La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) fait partie des autorités administratives dont le président est nommé par le Président de la République après consultation des commissions des Lois de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Nous sommes donc réunis aujourd'hui pour procéder à l'audition de M. Serge Lasvignes, sur le rapport de M. Guillaume Larrivé.

La présidence de la CNCTR est l'une des fonctions dont l'« importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » justifie, aux termes de l'article 13 de la Constitution, que le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public des commissions des Lois de l'Assemblée nationale et du Sénat. Nous sommes désormais familiers de cette procédure. Il est rarissime qu'elle débouche sur un veto : depuis 2008, ce n'est arrivé qu'une fois, lorsqu'un candidat au Conseil supérieur de la magistrature s'est trouvé, pardonnez-moi l'expression, blackboulé.

Le président de la CNCTR est nommé pour six ans et son mandat est non renouvelable. Le mandat de Francis Delon, que nous avons auditionné à plusieurs reprises, s'achevant, le Président de la République nous propose la nomination de Serge Lasvignes.

La CNCTR a été créée en 2015. Auparavant, une autorité administrative indépendante s'intéressait déjà au renseignement : la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), instituée par la loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques. En 2015, à la suite d'un dialogue nourri entre le Parlement et le gouvernement, d'une part, et entre les pouvoirs publics français et les juridictions européennes, d'autre part, nous avons été amenés à refonder le cadre juridique du renseignement et à créer la CNCTR.

Celle-ci compte neuf membres – deux membres du Conseil d'État, deux magistrats de la Cour de cassation, une personnalité qualifiée et quatre parlementaires, dont deux députés, en les personnes de Jean-Michel Clément et de Constance Le Grip.

En 2021, le périmètre des missions de la CNCTR a été considérablement élargi. L'institution est compétente pour exercer des contrôles a priori, avant que le Premier ministre ne statue sur une demande d'autorisation de mise en œuvre d'une technique de renseignement. L'avis de la CNCTR est de plus en plus contraignant : désormais, le Premier ministre ne peut passer outre que s'il obtient le feu vert du Conseil d'État – un mécanisme assez créatif, institué en 2021. Les contrôles a posteriori sont aussi nombreux puisque, de sa propre initiative ou lorsqu'elle est saisie de réclamations, la commission dispose de tous les pouvoirs d'investigation pour vérifier, y compris au sein des services, qu'aucune technique de renseignement n'est employée illégalement.

La CNCTR joue donc un rôle considérable dans la régulation des services de renseignement. Ses rapports d'activité sont riches de propositions et j'ai eu l'occasion, avec Loïc Kervran et Jean-Michel Mis, dans le cadre de la mission d'information commune sur l'évaluation de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, de poursuivre le dialogue avec cette autorité, en liaison avec la délégation parlementaire au renseignement (DPR), commune à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Je donnerai, à l'issue de cette audition, mon avis sur cette nomination. Mais je peux d'ores et déjà dire que le parcours professionnel et personnel de Serge Lasvignes est éminent. C'est celui d'un serviteur de l'État, comme la République française s'honore d'en compter.

Passé par une institution, hélas décriée, qui s'appelle, pour quelques mois encore, l'École nationale d'administration, Serge Lasvignes a choisi d'intégrer le Conseil d'État. Il a exercé pendant plusieurs années la fonction la plus éminente des fonctionnaires de l'État, celle de secrétaire général du gouvernement. Puis il a servi notre pays dans d'autres domaines, en exerçant la présidence de cet établissement public formidable qu'est le Centre Pompidou.

Au-delà de ces qualités professionnelles et de ce parcours brillant, je crois pouvoir dire, monsieur le conseiller d'État, que votre parcours personnel vous qualifie pleinement pour une mission aussi importante que celle de président de la CNCTR : vous avez à la fois le goût de l'indépendance et le sens de la nuance.

Nos échanges écrits ont été communiqués aux membres de la commission. J'ai souhaité vous soumettre un questionnaire très ouvert, l'objet de cette audition n'étant pas de faire passer un grand oral technique – que vous n'auriez aucune difficulté à réussir –, mais de comprendre la manière dont vous envisagez cette présidence, dans un cadre juridique qui reste mouvant.

Après bien des années d'investissement sur ces sujets, je suis en effet convaincu que nous serons amenés, dans les mois et les années qui viennent, à adapter encore le cadre juridique. Il ne s'agit pas de courir derrière les évolutions technologiques, mais les mutations sont telles qu'il faudra nécessairement procéder, avec mesure et réflexion, à des ajustements.

