approuvées par le Conseil européen de juillet 2015, 81 % ont été réellement effectuées. Mais il faut aujourd'hui renforcer cette démarche, comme l'a demandé récemment la Commission européenne en octobre 2017, l'objectif fixé était que les États membres offrent 50 000 places et il semble que 16 États membres seulement aient répondu à cet appel pour atteindre une offre de 34 000 places de réinstallation.

Derrière ces chiffres, gardons à l'esprit qu'il y a des situations humaines dramatiques comme l'évacuation des migrants bloqués ou rançonnés en Libye en collaboration avec le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR).

Ces différents mécanismes de réinstallation ont été conçus comme des solutions temporaires. Il paraît important de trouver un cadre stable et évolutif pour organiser ces réinstallations et définir des critères harmonisés entre États membres pour accueillir des personnes déplacées et en besoin dûment constaté de protection internationale. C'est l'objet du projet de Règlement qu'a proposé la Commission européenne et qui fait partie du paquet asile actuellement en cours de négociation.

Développer fortement le recours à la réinstallation présente un autre avantage par rapport à la situation actuelle. Grâce à l'action du HCR et de la présence de l'OFPRA, par exemple pour la France dans ces camps de réfugiés au Liban ou au Niger, il est possible de repérer des personnes en situation d'extrême vulnérabilité comme des mineurs isolés ou des personnes souffrant de pathologies graves qui peuvent alors bénéficier de procédures accélérées pour obtenir une autorisation de transfert sécurisé vers la France par exemple, où ils pourront ensuite déposer une demande d'asile ou obtenir un visa à titre humanitaire.

Je ne m'étendrai pas sur le deuxième volet, c'est-à-dire la possibilité d'offrir des visas d'entrée dans un des États membres pour des raisons humanitaires car il s'agit d'une question qui devra être approfondie au plan technique pour savoir s'il est préférable que chaque État membre garde une marge d'appréciation pour évaluer les critères pour délivrer ces visas ou s'il faut plutôt s'orienter vers des critères harmonisés et partagés au sein de l'Union européenne.

J'ai conclu mon propos en soulignant que sans l'Union européenne, la crise migratoire de 2015 aurait été sans nul doute bien pire et son action a permis de sauver des vies et de trouver des réponses coordonnées, même imparfaites.

L'Union européenne doit aussi se projeter à moyen terme et se rendre compte que certains pays du fait de leur vieillissement démographique auront besoin d'une immigration économique et que l'Europe a tout intérêt à organiser une immigration de travail régulée Comme le suggérait récemment Yves Pascouau, universitaire, spécialiste des questions migratoires, il faut certainement dépasser l'opposition simple entre droit d'asile et immigration pour tenir compte de la complexité des phénomènes migratoires et des conditions qui les déterminent.

Il faut, dans le même esprit, repenser et redynamiser les politiques de développement entre l'Europe et ses voisins d'Afrique et du Moyen Orient avec pour objectif premier d'organiser un développement régional fondé sur la réalisation d'infrastructures durables et la création d'entreprises de proximité pour réduire la pauvreté. L'Union européenne doit promouvoir un codéveloppement large, appuyé sur une gouvernance démocratique. Sans visée démocratique il n'y aura pas de développement partagé. Pour cela il faut expérimenter, avoir des politiques publiques puissantes, s'associer et prendre appui sur les acteurs locaux.

Réussir ce défi aura aussi pour effet de mieux réguler une part des migrations venues des États voisins de l'Union européenne.

Je passe maintenant la parole à M. Ludovic Mendes qui se fera l'interprète de Mme Coralie Dubost.

Je vais donc vous présenter ce que voulait dire ma collègue Dubost.

C'était la première fois qu'elle assistait à une réunion interparlementaire réunissant des élus des parlements nationaux et des parlementaires européens. Cette rencontre lui a paru intéressante à plusieurs titres. Elle lui a d'abord permis de comprendre que, sur le thème de la politique migratoire, les différentes instances européennes à savoir la Commission européenne, le Conseil qui représente les chefs d'État des différents États membres et le Parlement européen, n'avaient pas la même approche.

Face à la crise migratoire de la fin 2014 et de 2015, l'Union européenne a manqué de sens de l'anticipation, mais elle a cherché à adopter une stratégie globale pour répondre à cette nouvelle réalité d'un afflux massif de réfugiés via la Grèce, l'Italie et la route des Balkans. Il faut rappeler qu'à la suite des printemps arabes la Commission européenne avait déjà présenté une Communication expliquant la stratégie de l'Union européenne pour « une approche globale de la question des migrations et de la mobilité » dans un document datant du 18 novembre 2011. Mais dans les faits, l'Union européenne a rencontré de grosses difficultés à donner un contenu concret à une coopération en matière d'immigration légale avec les pays tiers, surtout lorsque le marché du travail de certains États membres était fortement fragilisé par le chômage.

En mai 2015, en pleine crise des réfugiés, la Commission européenne a présenté une nouvelle Communication intitulée « Agenda européen pour la migration ». Parmi les mesures d'urgence adoptées, on peut rappeler les opérations de sauvetage en mer Méditerranée menées par Frontex, comme l'opération Triton en Méditerranée centrale ou l'opération Sophia dont l'objectif était avant tout sécuritaire pour lutter contre les réseaux de passeurs. L'Union a aussi cherché à renforcer la solidarité entre les États membres dans l'accueil des réfugiés en créant le mécanisme de relocalisation afin de soulager la Grèce et l'Italie du poids de l'accueil et de l'instruction des demandes d'asile. Ce mécanisme ne s'appliquait qu'aux personnes en besoin manifeste de protection internationale, c'est-à-dire les ressortissants Syriens, Irakiens et Érythréens.

Peu de temps après, les États membres, en juillet 2015, ont décidé d'adopter un mécanisme de réinstallation portant sur 22 500 personnes sur deux ans, qui se trouvaient dans des camps de réfugiés à l'extérieur de l'Union européenne et que le HCR avait identifié comme devant faire l'objet d'une mesure de protection. Le principal avantage de ce mécanisme est de permettre aux réfugiés d'éviter un voyage périlleux et illégal vers l'Union européenne puisque dans ce cas-là il leur est attribué par le pays européen d'accueil une autorisation de séjour en vue de déposer une demande d'asile. Les États membres se sont opposés à la Commission européenne qui voulait imposer des quotas de relocalisations selon des critères socioéconomiques et au final certains pays du groupe de Višegrad n'ont jamais respecté leurs engagements.

La crise migratoire ayant continué à s'aggraver au cours de l'année 2015, la gestion de l'urgence migratoire a mis au second plan les autres aspects de la politique migratoire. Toutes les mesures adoptées en 2016 notamment ont visé à renforcer les capacités de l'Union européenne à se préserver contre les flux migratoires comme par exemple l'adoption d'un règlement renforçant les missions de l'Agence Frontex ou la mise en place des hotspots pour être en mesure d'enregistrer les empreintes digitales des réfugiés qui arrivaient en Grèce ou en Italie et limiter ainsi les mouvements secondaires de migrants à destination de l'Allemagne ou de la Grande Bretagne. Cette réaction défensive de l'Union européenne renforcée par la montée des populismes et une opinion publique parfois violemment anti « bruxelloise » a conduit à ce que les questions relatives à l'immigration professionnelle et aux mécanismes de regroupement familial soient passées au second plan.

La Commission LIBE a tenté de s'opposer à cette évolution en faisant adopter une résolution par le Parlement européen le 12 avril 2016 demandant une approche globale de la stratégie migratoire de l'Union et assurant des voies légales d'accès au territoire de l'Union, notamment via un dispositif pérenne et contraignant définissant des critères communs à tous les États membres pour favoriser la réinstallation de réfugiés (point 22 de la résolution).

Jusqu'au premier semestre 2017, la Commission européenne a paru privilégier la gestion de l'urgence et a été confrontée à de fortes oppositions lorsqu'elle a présenté sa réforme du droit d'Asile. Pour ces raisons, les autres aspects de la politique migratoire sont passés au second plan mais aujourd'hui le discours politique du Commissaire Dimitris Avramopoulos, qui est intervenu à la Conférence, a changé. Il a plaidé pour une stratégie migratoire de long terme, structurée et durable. Il s'est félicité des progrès de l'Union européenne : depuis 2016, les deux régimes de réinstallation européens ont permis à 60 000 réfugiés de trouver un abri en Europe. L'Union européenne a en outre lancé un régime d'aide supplémentaire pour 50 000 personnes afin qu'elles soient réinstallées à l'horizon d'octobre 2019, avec un investissement communautaire évalué à 500 millions d'euros. Le Commissaire a estimé indispensable de réformer le régime commun d'asile pour parvenir à un régime juridique le plus intégré possible, tout en reconnaissant que certains aspects de cette réforme suscitaient de fortes oppositions. Son objectif politique est néanmoins de parvenir à un accord sur le sujet en juin 2018, au terme de la présidence bulgare. Il a également évoqué les atouts que représentent les migrations pour l'avenir de l'Europe, confrontée à des difficultés économiques et démographiques. C'est précisément dans cette perspective que la Commission a renforcé en 2016 le dispositif « de la carte bleue européenne ».

Le projet de réforme de la directive carte bleue qui vise à attirer de la main-d'oeuvre étrangère hautement qualifiée était resté en suspens depuis deux ans. Désormais, la Commission semble déterminée à faire avancer ce dossier et elle semble prête à aller dans le sens de la demande du Parlement européen qui a suggéré que la directive concerne aussi certains métiers ciblés de moindre qualification où il y a des pénuries de main-d'oeuvre identifiées. Le Parlement souhaiterait aussi qu'il ne puisse plus exister de systèmes nationaux « concurrents » de ce dispositif.

Au cours de la conférence, M. Dimitris Avramopoulos a fait part de son souhait de parvenir à un compromis ambitieux sur ce sujet d'ici juin 2018 et il a bien souligné qu'il ne s'agissait pas avec cette réforme, de dicter à chaque État membre combien de travailleurs étrangers hautement qualifiés il devait accepter, mais bien d'harmoniser au niveau de l'Union les critères d'attribution de cette carte bleue et de la rendre plus attrayante par rapport aux dispositifs similaires existants aux États Unis ou au Canada.

Mme Coralie Dubost a été frappée par les profondes divergences entre les pays de l'ouest de l'Europe et ceux de la partie orientale tout particulièrement ceux appartenant au groupe de Višegrad. Concernant l'accueil des réfugiés, plusieurs pays ont redit leur forte opposition à tout mécanisme de solidarité obligatoire visant à répartir des quotas de demandeurs d'asile selon des critères socio-économiques en échange d'une aide financière attribuée selon le nombre de réfugiés accueillis. La Hongrie comme la Pologne ont fait valoir que chaque État membre avait des spécificités démographiques et de marché de travail national et que donc la politique migratoire devait rester essentiellement nationale et non intégrée au niveau communautaire.

Plusieurs parlementaires ont aussi fait valoir que, pour lutter contre les populismes, il fallait que l'Union européenne montre son efficacité à sécuriser les frontières extérieures de l'Union européenne et à organiser efficacement les retours des déboutés du droit d'asile ou des migrants clandestins. C'est un préalable indispensable pour que les citoyens européens gardent confiance dans le côté « protecteur » de l'Union européenne. Un député maltais a souligné l'importance d'avoir plusieurs outils pour gérer les flux migratoires afin de parvenir progressivement à ne plus subir des arrivées incontrôlées, mais à pouvoir organiser plusieurs dispositifs légaux (réinstallations, visas humanitaires, différents types d'immigration de travail, mécanismes de regroupement familial, ...). Enfin, plusieurs parlementaires ont évoqué la nécessité de revoir la politique des retours. Ils ont aussi fait valoir que certains réfugiés n'avaient pas vocation à demeurer durablement en Europe une fois la paix revenue dans leur pays d'origine. Faut–il alors privilégier des retours volontaires avec une aide financière pour permettre une réinsertion dans le pays d'origine avec un pécule pour lancer une activité professionnelle ?

Concernant les mesures favorisant l'intégration des personnes migrantes, il semble faire consensus que cet aspect-là de la politique migratoire restera de la compétence exclusive des États membres même si l'Union a déjà contribué et continuera par différents mécanismes financiers à apporter un soutien aux pays qui doivent dépenser le plus en infrastructures ou en investissement éducatif , pour accueillir les populations migrantes.

Devant la violence de certaines déclarations et le « front commun » organisé de certains pays de l'Est de l'Europe, on peut se demander si les parlementaires français n'auraient pas intérêt à trouver des alliés pour préparer en amont ces conférences interparlementaires et plus largement les futures négociations sur le paquet asile par exemple. Il semble important que les parlementaires qui veulent aller vers plus d'intégration de la politique migratoire de l'Union européenne soient en mesure de mieux communiquer pour porter ensemble des arguments pour contrer le discours anti européen des pays appartenant au groupe de Višegrad.