Par ailleurs, nous entretenons avec les juridictions suprêmes, nationales et européennes, un dialogue parfois rugueux. Cette rugosité est légitime car le Parlement n'est pas aux ordres, et s'il doit prendre en considération ces acteurs, il ne peut se trouver totalement subordonné, de manière servile, à ce que telle ou telle cour peut dire. En outre, les jurisprudences européennes ne sont pas totalement stabilisées : si celle de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui nous avait causé bien des soucis, a été assez largement neutralisée par un arrêt du Conseil d'État, qui nous a permis d'adopter la loi du 30 juillet 2021, les conséquences juridiques de l'arrêt Big Brother Watch de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) n'ont pas encore été complètement mesurées.

Compte tenu des évolutions technologiques et supralégislatives, qu'il nous faudra analyser, le dialogue que nous entretiendrons avec la CNCTR sera très important.

À ce stade de ma carrière, je pense être prêt à assumer la présidence d'une autorité indépendante. D'abord parce que ma vie professionnelle s'achève et que cela facilite, d'une certaine manière, l'indépendance. Ensuite parce que je peux m'appuyer sur une double approche : je connais bien l'administration et le pouvoir exécutif, ses contraintes, ses forces et ses faiblesses ; je maîtrise aussi l'exercice qui consiste à faire du droit en situation d'activité.

J'ai été pendant dix-huit ans à Matignon : en tant qu'adjoint de Jean-Marc Sauvé durant neuf ans, puis comme secrétaire général du gouvernement pendant les neuf années suivantes. J'ai travaillé avec trois présidents de la République, pour le moins différents – Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy et François Hollande. Je pense comprendre comment fonctionnent l'administration et les grands services publics.

Je crois aussi en la collégialité, en ce qu'elle permet de tirer le meilleur parti de la diversité des compétences rassemblées. La CNCTR est un bon exemple de cette diversité puisqu'on y trouve à la fois des magistrats, un technicien et des parlementaires.

La CNCTR revêt pour moi un intérêt particulier. Arrivé à ce moment de ma carrière, je ressens le désir de faire des choses immédiatement motivantes et clairement utiles. Or les sujets dont la commission a la charge ont un grand potentiel. L'activité des services de renseignement est vouée à se développer et à se perfectionner, pour deux raisons. D'une part, la menace terroriste évolue – elle devient plus diffuse et plus diverse –, tandis que d'autres types de menaces se développent, notamment dans la vie sociale. D'autre part, la connaissance et la maîtrise du numérique vont devenir essentielles dans l'activité de renseignement car le numérique sera omniprésent dans la vie quotidienne de tout un chacun, et de ceux dont s'occupent les services.

Ma conviction est la suivante : si le cadre de l'activité des services est trop lâche, il y a un danger pour la démocratie ; si l'activité des services est trop bridée, il y a un danger pour l'État de droit. La CNCTR doit assurer l'équilibre entre la nécessité de l'ingérence et la défense des libertés, dans le cadre défini par le législateur.

J'ai été l'artisan de ce cadre juridique. En 2010, alors que la presse rapportait des pratiques de renseignement à la légalité incertaine, Nicolas Sarkozy m'avait demandé un diagnostic – qui s'est d'ailleurs retrouvé dans les journaux alors qu'il était secret. Ensuite, le gouvernement de Jean-Marc Ayrault a décidé d'engager une réforme du cadre du renseignement, à laquelle j'ai travaillé : elle allait devenir la loi relative au renseignement, promulguée le 24 juillet 2015 alors que j'avais déjà quitté Matignon.

Lorsque je regarde aujourd'hui le paysage du renseignement, je suis très impressionné. Il a beaucoup changé depuis la création de la CNCIS : il est devenu foisonnant du point de vue législatif, tout en étant assez ordonné et très cohérent. La loi n'est pas bavarde, bien au contraire. Le cadre est sophistiqué – il ne peut en aller autrement compte tenu de l'activité et du type de contrôle – mais tout à fait opérationnel. Il permet des innovations que l'on n'imaginait pas dans le droit du renseignement : je pense à l'expérimentation pour les algorithmes ou à l'intervention d'un juge spécial au sein du Conseil d'État, une évolution que je n'aurais jamais crue possible en 2015. Ce cadre est réactif, ce qui est nécessaire pour prendre en considération la jurisprudence. La législation sur le renseignement est, pour une large part, le fruit d'un dialogue entre le législateur et diverses juridictions, de surcroît très rapide, ce qui est crucial pour éviter les périodes de décalage.

Depuis 2015, la commission et son président, Francis Delon, ont réalisé un important travail d'acculturation des services, si bien que le paysage me semble aujourd'hui marqué par la confiance et la collaboration : c'est une évolution impressionnante, et rassurante.

Je ne me présente donc pas devant vous comme un pionnier ou un missionnaire. La commission est dans une phase de consolidation. Mais, comme l'a dit le rapporteur, cela s'accompagnera nécessairement d'évolutions.