Je voudrais savoir si au cours de cette conférence interparlementaire vous avez pu obtenir des informations sur l'opération Sophia en Méditerranée et sur le bilan de son action. Je rappelle que cette action menée sous l'égide de l'Union européenne a pour objectif principal de neutraliser les navires et les embarcations ainsi que les ressources qui sont utilisés par des passeurs ou des trafiquants de migrants, afin de contribuer aux efforts plus larges déployés par l'Union européenne pour démanteler le modèle économique des réseaux de passeurs et de trafiquants d'êtres humains dans la partie sud de la Méditerranée centrale et éviter ainsi toute nouvelle perte de vies humaines en mer. Cette opération qui se déroule depuis juin 2015 et qui devait se terminer à la mi-2017 a vu son mandat prolongé avec une nouvelle tâche qui va être confiée aux navires de l'opération Sophia, à savoir la lutte contre les trafics inter libyens de pétrole. J'ai moi-même rencontré des militaires italiens engagés dans cette opération qui ont joué un rôle décisif dans la formation des garde-côtes libyens et de la marine libyenne. L'opération Sophia a aussi contribué à la mise en oeuvre de l'embargo des Nations unies sur les armes, en haute mer, au large des côtes libyennes.

Cette question n'a pas été abordée au cours des débats car les discussions ont plutôt porté sur de nouveaux instruments pour sécuriser les arrivées de migrants, mais je rejoins tout à fait vos préoccupations. Cette opération a été critiquée par certains États membres ou ONG surtout sur son volet formation des gardes-frontières libyens, car des enquêtes permettent de penser que certains professionnels libyens avaient des liens avec des passeurs. Il est n'est pas facile d'obtenir une évaluation objective de cette opération, ainsi d'ailleurs que d'autres interventions de l'Union européenne concernant la gestion des migrations. Il faut se souvenir que, même après le déclenchement de la crise migratoire, certains voulaient réduire les moyens financiers et humains accordés à Frontex. Il a fallu la mobilisation de l'Italie, mais aussi de la France pour obtenir une évolution des missions de Frontex et de vrais moyens d'intervention.

Les échanges au cours de cette conférence inter-parlementaire montrent bien la désunion des États membres de l'Union européenne sur ces questions migratoires. On peut même se demander si l'Union européenne a vraiment l'intention de définir une stratégie globale pour organiser ces flux migratoires. Nous ne sommes pas confrontés à une crise migratoire mais à des phénomènes de long terme qui rendent indispensables une gestion commune de ces flux dont les causes sont multiples : conflits armés, extrême pauvreté et pression démographique, mais aussi périodes de grande sécheresse en Afrique qui poussent les populations rurales à prendre la route de l'exil. Comment dans ces conditions l'Europe peut–elle respecter ses engagements internationaux vis-à-vis du droit d'asile ou des droits fondamentaux ?

Je suis frappé par la manière dont l'Union européenne cherche à se protéger à court terme contre les flux migratoires, sans avoir aucune démarche prospective. Vouloir ériger une Europe forteresse ne sert à rien et sera inefficace si on ne cherche pas à traiter les causes profondes des migrations comme la multiplication des conflits armés au Moyen-Orient ou l'instabilité politique et économique de certains pays africains, particulièrement vulnérables aussi aux changements climatiques. Si nous n'avons pas une politique de long terme, nous préparons pour les générations futures des situations explosives avec des mouvements de populations encore plus massifs devant lesquels nous serons totalement impuissants. Je voudrais aussi poser une question relative à la surveillance de l'espace maritime français. Pour l'instant, les côtes méditerranéennes françaises n'ont pas connu d'arrivées de migrants organisées par des réseaux de passeurs, mais comment prévenir ce risque ?

Je comprends très bien les inquiétudes et les frustrations exprimées par mes collègues, mais je crois qu'il ne faut pas sous-estimer l'ampleur des désaccords entre États membres sur les questions migratoires. Par facilité, et crainte d'exposer trop frontalement leurs divergences, les États membres ont entretenu une certaine confusion sur les choix à faire pour notre politique migratoire européenne.

Il faut donc tout d'abord clarifier notre « doctrine », s'interroger sur quel type de migrants accueillir, bien faire la distinction entre les réfugiés demandeurs d'asile et les autres formes d'immigration économique. En matière d'immigration de travail, souhaite-t-on opter pour une politique de quotas, une sorte d'immigration choisie pour attirer des professionnels étrangers hautement qualifiés, au risque de déséquilibrer encore plus certains pays en voie de développement qui perdent ainsi leur population instruite ? Et puis, il reste ce que j'appellerai des zones grises, c'est-à-dire des populations qui ne pourront pas vraiment bénéficier du droit d'asile mais qui ne sont pas non plus de véritables migrants économiques, comme les migrants climatiques ou les migrants africains bloqués en Libye qui subissent de lourdes exactions.

Il faudrait aussi aborder de manière distincte la question de la solidarité entre les États membres pour partager la charge des flux migratoires et la supranationalité. Certains pays comme la Pologne s'emploient à dessein à mélanger les deux questions pour mieux rejeter toute initiative, visant à une approche commune de la gestion des flux migratoires. Il faut en réalité bien distinguer la question de savoir si on doit imposer à chaque État membre d'accueillir un quota d'étrangers selon une répartition socio-économique ou si l'on accepte que certains États puissent uniquement apporter une contribution financière, permettant à d'autres États membres de recevoir une compensation pour avoir accueilli un grand nombre de réfugiés.

La question de la définition d'une politique commune migratoire ou d'un régime intégré de l'Asile, avec des pouvoirs accrus conférés à l'Agence de l'asile, est une question tout à fait différente. Certains aspects de la politique migratoire peuvent être très intégrés alors que d'autres peuvent rester du ressort des États nationaux. La France s'honorerait à apporter de la clarté dans ce débat car entretenir des confusions ou des non-dits est la meilleure façon de nourrir la défiance des opinions publiques contre l'Union européenne, que l'on présente, à tort, comme impuissante.

Pour répondre à ceux qui s'inquiètent des divergences au sein de l'Union européenne ou d'un trop grand interventionnisme de la Commission européenne n'oublions pas que la politique de l'Union européenne est décidée par les États membres. Ce sont les États membres qui décident comment doit s'exprimer la solidarité en Europe et si elle peut prendre une forme uniquement pécuniaire pour certains. Le décalage constaté entre le Parlement européen et l'expression des parlementaires nationaux est certes préoccupant, mais nous en sommes tous un peu responsables et nous devons en tant qu'élus chercher à expliquer nos positions et à éclaircir les termes du débat. À ce titre, il me semble très important de bien distinguer ce qui relève du droit d'asile et ce qui relève de la politique migratoire.

Pour répondre à M. Chassaigne, je crois que les responsables politiques de l'Union européenne sont bien conscients des enjeux de long terme de la mobilité croissante des populations entre les deux rives de la Méditerranée, mais les opinions publiques exercent une forme de pression et c'est ainsi que le Conseil européen a pris des positions beaucoup plus défensives ou sécuritaires. Je partage tout à fait l'idée exprimée par plusieurs d'entre vous selon laquelle les questions migratoires occuperont encore beaucoup l'agenda européen et qu'il nous faut trouver des solutions pérennes pour organiser et réguler les flux, sans oublier de travailler avec les pays d'origine des migrations.