Consolider les missions, cela signifie respecter la spécificité de l'autorité, qui est d'exercer à la fois un contrôle ex ante – la commission participe à la délivrance des autorisations, avec des pouvoirs renforcés depuis la loi du 30 juillet 2021 – et un contrôle a posteriori.

Le contrôle ex ante repose sur un contrôle de proportionnalité, lequel est pour moi l'honneur de la démocratie. Un tel contrôle consiste à assumer l'existence d'atteintes aux libertés, à les reconnaître, tout en faisant en sorte qu'elles soient maîtrisées et contrôlées, en appliquant, en tant que de besoin, un principe de subsidiarité. Ce contrôle est crucial à mes yeux et je m'y impliquerai personnellement.

Quant au contrôle a posteriori, il garantit l'efficacité de la participation à la délivrance des autorisations. En d'autres termes, pour donner un avis utile, il faut savoir comment se passent les choses en aval. À la lecture des divers rapports de la commission, ce contrôle paraît perfectible, en particulier en matière de centralisation des données. Certaines techniques échappent encore à la centralisation dont le groupement interministériel de contrôle (GIC) a la charge. Des progrès sont aussi possibles dans ce que j'appellerai « la cartographie » de la conservation : où sont les données ? Comment sont-elles utilisées ? À quel moment sont-elles détruites ? Enfin, s'il est important d'établir des contacts directs avec les services et leurs chefs et de se déplacer, le cas échéant à l'improviste, il faut ménager des possibilités de contrôle à distance. Autrement, la commission risque de s'épuiser sans jamais parvenir à exercer toute sa compétence. Le contrôle à distance effraie parfois les services, mais Francis Delon s'est efforcé de le développer ; je pense continuer dans cette voie.

Il faut aussi réfléchir à la manière d'accompagner les mutations. La commission n'est pas un juge : elle doit faire preuve d'impartialité et prendre du recul, mais, en même temps, elle doit se sentir responsable du bon fonctionnement d'un système dans son ensemble ; elle doit s'impliquer, jouer un rôle de vigie, de conseil et d'alerte en tant que de besoin. De ce point de vue, je l'ai dit dans mes réponses au questionnaire, les relations avec les deux assemblées me paraissent cruciales.

La commission est une autorité indépendante, elle n'est donc pas sous le contrôle du gouvernement et n'engage pas directement sa responsabilité politique. Il est normal que le contrôle parlementaire s'exerce à son égard et, le cas échéant, de manière directe. Le système aménage d'ailleurs les relations avec le Parlement puisqu'il prévoit un dialogue avec la DPR, la possibilité pour les présidents des deux assemblées de saisir la commission de demandes d'avis, ainsi que la participation de parlementaires au fonctionnement de la CNCTR.

La commission doit accompagner les mutations d'ordre technologique : développement de l'intelligence artificielle ; arrivée de la 5G – la décentralisation des réseaux risque de complexifier le suivi des communications – ; évaluation des algorithmes. Selon moi, il faut accepter que le législateur s'implique dans ces sujets de plus en plus techniques. La CNCTR elle-même aura sûrement besoin de renforcer sa compétence en la matière. La loi prévoit que l'un des membres de la CNCTR est un spécialiste des communications et du numérique, un technicien si je puis dire, nommé sur proposition du président de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP). J'espère que le nouveau membre sera d'excellente qualité ; je crois savoir que c'était le cas de l'ancien. Néanmoins, je devrai aussi déterminer dans quelle mesure le potentiel d'analyse technique de la CNCTR est suffisant.

Par ailleurs, la commission devra prendre en compte les évolutions juridiques, à savoir les progrès ou les surprises qui naissent de l'activité des juridictions. M. le rapporteur a évoqué la jurisprudence de la CEDH et celle de la CJUE. Pour parler de manière très directe, je dirai que l'on a affaire à un couple, l'aiguillon et l'épée de Damoclès.

L'aiguillon, c'est la CEDH. Quelles qu'aient pu être les critiques formulées à son égard – les membres du Conseil d'État en ont souvent entendu dans la bouche des plus hautes autorités –, on se rend compte, lorsqu'on lit l'arrêt Big Brother Watch, à quel point elle a su trouver un équilibre. Elle exige, pour ce type d'activité, la présence d'une loi, au sens large, parfaitement claire et précise ; en même temps, elle préserve la nécessaire « marge d'appréciation des États ». Selon moi, le renseignement est l'un des domaines où la CEDH a le mieux réussi sa construction jurisprudentielle. D'ailleurs, nous sommes pour l'essentiel d'accord avec sa jurisprudence : notre législation est d'aplomb, à quelques réserves près si on lit intégralement l'arrêt Big Brother Watch – je pense aux garanties « de bout en bout ».