Quant à savoir si l'espace maritime français est bien protégé, je dois dire que je connais le rôle important joué par la Préfecture maritime de Toulon qui dispose d'un PC de sécurité très bien outillé en moyens de surveillance de longue portée. De plus, je peux témoigner pour avoir travaillé sur l'évolution du statut de l'Agence Frontex, que les moyens de coordination en mer entre les différents intervenants militaires, les professionnels de Sophia et les gardes-frontières coordonnés par Frontex, ont fait de réels progrès ces dernières années

Je voudrais conclure en disant que nous serons confrontés dans les prochains mois à des négociations difficiles pour rénover le droit d'asile dans le cadre européen, car le projet de règlement dit de « Dublin IV » reste fidèle au principe selon lequel ce sont les pays de première entrée des migrants qui doivent instruire les demandes d'asile, ce qui conduit à faire porter sur quelques pays une charge disproportionnée. Au cours de ces négociations, nous serons bien contraints de redéfinir quel type de solidarité nous voulons mettre en oeuvre.

Pendant longtemps, l'Union européenne ne s'est pas préoccupée de Défense et la Défense n'était d'ailleurs pas dans ses compétences. En effet, lorsque la Communauté économique européenne a été créée, en 1957, son objet était, comme son nom l'indique, exclusivement économique. Il faut dire que la tentative de créer une Communauté européenne de Défense en 1954 ayant échoué, les Pères fondateurs ont jugé plus prudent de cantonner la construction européenne, dans le traité de Rome, à la création d'un marché commun.

Les décennies qui suivirent la création de la CEE ont, effectivement, été consacrées à la construction du marché commun et à la mise en place des grandes politiques européennes. La CEE et ses membres pouvaient d'autant plus se consacrer à celles-ci que les États-Unis – via l'OTAN – assuraient leur défense collective contre la seule menace existante à l'époque : l'Union soviétique. Le partage des tâches entre les deux organisations était ainsi parfaitement clair : à la CEE, les questions économiques, à l'OTAN, la défense collective de l'Europe de l'Ouest et, en particulier de la CEE dont la totalité des membres (sauf l'Irlande) étaient également membres de l'OTAN. Pour le reste, les États membres de la CEE restaient entièrement libres de définir leur politique de Défense et d'utiliser leurs moyens militaires pour défendre leurs intérêts à l'extérieur du continent européen, en Afrique pour la France, ou aux Malouines pour le Royaume-Uni.

Les choses ont évidemment changé en 1989. La disparition de la menace soviétique a privé l'OTAN de sa raison d'être. Le marché commun était, quant à lui, en voie d'achèvement, si bien qu'une nouvelle ambition a été donnée à l'Europe dans le traité de Maastricht : la définition et la mise en oeuvre d'une politique étrangère et de sécurité commune, incluant une composante Défense. Toutes les années quatre-vingt-dix ont ainsi été consacrées à la mise en place des instruments politiques, juridiques et matériels de cette PESC, évolution qui sera détaillée dans le rapport. La composante Défense de la PESC s'est quant à elle progressivement autonomisée jusqu'à être consacrée comme une politique européenne à part entière, la politique de sécurité et de défense commune – PSDC, dans le traité de Lisbonne. Cependant, alors que l'Union européenne travaillait sur elle-même, la guerre était de retour sur le sol européen. La chute du mur de Berlin, la dislocation du Pacte de Varsovie et de l'Union soviétique elle-même ont, certes, libéré l'Europe de l'Est mais aussi réveillé les nationalismes et les conflits gelés pendant la Guerre froide. C'est ainsi que deux conflits ont éclaté en ex-Yougoslavie, la guerre de Bosnie (1992-1995) et la guerre du Kosovo en 1999. Dans les deux cas, l'Union européenne a été totalement impuissante et c'est l'OTAN qui est intervenue pour imposer la paix. En effet, après une période de flottement, l'OTAN a trouvé une nouvelle raison d'être dans une conception large de la sécurité collective lui permettant d'agir n'importe où, y compris hors de l'Atlantique Nord, en cas de crise menaçant, même indirectement, la sécurité d'un de ses membres. Dans ces conditions, alors que la politique européenne de Défense a été considérée comme opérationnelle en 2001, la question de son articulation avec l'OTAN s'est immédiatement posée car les objectifs assignés à cette politique (qu'on appelle les « missions de Petersberg ») étaient également ceux de l'OTAN, y compris sur le sol européen.

Le rapport détaille les vicissitudes des relations UE-OTAN pendant les années 2000. Celles-ci ont oscillé entre la coopération – dans le cadre des accords de Berlin Plus qui donnent à l'Union européenne un accès aux moyens et capacités de l'OTAN pour des opérations dirigées par l'Union – et la concurrence, notamment dans la corne de l'Afrique, où coexistent deux missions de lutte contre la piraterie, EUNAVFOR Atalante pour l'Union européenne et Ocean Shield pour l'OTAN.

Cependant, une complémentarité de fait s'est installée entre les deux organisations, découlant de leur différence d'ambitions et de moyens : l'Europe fait du civil et un peu de militaire, surtout de la formation, l'OTAN assure la défense collective de l'Europe et les « vraies » opérations militaires, en appui le cas échéant des États membres de l'Union européenne. Ce fut le cas, par exemple, en Libye où la France et le Royaume-Uni ont été les principaux contributeurs de l'opération aéronavale de l'OTAN Unified protector en 2011. En revanche, la France est intervenue seule au Mali en 2013, hors du cadre de l'Union européenne mais avec l'appui logistique de certains États membres. En définitive, ni l'Union, ni les États membres n'avaient les moyens matériels de concurrencer l'OTAN ni, surtout, la volonté politique de le faire.

La volonté politique de mettre en oeuvre une PSDC ambitieuse, réelle à la fin des années quatre-vingt-dix, a en effet rapidement disparu à la faveur des changements structurels, conjoncturels et stratégiques intervenus dans les années 2000. Le changement structurel, c'est l'adhésion de neuf pays d'Europe centrale et orientale à l'Union européenne. Or, tous avaient préalablement adhéré à l'OTAN et considèrent celle-ci comme la clé de voûte de leur sécurité. La crise financière a constitué le changement conjoncturel majeur. En effet, l'Union européenne et les États membres ont consacré l'essentiel de leur énergie à relancer leurs économies, à résoudre le problème des dettes publiques et à sauver la Grèce de la faillite et, au-delà, la zone Euro. Enfin, contrairement aux années quatre-vingt-dix où la guerre ravageait l'ex-Yougoslavie et où la dislocation de l'URSS inquiétait toute l'Europe, les années 2000 ont été une période de relative stabilité dans l'environnement de l'Union européenne comme en son sein.