Je l'ai écrit dans mes réponses au questionnaire, la CJUE a ménagé aux États une sorte de surprise. Il était difficile d'imaginer qu'à partir d'une compétence portant sur le fonctionnement des opérateurs, elle serait conduite à remettre en cause l'un des fondements mêmes de l'activité des services de renseignement : la possibilité de conserver provisoirement des données. Il est frappant de voir de quelle manière le dialogue s'est engagé ensuite entre juridictions. Le Conseil d'État a d'abord proposé des formules de compromis, qui auraient permis à chacun de sauver la face. Ces formules n'ayant pas été accueillies favorablement, il a rendu une décision d'assemblée. Il s'agit sûrement d'une grande décision, qui sera publiée au recueil, mais qui me met plutôt mal à l'aise, car elle montre que le dialogue entre les juges n'a pas fonctionné. Le Conseil d'État a en effet été conduit, avec l'élégance qui le caractérise, à faire un travail de « neutralisation » – autrement dit à dépouiller la décision de la CJUE d'une part de sa substance.

Ainsi, malgré tous les efforts consentis depuis 2015, nous n'avons pas de garantie de stabilité. La décision de la CJUE introduit une fragilité, et on ignore quel sera l'avenir de cette jurisprudence : y aura-t-il résignation ou poursuite d'une forme d'offensive ?

Dès lors, l'un des rôles de la CNCTR sera non seulement de suivre ces évolutions mais, autant que possible, de proposer d'éventuelles modifications de la législation et peut-être de contribuer à un travail politique au niveau européen – les sénateurs qui m'ont auditionné avant vous semblent penser qu'il est nécessaire. Il serait en effet très dommageable de laisser s'entretenir une sorte de concurrence entre des juridictions de nature, de composition et de psychologie différentes.

En conclusion, j'ai conscience que je travaillerai dans un paysage d'une grande complexité à la fois technique et juridique. La complexité ne me déplaît pas, au contraire, mais ma préoccupation sera de mettre en évidence, à travers elle, quelques grandes lignes de force : la proportionnalité, la confiance et la loyauté dans les relations avec les services, la traçabilité. Autrement dit, tout ce qui peut assurer la transparence dans une activité vouée au secret.

Monsieur Lasvignes, je ne reviendrai pas sur le volet technique – il faudra intégrer les évolutions techniques, la 5G mais aussi les constellations de satellites en orbite basse, qui soulèvent la question de la capacité des services de renseignement à intercepter et à analyser les communications.

Je souhaite vous interroger sur le volet juridique et les articulations que vous envisagez entre le contrôle de la CNCTR et la jurisprudence de la CJUE. Dans une série d'arrêts, commençant par l'arrêt Tele2 et allant jusqu'à l'arrêt Prokuratuur, rendu peu avant la décision du Conseil d'État, la Cour a eu tendance à contester la législation et les pratiques françaises en matière de renseignement. La CNCTR a-t-elle un rôle à jouer pour faire entendre à la CJUE la nécessité d'une meilleure conciliation entre sa jurisprudence et les droits nationaux ? Évoquant votre audition par nos collègues sénateurs, vous avez dit du bout des lèvres qu'il y avait peut-être un travail politique à mener. Avez-vous déjà des pistes quant à la manière de procéder ?

Monsieur le conseiller d'État, je partage l'avis du rapporteur, vous avez toutes les qualités pour ce poste et votre riche propos introductif nous a confortés dans notre conviction.

À la suite de la décision du Conseil d'État d'avril dernier et des évolutions apportées par la loi du 30 juillet 2021, les avis préalables défavorables rendus par la CNCTR ne sont plus simplement consultatifs : ils entraînent désormais une suspension automatique des mesures de surveillance en question, jusqu'à ce que le Conseil d'État se prononce sur leur légalité. Cette évolution, nécessaire pour la sauvegarde des libertés fondamentales, entraînera inévitablement une pression supplémentaire sur la CNCTR dans ses échanges avec le Gouvernement. Comment envisagez-vous les relations entre la CNCTR et le pouvoir exécutif ? Convient-il de prévoir des évolutions en ce qui concerne les moyens ou le fonctionnement interne de la CNCTR ?

Je vous remercie, monsieur Lasvignes, de vos propos introductifs, très précis, qui montrent votre détermination à veiller à l'équilibre entre les libertés et droits individuels et la nécessité de services de renseignement efficaces.

Dans le questionnaire écrit, on vous a demandé si la CNCTR disposait de moyens juridiques, opérationnels et humains appropriés. Vous avez répondu que cette question vous paraissait appeler une réponse globalement positive. Néanmoins, à vous écouter, j'ai un doute concernant le potentiel d'analyse technique dont dispose la CNCTR, compte tenu des nouveaux défis du numérique.

Par ailleurs, au-delà du climat de confiance, de quels moyens, techniques ou juridiques, la CNCTR dispose-t-elle pour vérifier que les données ne sont pas conservées au-delà du temps autorisé ?

Enfin, vous avez estimé que le cadre de l'activité des services ne devait pas être « trop lâche », mais que cette activité ne devait pas non plus être « trop bridée ». Quels critères retiendrez-vous pour arbitrer entre les besoins des services et la défense des droits individuels ? Autrement dit, comment évaluerez-vous le bien-fondé de telle ou telle technique de renseignement au regard de ces droits ?

Je vous remercie, mes chers collègues, de m'accueillir une nouvelle fois dans votre commission. La CNCTR est au cœur de la démocratie. Elle l'est évidemment aujourd'hui, puisque nous en débattons dans cette enceinte – et je salue de nouveau cette procédure de nomination –, mais elle l'est aussi tous les jours, dans l'exercice de ses missions, aux côtés du GIC – lequel introduit une distance entre les données et les services tout en rendant possible, bien souvent, le contrôle exercé par la CNCTR – et de la DPR, dont j'ai l'honneur d'être membre.

Je vois deux enjeux démocratiques majeurs pour la CNCTR. Dans notre monde moderne, nous observons une tendance à passer d'un objet que l'on savait fabriquer à un service que l'on nous rend et dont on ne comprend plus le fonctionnement. Or la CNCTR n'a pas le droit de ne pas comprendre le fonctionnement d'outils tels que les algorithmes utilisés par les services de renseignement ou les interceptions satellitaires. Vous avez abordé la question en évoquant le rôle de la personnalité qualifiée, mais pourriez-vous nous en dire plus sur le renforcement des capacités techniques de la CNCTR ?

Le deuxième enjeu démocratique, c'est la publicité – au sens de « rendre public » – de l'existence même de la CNCTR et de ses publications. Nous l'avons tous rappelé, la CNCTR est une instance essentielle à la vitalité de notre démocratie, à la préservation de nos libertés, à la conciliation entre la sécurité, l'efficacité des services et la préservation des droits et libertés individuels. Pourtant, elle est assez peu connue. Quant à ses publications, elles contiennent des chiffres très importants, comme le nombre annuel de personnes surveillées, qui mériteraient d'être diffusés plus largement. Pourriez-vous développer ce point ?

La première question est spécialement difficile. Que faire à l'égard de la CJUE lorsqu'on est la CNCTR ? Directement, rien ; c'est clair.

Je ne pense pas que l'État français ait intérêt à fermer les yeux, mais je ne pense pas non plus que la solution soit dans une sorte de rébellion juridique contre la CJUE. Les avis peuvent diverger, mais, de mon point de vue – celui d'un défenseur de l'Union européenne –, la bonne voie serait une action politique des divers États concernés – la France n'est pas la seule à l'être –, y compris ceux qui se sont peu exprimés jusqu'à présent, afin de montrer en quoi ce type de décision est susceptible de déséquilibrer le fonctionnement de l'Europe.

La CJUE est en train de faire un travail sur les droits et les libertés en utilisant la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Ce travail se développera-t-il ? Y aura-t-il d'autres surprises de ce genre ? La question qui se pose est celle de la régulation du fonctionnement des institutions européennes, et elle est essentiellement politique.

La CNCTR ne peut qu'appeler, comme je le fais, à une réaction nationale et, le cas échéant, fournir des arguments. Mais, directement, toute seule, elle ne peut pas grand-chose.

J'en viens à l'évolution des relations avec le pouvoir exécutif. Du point de vue des pouvoirs de la CNCTR, la loi du 30 juillet 2021 apporte effectivement une innovation juridique : si le Premier ministre n'est pas d'accord avec un avis négatif, le Conseil d'État est saisi ; autrement dit, c'est à un juge qu'il revient de trancher un éventuel différend entre le Gouvernement et la CNCTR. Cela dit, il n'est jamais arrivé, à ma connaissance, que le Premier ministre délivre une autorisation contre l'avis de la CNCTR.

Je ne pense pas que les relations avec le Gouvernement évolueront beaucoup. D'ailleurs, la formule qui a été trouvée – sous la contrainte de la Cour de Strasbourg et de celle de Luxembourg – évite élégamment des dispositions plus agressives à l'égard du Gouvernement, comme la transformation de l'avis de la CNCTR en avis conforme.