Si les questions de défense sont aujourd'hui en tête des priorités de l'Union européenne, c'est évidemment parce que l'environnement de sécurité de l'Union européenne s'est considérablement dégradé. Bien loin du cercle d'amis voulu à l'origine dans son voisinage, l'Union est désormais entourée par un véritable arc de feu. Elle est en effet actuellement confrontée à une multitude sans précédent de crises déstabilisant son voisinage proche, en Syrie, en Ukraine ou au Sahel, dont les répercussions se font sentir à l'intérieur de ses frontières, notamment par l'afflux de réfugiés et la multiplication des actes terroristes en France, en Belgique, au Danemark ou en Allemagne.

Surtout, ces crises ont révélé l'impuissance de l'Union européenne. Certes, des sanctions ont été adoptées contre la Syrie et la Russie, et quelques missions militaires ont été lancées, mais ces dernières sont opérées et financées par les États membres qui tiennent également le premier rôle dans la résolution des crises qui frappent le voisinage européen, notamment notre pays, engagé au Sahel mais aussi, avec l'Allemagne, pour un règlement pacifique de la crise ukrainienne à travers les Accords de Minsk. La réponse de l'Union à ces crises a donc été clairement insuffisante et elle a été jugée comme telle par les citoyens européens. Ces derniers attendent de l'Union européenne qu'elle prenne la mesure des menaces, qu'elle agisse et qu'elle les protège. Celle-ci doit répondre à cette attente, sauf à voir sa légitimité, déjà entamée par ces crises et par le Brexit, s'affaiblir encore.

L'Union a toutefois pris conscience des enjeux et, depuis deux ans, a fait de la défense sa priorité. Dès juin 2016, une Stratégie globale pour la PESC a été adoptée, sur proposition de la Haute représentante, par le Conseil européen. Puis, à l'été, quelques semaines après le choc du Brexit, la France et l'Allemagne, rejointes par l'Italie et l'Espagne, ont proposé un pacte européen de sécurité dont il n'est pas inutile de rappeler les trois composantes majeures, car ce sont elles qui ont inspiré les initiatives européennes actuelles :

– une coopération européenne accrue des États membres en matière de Défense, à la fois par la mise en oeuvre de la Coopération structurée permanente, mais également par une coordination et une transparence accrue de leurs développements capacitaires et de leurs budgets de Défense ;

– le développement de nouvelles capacités de Défense. Ont ainsi été proposés un objectif de 20 % des budgets nationaux de la Défense consacrés à l'investissement dans des secteurs clés (le ravitaillement en vol, la communication satellitaire gouvernementale, la cybersécurité et le drone MALE) et un vrai programme de recherche européen en matière de Défense ;

– le renforcement du caractère opérationnel des capacités militaires dont l'Europe dispose actuellement, via la création d'un quartier général permanent et l'amélioration du processus de génération de forces pour les missions de l'Union européenne, laquelle reposera notamment sur une meilleure prise en charge de leur coût par le mécanisme Athéna.

Le contexte aidant, cette proposition, qui aurait pu rester lettre morte comme tant d'autres avant elle, a été immédiatement reprise par la Commission. Dans son discours sur l'état de l'Union, le 14 septembre 2016, M. Jean-Claude Juncker a dit vouloir une « Europe qui protège » et une « Europe qui défend » et a fait de la Défense une priorité d'action de l'Union.

La relance de l'Europe de la Défense a pris la forme de plusieurs initiatives fortes que le rapport présente en détail. Celles-ci s'organisent autour de trois axes.

Le premier axe est le renforcement des capacités militaires de l'Union à travers deux initiatives. La première est le lancement de la coopération structurée permanente qui constitue, depuis le traité de Lisbonne, le cadre d'une coopération militaire entre les États membres. Elle n'avait jamais été mise en oeuvre, faute de volonté politique de leur part. C'est désormais le cas depuis le 11 décembre dernier. Concrètement, cette CSP rassemble tous les États membres, sauf le Royaume-Uni, le Danemark et Malte, qui coopèreront sur 17 projets visant à renforcer les capacités européennes de Défense. Toutefois, au-delà de la CSP, ce renforcement des capacités de Défense serait largement inopérant du point de vue européen s'il se faisait de manière désordonné, chacun des États membres définissant ses besoins et décidant de ses investissements sans tenir compte de ceux des autres. C'est à ce manque de coordination que l'Union européenne doit de faire cohabiter, dans ses armées nationales, 17 types de chars de combat lourds, 29 types de destroyers et de frégates et 20 types d'avions de chasse différents. C'est pourquoi une deuxième initiative a été mise en oeuvre : une revue annuelle coordonnée de Défense permettant un suivi complet des politiques de Défense des États membres, un peu comme le semestre européen en matière de coordination des politiques économiques.

Le deuxième axe est l'augmentation des financements pour renforcer la compétitivité de l'industrie européenne de Défense. En effet, il y aurait une incohérence majeure si l'Union, pour renforcer ses capacités militaires, devait se fournir en matériels et technologies auprès de pays tiers et plus encore si les différentes entreprises européennes de Défense se montraient incapables de coopérer entre elles ou de réaliser les investissements nécessaires.

Trois initiatives ont été lancées à cette fin :

– le programme européen de développement de l'industrie de défense, doté de 500 millions d'euros. À compter de 2021, un Fonds européen de Défense, doté lui d'un milliard d'euros supplémentaires par an, prendra la suite, pour financer le développement pour aider les États membres à acquérir des matériels militaires ;

– la promotion des investissements dans les PME, les start-up, les ETI et les autres fournisseurs de l'industrie de Défense, qui pourront bénéficier des prêts de la BEI et des fonds structurels ;

– enfin, le renforcement du marché unique de la Défense par une application plus stricte des deux directives sur les transferts des produits liés à la défense et sur les procédures de passation des marchés publics dans les domaines de la défense et de la sécurité.

Enfin, le dernier axe est le renforcement de la coopération UE-OTAN depuis le sommet de Varsovie en juillet 2016. Ce sommet a défini sept domaines de coopération, principalement dans le domaine de la cyberdéfense et de la lutte contre les menaces hybrides.

L'ensemble de ces initiatives va dans le bon sens et il faut se réjouir qu'elles aient été lancées. Toutefois, notre rapport attire l'attention sur une série de risques pouvant menacer leur succès.

Le lancement de la Coopération structurée permanente constitue un indéniable succès. Toutefois, loin d'être un noyau dur d'États membres particulièrement investis dans les questions de Défense, elle rassemble la quasi-totalité des États membres. L'unanimité étant de mise pour la prise des décisions, des compromis seront nécessaires et sont déjà visibles dans les 17 projets qui ont été retenus. Bien qu'utiles, ils manquent singulièrement d'ambition. Surtout, la CSP a un objet avant tout capacitaire et ne comporte pas vraiment d'engagement visant à renforcer le caractère opérationnel de la PSDC. Or l'exemple des groupements tactiques, qui s'entraînent depuis 2005 sans jamais avoir été déployés sur le terrain, est de mauvais augure.