Plusieurs d'entre vous ont soulevé la question des moyens et insisté sur la compétence technique de la CNCTR. Je ne suis pas un technicien, loin de là, mais je suis parfaitement sensibilisé à ces sujets, notamment au numérique. En effet, j'étais à Matignon à une époque où l'enjeu était la numérisation du centre de gouvernement. C'est le moment où l'on a créé des sites tels que Légifrance et Jurifrance ou le dispositif Solon, qui relie les différents ministères et les assemblées pour l'élaboration des textes. Cela dit, dans la mesure où je prends mes fonctions, il me faudra réaliser une sorte d'audit pour apprécier la capacité technique de la CNCTR. Celle-ci n'a pas été maltraitée et dispose de moyens. On sait qu'elle doit pouvoir, si nécessaire, enrichir son personnel, mais il convient d'identifier précisément la nature de ses besoins.

Vous m'avez interrogé, madame Buffet, sur la conservation des données et sur les possibilités de vérification de la CNCTR en la matière. La CNCTR a virtuellement la faculté de tout vérifier, puisqu'elle a un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place, à l'improviste ou sur convocation. Cependant, tout est une question de centralisation : si les données sont dispersées, le pouvoir de vérification de la CNCTR risque d'être limité, notamment en ce qui concerne la destruction de ces données.

Lorsqu'il existe une possibilité de transférer les données – la loi du 30 juillet 2021 a notamment prévu un système d'échange de données entre services –, il faut savoir exactement quand et où. Le risque est que les données finissent par arriver dans un lieu hors de la compétence de la CNCTR; il faut donc faire attention. Les services fiscaux, par exemple, se servent désormais de techniques qui rappellent celles des services de renseignement. Tout cela doit être maîtrisé : il ne faudrait pas qu'il y ait, d'un côté, un paysage parfaitement régulé où tout est très civilisé et, de l'autre, des « zones de non-droit ».

Vous m'avez interrogé aussi sur les critères de proportionnalité qu'il convient de retenir pour assurer l'équilibre entre la nécessaire ingérence et la défense des libertés. Selon moi, l'enjeu est l'acculturation des services. On peut faire des déclarations solennelles, mais c'est surtout la manière dont les agents des services comprennent la doctrine de la CNCTR et l'appliquent d'eux-mêmes qui importe. Je suis frappé par la diminution des avis négatifs : leur proportion était, en 2020, inférieure à 1 % ; sachant que le nombre de demandes tourne autour de 80 000, l'évolution est très impressionnante.

Quelle publicité donner aux travaux de la CNCTR ? J'ai connu une période, à Matignon, où je ne devais jamais rencontrer de journalistes ; mon obligation était de travailler dans le secret absolu. J'ai connu une autre période, au centre Pompidou, où ma mission impliquait de rencontrer le plus possible de journalistes...

Y avez-vous pris goût ?

…Oui, car ces exercices sont toujours inquiétants et, si on a l'impression de les réussir, on est très heureux !

S'agissant de la CNCTR, on peut imaginer qu'il faut allier les deux. En effet, il y a une obligation absolue de confidentialité, de maintien du secret. Il ne faudrait surtout pas qu'un président de la CNCTR flirte avec le dévoilement des secrets, car ce serait la fin du bon fonctionnement de la commission, la fin de la confiance des services ! En même temps, il serait bon que la CNCTR communique davantage, pour mieux faire comprendre la nature de ses travaux, celle du cadre juridique et la façon dont la France s'y prend pour être une démocratie exemplaire, me semble-t-il, en matière de contrôle de l'activité de renseignement.

Monsieur Lasvignes, vous avez mentionné l'importance de développer le contrôle a posteriori. Le président actuel de la CNCTR formulait déjà le même constat lors de sa nomination. Quelles orientations nouvelles et concrètes souhaitez-vous apporter à cet égard ?

Il est très difficile de trouver un juste équilibre entre un cadre trop lâche, qui serait un danger pour notre démocratie – par exemple dans l'hypothèse d'une ingérence non maîtrisée – et une activité bridée, qui menacerait notre sécurité. Comment assurer un contrôle respectueux de l'État de droit et des libertés, que les avancées technologiques peuvent menacer, tout en laissant aux services de renseignement la marge de manœuvre suffisante pour mener à bien leurs opérations ? Jusqu'où peut-on et doit-on doter la CNCTR de pouvoirs contraignants ? Je me souviens de débats fort nourris, en juillet dernier, sur l'article 16 du projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement.

Ma seconde question fait également écho aux débats sur ce texte : que pensez-vous du fait que le législateur recoure de plus en plus aux dispositifs expérimentaux ? Comment assurer tout à la fois l'agilité dont vous avez besoin pour vous adapter aux évolutions des techniques de renseignement et la stabilité et la sécurité juridiques nécessaires aux services de renseignement et à la CNCTR ?

Je voudrais revenir sur les rapports qu'entretiennent le législateur et les cours européennes, et rebondir, monsieur le conseiller d'État, sur votre appel à une initiative politique.