Le deuxième risque que met en évidence le rapport est le risque financier. Beaucoup d'argent a été promis à la PSDC mais, en matière financière, l'unanimité est de mise. Or les négociations du prochain cadre financier pluriannuel s'annoncent encore plus conflictuelles qu'à l'ordinaire compte tenu du « trou » laissé dans le budget européen par le Brexit. Si le budget européen devait diminuer, les États membres devront s'accorder sur les politiques mises à contribution. Il est à craindre que la PSDC se retrouve l'otage des tractations budgétaires et des intérêts nationaux.

Enfin, le troisième risque porte sur l'industrie européenne de défense. Si tout le monde veut renforcer sa compétitivité, il n'est pas sûr que les moyens mis en oeuvre y parviennent. En effet, le risque est évident que le fonds européen de défense soit considéré comme un fonds structurel et, à ce titre, soumis à la règle du « juste-retour ». Au cours de notre déplacement à Prague, Varsovie et Tallinn, ces pays n'ont rien caché de leur volonté de voir leurs entreprises nationales bénéficier de ses financements.

Le risque est ainsi que les projets financés par l'Union le soient non parce qu'ils sont les plus appropriés aux besoins futurs des armées européennes, mais parce qu'ils permettent à l'ensemble des industries nationales de bénéficier de ses financements, ce qui pourrait impliquer d'écarter les projets de grande ampleur ou, au contraire, très pointus, qui ne seraient accessibles qu'à quelques entreprises européennes technologiquement avancées. Dès lors, les fonds européens ne contribueraient pas tant à la consolidation de l'industrie européenne de Défense qu'au maintien à flot des industries nationales, en contradiction totale avec l'ambition de la Commission européenne.

L'avenir dira si ces initiatives seront un succès mais il faut d'ores et déjà s'interroger sur leur articulation avec l'OTAN.

S'il y a une chose qui est revenue comme un leitmotiv dans l'ensemble des auditions que nous avons menées, tant à Bruxelles que dans les capitales est-européennes, c'est le caractère incontournable de l'OTAN dans la défense européenne, à la fois pour des raisons politiques, juridiques et opérationnelles.

Politique, car outre le Royaume-Uni, vingt et un États membres de l'Union européenne sont également membres de l'OTAN et nombre d'entre eux, en particulier à l'Est, considèrent celle-ci comme l'instrument majeur – voire unique – de leur politique de Défense, avec toutefois des différences entre eux. Dans ces conditions, il est parfaitement clair que dans la situation actuelle et compte tenu des incertitudes entourant le futur de la Russie, la défense collective d'une part significative des États membres continuera à être assumée par l'OTAN. Celle-ci est également incontournable pour des raisons juridiques puisque l'article 42 du TUE, comme la Stratégie globale, la mentionnent en tant que telle dans la politique de Défense mise en oeuvre par les États membres.

Enfin, ce fait est moins connu, mais c'est peut-être le plus important dans la perspective d'un renforcement du caractère opérationnel de la PSDC. Comme l'Union européenne, l'OTAN a été confrontée, dès 1949, aux différences d'équipements, de doctrines et de procédures entre les armées de ses membres et, depuis soixante-dix ans, travaille à les rendre interopérables afin qu'elles puissent agir ensemble contre une menace commune. Dans ces conditions, sachant qu'outre le Royaume Uni, vingt et un États membres de l'Union sont également membres de l'OTAN, c'est par l'intermédiaire de celle-ci qu'elles seront interopérables dans le cadre de la PSDC.

De ce constat du caractère incontournable de l'OTAN, nous avons tiré deux conclusions :

– la première, c'est la nécessité pour les États membres de l'Union européenne et en particulier la France, de s'investir dans l'OTAN. Les initiatives françaises en matière de PSDC seront d'autant mieux reçues par nos partenaires, en particulier à l'Est, que celle-ci s'investira dans la présence avancée renforcée et dans les autres initiatives de l'OTAN ;

– la deuxième est la nécessité, pour l'Union européenne, d'approfondir sa coopération avec l'OTAN dans le domaine où celle-ci est indispensable, notamment dans la cyberdéfense.

Que l'OTAN soit incontournable dans la défense européenne ne fait cependant pas obstacle au développement de la PSDC en raison des spécificités de l'Union européenne, ni ne doit servir de prétexte pour ne pas avancer. En effet, aucune des crises actuelles qu'affronte l'Union, qu'il s'agisse de la crise migratoire, de la crise ukrainienne ou des multiples crises en Afrique ou au Proche-Orient, ne pourra être réglée par les seuls moyens militaires. Pour que soit assurée sa sécurité, l'Union devra donc avoir une approche intégrée et utiliser tous des moyens à sa disposition, les moyens militaires bien sûr, mais également l'aide au développement et humanitaire, le commerce ou le dialogue politique, essentiel par exemple, dans le conflit israélo-palestinien. Or, cette variété de moyens, l'OTAN n'en dispose pas.

En outre, la sécurité de l'Union se joue à l'Est, certes, mais aussi en Afrique où toutes les opérations militaires de l'Union européenne ont été lancées. Or, l'OTAN ne dispose pas des moyens ni du savoir-faire nécessaires pour régler les crises africaines ni, sur le plan militaire, de l'expérience du terrain qui est celle, par exemple, de l'armée française.

Enfin, la lutte contre le terrorisme exige une coordination parfaite entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure. Organisation militaire tournée vers l'extérieur, l'OTAN n'a donc qu'une utilité marginale pour l'Union européenne dans la lutte contre le terrorisme, à la fois parce qu'elle ne dispose pas des moyens de sécurité intérieure mais aussi parce que les échanges de renseignements, en son sein, sont bloqués par la Turquie.

Dès lors, l'OTAN et l'Union européenne peuvent être parfaitement complémentaires : l'OTAN a été créée pour la défense territoriale collective de l'Europe et doit s'y concentrer. Le reste doit être le domaine de la PSDC, l'Union pouvant recourir aux moyens militaires de l'OTAN mais conservant la direction des opérations, en attendant d'être capable, un jour, de s'en passer.

Enfin, notre rapport fait de la prospective et s'interroge sur l'avenir de l'OTAN comme acteur de sécurité en Europe. En effet, la réorientation des intérêts stratégiques américains vers l'Asie, entamée par le président Obama, n'est pas remise en cause par Donald Trump qui, dans la nouvelle stratégie nationale de sécurité de décembre 2017, ne cite ni l'Europe, ni l'OTAN. En mai dernier, il avait suscité une inquiétude considérable en refusant de s'engager sur l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord, fondement de la défense collective en Europe. Cette inquiétude explique d'ailleurs probablement pourquoi même les plus atlantistes des États membres se soient ralliés an renforcement de la PSDC.

Le rapport s'interroge donc sur les conditions et les évolutions nécessaires pour que la PSDC devienne pleinement autonome du point de vue stratégique et opérationnel, au point de pouvoir se passer de l'OTAN si nécessaire. Elles sont au nombre de quatre :

– la création d'un véritable quartier général européen, sur le modèle du SHAPE de l'OTAN, donnant à l'Union les capacités de planification et de conduite d'opérations militaires qui lui font aujourd'hui défaut ;

– la définition d'une culture stratégique commune, incluant des règles et procédures communes, afin de garantir comme le fait aujourd'hui l'OTAN l'interopérabilité des armées européennes ;

– une force d'intervention rapide d'au moins 60 000 soldats, déployables rapidement n'importe où dans le monde ;

– la mise en commun des coûts, car il n'est évidemment pas envisageable de faire financer la défense de l'Europe, comme aujourd'hui, par un autre budget que celui de l'Union européenne.

Par ailleurs, une question se posera nécessairement à terme, surtout maintenant que le Royaume-Uni a décidé de quitter l'Union européenne : la dissuasion nucléaire française doit-elle être étendue à l'ensemble des États membres de l'Union européenne et si oui, dans quelles conditions ?

Il va de soi que ces conditions sont aujourd'hui impossibles à réaliser pour les raisons politiques, juridiques et opérationnelles dont j'ai parlé.

En conclusion, si le chemin vers l'autonomie opérationnelle et stratégique est encore long, l'Europe de la défense est à la croisée des chemins. En effet, les crises actuelles, pour terribles qu'elles soient, constituent une opportunité historique d'aller de l'avant dans la construction d'une véritable Europe de la défense. La saisir est une impérieuse nécessité pour l'Union européenne qui, dans ce domaine plus que dans les autres, joue sa crédibilité vis-à-vis des citoyens européens. En effet, les citoyens européens ont une forte attente en matière de sécurité et de Défense. Si l'Europe devait décevoir cette attente, elle nourrirait le sentiment anti-européen et la perception que décidément, l'Europe est coupée des réalités ou – et c'est peut être pire – incapable de les affronter en adoptant les mesures nécessaires. Dans tous les cas, c'est la construction européenne elle-même qui serait, une nouvelle fois, fragilisée. C'est pourquoi il importe de soutenir les initiatives européennes mais aussi d'alerter sur les risques auxquelles elles sont exposées, afin de mieux assurer leur succès. C'est l'objet de la PPRE que nous vous proposons d'adopter.

Je vous remercie pour ce rapport et cette présentation qui mettent en évidence les enjeux de l'Europe de la défense. Avant de donner la parole à nos collègues, je m'interroge sur l'efficience de la coopération entre l'Union européenne et l'OTAN.

J'ai trois questions portant sur trois points de la proposition de résolution qui nous est soumise. Le point 8 porte en lui un double renoncement industriel et j'ai deux inquiétudes à ce sujet. Première inquiétude : quelle est la maîtrise publique ? Vous ne faites aucune allusion à ce que pourrait être une maîtrise publique, même au niveau de l'Europe. Est-ce que la maîtrise, pour vous, doit être celle des industriels de l'armement, des actionnaires et des financiers. Deuxième inquiétude : le lieu où seront fabriqués les équipements. On a vu, par le passé, se multiplier ce qu'on appelle les achats « sur étagère » auprès de concurrents étrangers, sans parler du rachat de nos fleurons nationaux, comme Naval Group par Fincantieri. Le point 10 révèle quant à lui une culture de gendarme du monde que je ne partage pas. L'approche que vous avez, à lire ce point, est celle d'une armée qui n'est pas une armée de défense mais une armée de projection extérieure. Enfin, le point 12 marque un abandon de souveraineté nationale mais aussi européenne. Quelle peut être l'autonomie de cette défense européenne quand on sait l'incroyable puissance militaire que sont les États-Unis. C'est une puissance dominatrice, belliqueuse et égocentrique. Je suis donc assez dubitatif sur cette articulation entre la défense européenne et l'appartenance à l'OTAN de nombre de ses membres.

Je voudrais pour ma part intervenir sur le point 8 de la proposition de résolution et, plus précisément, sur le fonds européen de défense. Ce fonds sera doté d'un milliard d'euros, ce qui est considérable et à la hauteur des défis qui se pose à l'Union européenne en termes de capacités de défense. Je souhaiterais savoir comment faire en sorte que le FED bénéficie en priorité, voire uniquement, aux entreprises industrielles européennes et non pas à des groupes étrangers.

Je tiens à remercier les rapporteurs pour cette proposition de résolution particulièrement ambitieuse. J'en reviens à l'initiative européenne d'intervention, proposée par le président de la République dans son discours de la Sorbonne. Je souhaiterais que vous en développiez le contenu, étant donné que nous avons des doctrines stratégiques très différentes d'un pays à l'autre.

Les questions de défense ne peuvent jamais, selon moi, être dissociées de celles liées à la politique étrangère. Or, j'ai la conviction qu'aujourd'hui, il n'y a pas de politique étrangère européenne et qu'entre les États-membres, il y a des divergences très sensibles, entre l'Est et l'Ouest, voire entre la France et l'Allemagne.

J'ai participé, comme certains d'entre vous, à une audition d'Hélène Carrère d'Encausse dans le cadre de la commission des Affaires étrangères, qui nous a parlé de la zone d'influence russe, c'est-à-dire de la Russie, de l'Ukraine mais aussi de la Syrie à travers les relations de celle-ci avec la Russie. Sur la base de ce que j'ai appris lors de cette audition, je considère que les choses ne sont pas aussi évidentes que le laissent supposer certains mots qui figurent dans la proposition de résolution. S'agissant en particulier de la Syrie, où je suis allé plusieurs fois, les réfugiés n'ont pas fui que la dictature de Bachar El-Assad et de Daesh mais aussi les actions des autres groupes. La formulation est donc réductrice.

Les choses sont aussi plus compliquées en Ukraine, qui n'est pas simplement une victime de la Russie, comme il est écrit dans la proposition de résolution. Je ne nie pas et personne ne peut nier ce qui se passe en Ukraine ni le rôle que jouent les forces russophones. Toutefois, on ne peut pas dire que si les accords de Minsk ne sont pas respectés, c'est uniquement du fait de la Russie. Pour ces raisons, vous comprendrez que je ne pourrai pas, en l'état, voter cette proposition de résolution.

Lorsque le général de Gaulle a décidé de quitter le commandement intégré de l'OTAN en 1966, j'étais jeune mais je m'en souviens, j'étais choqué. En effet, à l'époque, il y avait une puissance totalitaire à l'Est alignant 6 000 chars à 1 000 kilomètres de Strasbourg et entretenant un communisme international très agressif en Indochine et ailleurs.