Nous faisons face à un danger. En effet, la CEDH et la CJUE se livrent à une sorte d'émulation. Je suis totalement en phase avec ce que vous avez dit au sujet de la CEDH. Cette juridiction a développé, dans le domaine du droit du renseignement, une jurisprudence très nuancée, qui nous a été fort utile. Je ne dirais pas la même chose de sa jurisprudence dans d'autres domaines, à commencer par le droit de l'immigration. Concernant le droit du renseignement, la CEDH a veillé à l'équilibre entre les nécessités de l'ordre public, lato sensu, et le respect des droits et libertés : elle a laissé une marge de manœuvre aux États et nous a permis de progresser. Si elle n'avait pas pris ces décisions, dans les années 1980, nous n'aurions pas connu les lois de 1991 et de 2015. À cet égard, le dialogue que nous entretenons avec la CEDH est utile.

Il en va autrement de la CJUE, qui a la prétention d'être une autre CEDH dans ce domaine. Pour ce faire, elle se saisit de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et de tout texte pouvant constituer une accroche – dans l'arrêt Prokuratuur, elle s'est appuyée sur la directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques. Il y a là une difficulté qui n'est pas réglée. Cela appelle deux types de réponses.

D'une part, je plaide pour que les chefs d'État et de gouvernement, dans le cadre des conclusions d'un conseil européen – qui n'ont pas une valeur normative immédiate mais permettent d'avoir un dialogue –opposent un refus à la prétention de la CJUE d'entrer dans le champ de l'article 4 des traités, autrement dit de la sécurité nationale. Nous devons bâtir une vraie coalition. À la suite de la jurisprudence Tele2, plusieurs États étaient intervenus en soutien de nos positions. Il faut élargir cette coalition et la porter au plus haut niveau. Nous devons affirmer, par une déclaration politique, que nous n'entendons pas déléguer à la CJUE la responsabilité de bâtir – en l'occurrence, mieux vaudrait dire de détruire – les systèmes de renseignement de nos États.

D'autre part, les juridictions suprêmes françaises doivent peut-être aussi s'interroger sur leurs propres pouvoirs. Le Conseil d'État, dans son arrêt de 2021, a fait usage de ce qu'il appelle la « clause de sauvegarde » : il a fait prévaloir – ce qui est heureux – la norme constitutionnelle sur la jurisprudence de la CJUE – pour résumer la décision de manière un peu caricaturale. Il a défendu le droit national face à des évolutions du droit européen qui n'étaient pas maîtrisées.

Il pourrait aller au-delà, en engageant un contrôle ultra vires, qui est déjà appliqué en Allemagne : le tribunal constitutionnel de Karlsruhe considère, de longue date – il a rendu sa décision Solange I en 1974 – qu'il est juge de la délégation donnée par la nation allemande aux institutions européennes. De ce fait, il s'autorise à vérifier que la CJUE n'excède pas le périmètre de ses compétences. Le Conseil d'État français se refuse à le faire : il a clairement écarté cette possibilité dans son arrêt d'assemblée de 2021. Cette réflexion pourrait utilement être reprise si la CJUE repassait à l'attaque. Même si l'on peut estimer que cela excède quelque peu notre compétence de législateur, nous ne devons pas être, en bout de course, le scribe des évolutions jurisprudentielles de la CJUE. Nous devons faire respecter ce que nous sommes : une démocratie, un État de droit, qui doit être fort. Nous avons toute légitimité pour défendre un système très équilibré et assez efficace, que l'on a défini au fil des années.

Si cette forme de concurrence dans la défense des droits devait se développer, cela finirait par être inquiétant : cela marquerait une sorte d'affaiblissement de l'Europe – phénomène que l'on connaît déjà dans d'autres domaines.

Le développement du contrôle a posteriori est un sujet récurrent, qui figure généralement dans les rapports annuels de la commission. On voit bien les angles d'attaque : centralisation et cartographie des données, contrôle à distance… Tout est ensuite question d'exécution. Les services pourraient peut-être aller plus vite dans l'adaptation de leur fonctionnement à ce type d'attentes. Le président de la CNCTR doit faire preuve d'équilibre dans la prise de décision et gérer de manière fine les relations avec les services. On a affaire à un système bien rodé. Les services eux-mêmes se déclarent satisfaits de l'action de la commission et de son impact, en matière de sécurité juridique, sur leurs agents. Ils doivent permettre à la commission, dans le cadre d'une démarche volontariste, de mener à bien ses missions.

Je ne vous dirai pas que j'ai déjà de nouvelles idées pour renforcer le contrôle a posteriori. Je mesure l'enjeu, je perçois certaines des conséquences qu'aurait cette évolution, mais il me faut au préalable dresser un état des lieux – il est difficile, dans ma position actuelle, d'être parfaitement renseigné sur cette matière !