S'agissant de la proposition de résolution, je me pose des questions sur le point 13. Est-il possible de marier la carpe et le lapin ? Comme les rapporteurs l'ont très bien exposé, l'Union soviétique a disparu. Le Pacte de Varsovie a été dissous. L'Europe orientale a été libérée et la Russie s'est même retirée de l'Asie centrale, voire du Caucase. Reste le problème de l'Ukraine qui est un problème complexe, très particulier compte tenu de ce qu'est l'Ukraine dans le monde slave. L'unique réponse à ce retrait de la Russie a été l'expansion de l'OTAN mais à quoi, dans ce contexte, peut bien servir l'OTAN ? Le Budget militaire des États-Unis est près de 10 fois supérieur à celui de la Russie. Est-ce la Russie qui a attaqué l'Irak, en violation des résolutions de l'ONU, et créé le chaos au Moyen-Orient ? Est-ce la Russie qui, à travers le système Echelon, espionne ses alliés, y compris les communications privées de nos dirigeants ? Est-ce la Russie qui rackette les banques françaises sur la base d'une loi extraterritoriale contre l'Iran ? Ce n'est évidemment pas la Russie, mais nos alliés américains.

Je crois donc qu'il faut choisir aujourd'hui car le monde a changé. Ou bien on veut une défense européenne et on peut en discute,r mais elle ne peut pas exister à travers un mécanisme qui, à mon sens, n'a d'autre utilité aujourd'hui que d'imposer l'alignement de notre politique stratégique sur les États-Unis.

Vingt-cinq pays de l'Union européenne se sont engagés, en fin d'année dernière, dans une coopération structurée permanente. Après l'échec de la CED en 1954, cette CSP a pour ambition de structurer la coopération militaire européenne pour le développement d'armements et les opérations extérieures. Les projets développés dans le cadre de la CSP étant choisi à l'unanimité, on peut imaginer que certains États membres vont craindre qu'elle ne détourne des moyens qui auraient pu aller à l'Alliance atlantique et des contrats qui auraient pu aller aux entreprises américaines. Cette CSP a été présentée comme complémentaire à l'OTAN. On peut s'interroger sur la manière dont cette CSP va s'articuler avec le tropisme atlantiste, plus ou moins poussé, de ses membres.

Mes questions portent sur les points 6 et 10 de la proposition de résolution qui, tous les deux, appellent l'Europe à consacrer plus de moyens à la défense, notamment dans le cadre du fonds européen de défense. Je m'interroge donc sur la participation respective des budgets nationaux et du budget européen à ces efforts de défense.

En réponse à M. Gollnisch, je souhaite rappeler que nous sommes des Européens convaincus et notre stratégie vise à renforcer l'Union européenne. Je souhaite aussi attirer votre attention sur le fait que les États membres ne partagent pas tous la même analyse des risques. Pour les pays de l'Est, la menace est avant tout russe, surtout depuis l'annexion de la Crimée. Cela explique le fort attachement de ces pays à l'OTAN et leur inquiétude face au désengagement perceptible des États-Unis depuis la présidence Obama. Il est plus que temps d'établir une véritable défense européenne sans pour autant renoncer à l'OTAN.

L'objet de notre rapport n'est pas de pointer la Russie du doigt mais force est de constater qu'au cours des dernières années les forces armées russes ont investi des territoires étrangers en dehors des règles du droit international.

En réponse à M. Chassaigne, je précise que la force d'intervention européenne n'est en aucune façon une résurgence néocoloniale mais une réponse à l'évolution du contexte international marqué par le désengagement des États-Unis et la nécessité pour les Européens de prendre leur destin en main. Le maintien d'une alliance centrale avec l'OTAN (21 États membres sont membres de l'OTAN, outre le Royaume-Uni) n'est pas incompatible avec l'instauration d'une défense européenne. Ces deux démarches sont complémentaires. Il n'est plus acceptable que l'Union européenne se trouve à nouveau dans l'incapacité d'apporter des réponses concrètes à certaines situations conflictuelles. Il est nécessaire qu'elle prenne désormais ses responsabilités. L'Union européenne dispose, dans certains domaines, d'un savoir-faire qui fait défaut à l'OTAN.

Concernant le fonds européen de défense, et plus précisément le volet industriel, je rappelle que la commission des Affaires européennes a décidé la mise en place d'une mission d'information sur les enjeux européens de l'industrie de la défense. Face aux doutes qui pèsent sur la capacité des États membres à produire des systèmes d'armes de manière souveraine, notamment en raison de l'entrée d'investisseurs non-européens dans les capitaux d'entreprises européennes, l'article 7 du projet de règlement relatif aux programmes européens de développement de l'industrie de défense dispose que seules les entreprises établies dans l'Union européenne et détenues à plus de 50 % et contrôlées par des États membres etou des ressortissants d'États membres, pourront être bénéficiaires de ces programmes. La Commission européenne aura pour mission d'assurer un contrôle effectif des groupes industriels qui bénéficieront du fonds industriel de défense. Lors de la réunion sur la sécurité qui s'est tenue à Munich le 16 février dernier, on a pu constater une certaine crispation des représentants de l'OTAN qui était peut-être suscitée par des industriels américains réagissant à la structuration en cours de l'industrie européenne de l'armement.

Le budget de la défense, au niveau européen, est principalement abondé par les États membres. Une négociation relative au cadre financier pluriannuel vient de s'ouvrir. Il faudra que les contributions nationales soient à la hauteur des ambitions. La négociation politique sera difficile, surtout avec le départ du Royaume-Uni qui était un contributeur net.

La politique de sécurité et de défense commune ne bénéficie pas de financement propre. Il existe un dispositif Athéna qui permet de financer les coûts communs des missions militaires de l'Union européenne.

La proposition de résolution européenne que nous vous soumettons a pour objectif de faire un état des lieux de la politique de sécurité et de défense commune et de l'OTAN et de pointer les raisons qui poussent à un meilleur équilibre entre ces deux piliers.

Je comprends la réaction de M. Lambert par rapport à la situation en Syrie et je m'étonne d'ailleurs du silence de l'Union européenne face à la répression dont sont actuellement victimes les Kurdes.

Face à l'inquiétude grandissante de nos concitoyens, la politique de sécurité et de défense commune doit être renforcée. Je suis en accord avec la politique européenne préconisée par le Président Macron en la matière.

En réponse à Mme Le Peih, je souhaite préciser que, si la coopération structurée permanente requiert effectivement des décisions à l'unanimité, les États membres ne sont pas obligés de se joindre à tous les projets. Une fois la décision prise à l'unanimité, cette méthode différenciée permet à un petit nombre d'États membres d'avancer. La coopération structurée permanente a actuellement une orientation essentiellement capacitaire et il serait judicieux de lui donner une orientation opérationnelle plus importante.

À l'issue de ce débat, la Commission a autorisé la publication du présent rapport.

Elle a ensuite adopté la proposition de résolution européenne dans la rédaction suivante :