La commission doit veiller à prévenir une sorte d'accoutumance. Plus on utilisera le numérique, plus on aura recours à des dispositifs s'apparentant à de la surveillance de masse, plus le risque d'accoutumance sera élevé. Après tout, on pourrait se dire que faire fonctionner des algorithmes sur des masses de données, ce n'est pas bien dangereux – les services eux-mêmes n'affirment-ils pas qu'ils n'ont pas le temps de s'occuper de tout le monde, et que ces outils ne servent qu'à isoler un certain nombre de données ? Mais le rôle de la commission est de faire en sorte que toutes les demandes d'autorisation – qui couvrent, à ma connaissance, l'ensemble des activités des services, à une réserve près, peut-être – soient traitées avec le même sérieux, et que ne s'installe pas une sorte de bureaucratie, de routine de l'autorisation. Nous sommes satisfaits que la commission traite 80 000 demandes – qui ne soulèvent pas toutes des difficultés, loin de là – mais il ne faut pas que ce succès quantitatif conduise à affaiblir le contrôle sur une pratique qui doit demeurer une exception dans une démocratie. Je voudrais continuer à défendre ce caractère exceptionnel, quelles que soient l'importance et l'attractivité des techniques mises en jeu.

Lorsque j'étais secrétaire général du gouvernement, je prônais l'expérimentation législative, une demande fréquente des parlementaires et des élus locaux. Dans le domaine du renseignement, il s'agit d'expérimentations techniques. De deux choses l'une : soit on bride le service et on l'empêche d'avoir recours à ce type d'instrument – ce qui me paraît dangereux –, soit on laisse le service l'utiliser et le roder, le cas échéant dans l'opacité. La loi de 1991 n'avait pas prévu un certain nombre d'activités ; elles se sont développées jusqu'en 2015 dans une zone qui n'était pas véritablement pénétrée par le droit… L'expérimentation me paraît une bonne idée car elle autorise, sans que le service soit techniquement bridé, un contrôle du législateur sur les évolutions technologiques, dans une sorte de transparence sociale – au moins quant à leur existence et à leurs effets.

Cette audition est particulièrement importante, compte tenu de l'évolution de la menace qui pèse sur notre pays et du perfectionnement des techniques de renseignement. Dans la loi relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement du 30 juillet 2021, nous avons fait le choix d'une position équilibrée, en renforçant le contrôle démocratique sur des techniques en évolution, tout en accordant des moyens accrus à nos services.

Le regard démocratique se fait par le truchement de la DPR, qui est très active, et dont j'assure une des vice-présidences – Loïc Kervran s'est exprimé tout à l'heure en son nom. Les relations avec cette instance sont particulièrement fournies, ce qui est heureux. Le contrôle démocratique s'exerce également à travers les conditions de nomination du président de la CNCTR. La procédure définie à l'article 13 de la Constitution est essentielle. On a parfois tendance à la sous-estimer, mais le regard porté par le Parlement sur la nomination des présidents des autorités administratives indépendantes est fondamental ; il pourrait être plus aiguisé encore si les conditions du vote évoluaient. Par ailleurs, plusieurs parlementaires – parmi lesquels Constance Le Grip, que je salue – sont membres de la CNCTR. J'observe que la majorité est rarement majoritaire dans ces instances : c'est le cas non seulement à la CNCTR, mais aussi à la DPR.

J'émets un avis favorable à la nomination de Serge Lasvignes à la présidence de la CNCTR. Ses compétences, son indépendance et son sens de la nuance le qualifient pleinement pour ces fonctions.

Je saisis cette occasion pour saluer la communauté du renseignement. Ces agents de l'État travaillent sous le regard du Parlement et de la CNCTR. Ces services extrêmement discrets, qui agissent parfois dans le plus grand secret, sont pleinement républicains. Leurs membres ont démontré, au fil des années, leur capacité d'adaptation, leur réactivité, leur sens de l'anticipation. Ils nous protègent contre les menaces du terrorisme islamiste mais aussi contre toutes les autres menaces, y compris économiques, qui peuvent fragiliser l'indépendance nationale. Il faut que la représentation nationale leur tire son chapeau.

Les membres de la communauté du renseignement, les observateurs et la doctrine universitaire liront certainement avec attention le compte rendu de cette audition. Nous faisons œuvre utile, qui plus est de manière transpartisane. C'est l'une des singularités du droit du renseignement depuis trente ans. Que les différentes forces politiques aient su bâtir ensemble un dispositif très cohérent et satisfaisant pour le pays est une force pour la démocratie.

Monsieur Lasvignes, je vous remercie. Je vous invite à quitter la salle pour que nous puissions procéder aux opérations de vote.