. J'ai l'honneur de présider aujourd'hui cette commission, compte tenu de l'absence excusée de notre président, Julien Aubert.

Nous accueillons, pour notre première audition, les représentants du service du climat et de l'efficacité énergétique de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC). Sont présents Olivier David, chef du service, Alexandre Dosière, chef du bureau des économies d'énergie et de la chaleur renouvelable, et Mme Nolwenn Briand, responsable du pôle national des certificats d'économies d'énergie (PNCEE). Madame, messieurs, vous avez pour responsabilité administrative de mettre en œuvre le dispositif des certificats d'économie d'énergie (CEE), le pôle national délivrant les CEE aux acteurs obligés après la réalisation des travaux et procédant à des contrôles a posteriori. Le dispositif des CEE a pour objectifs de réduire les consommations d'énergie et d'aider les ménages modestes à s'inscrire dans cette démarche. Pour la période en cours 2018-2020, la quatrième du dispositif, l'obligation globale d'économie d'énergie est fixée à 1 600 térawattheures (TWh) cumulés et actualisés (CUMAC), dont 400 TWh cumac au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique. L'obligation triennale globale a donc augmenté de presque 90 % par rapport à la précédente période triennale.

Le scénario de l'Agence de l'environnement de la maîtrise de l'énergie (ADEME) à la base du fort relèvement de l'obligation globale est-il compatible avec le gisement d'artisans certifiés aptes à réaliser des travaux ?

Quelle est votre appréciation de la certification Reconnu garant de l'environnement (RGE) dont la Commission de régulation de l'énergie (CRE) recommande une évaluation ?

Lors de nos auditions, la dématérialisation des procédures a été présentée comme un moyen de renforcer sensiblement l'efficacité du dispositif. Qu'en pensez-vous ?

Qu'en est-il également des contrôles techniques réalisés a posteriori par le PNCEE ? Qu'en est-il des contrôles sur site ? Je précise que nous avons pu auditionner un certain nombre d'acteurs qui se sont plaints du manque de contrôle.

La CRE lie la montée des prix sur le marché des CEE à la difficulté pour les acteurs de mettre en adéquation leur capacité à réaliser des opérations d'économie d'énergie éligibles avec le rythme qu'exigerait le haut niveau d'obligation retenu pour la 4e période, dont elle suggère d'allonger la durée. Qu'en pensez-vous ?

Nous allons vous écouter pour un exposé liminaire de 15 minutes. Puis les membres de la commission d'enquête vous interrogeront à leur tour, en commençant par notre rapporteure, Mme Meynier-Millefert. Mais juste avant, conformément aux dispositions de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958, je vous demanderai de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Veuillez la main droite et dire « Je le jure ».

La France a fixé des objectifs d'efficacité énergétique très ambitieux, puisqu'ils visent à diminuer de 20 % la consommation énergétique finale d'ici 2030 et à la diviser par 2 d'ici 2050. Les CEE constituent notre outil majeur pour les atteindre. Cet outil est à la fois performant, incitatif, particulièrement redistributif, mais également transparent. Je ne vais pas détailler le dispositif des CEE, qui a déjà fait l'objet de plusieurs auditions de votre commission, mais vous indiquer la façon dont la DGEC le perçoit.

Pour nous, le CEE est particulièrement performant, parce qu'il fixe un objectif de résultat aux vendeurs d'énergie. En l'occurrence, ceux-ci doivent réaliser 1 600 TWh cumac d'économies d'énergie sur une période de 3 ans, répartis entre eux au prorata de l'énergie vendue. Il ne s'agit pas d'un objectif de moyen, mais de résultat. Les économies d'énergie attendues peuvent être réalisées dans l'ensemble des secteurs : bâtiment, transports, industrie, agriculture. Cet objectif n'est pas a priori affecté à tel ou tel secteur. Pour vous donner un ordre d'idée, 100 TWh représentent l'effacement de la consommation résidentielle d'un million d'habitants pendant quinze ans. En pratique, 70 % de ces économies se font dans le bâtiment résidentiel et se traduisent directement par une baisse de la facture énergétique des ménages. En 2018, par exemple, 400 000 travaux d'isolation ont été réalisés grâce aux CEE, de même que 110 000 changements de chaudière. Par ailleurs, 18 % des économies sont réalisées dans l'industrie. À ce titre, les CEE sont aussi un dispositif de compétitivité économique de notre industrie, puisqu'ils permettent d'effectuer des travaux d'efficacité énergétique. Enfin, 5 % sont réalisés dans le transport, notamment pour développer la mobilité propre. Cette part est encore modeste, mais elle est en augmentation. Le covoiturage a ainsi pu être développé grâce aux CEE. BlaBlaCar, par exemple, a bénéficié d'un programme CEE.

L'efficacité économique est consubstantielle à l'objectif de résultat des CEE, puisque les vendeurs d'énergie sont amenés à réaliser les économies d'énergie là où elles sont les plus importantes possible pour un coût le plus faible possible. On estime que la valeur de l'incitation reçue par le consommateur est très inférieure au prix de l'énergie économisée. Ainsi, 5 euros permettent d'économiser 1 MWh sur la période de l'opération, soit un facteur 10 à 20 par rapport au prix de l'énergie économisée. Ce dispositif a donc un effet de levier particulièrement important pour les économies d'énergie.

Par ailleurs, il est incitatif par nature : le vendeur d'énergie qui doit obtenir des CEE doit avoir un rôle actif et incitatif, contrairement au crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) dans lequel on effectue des travaux avant de demander une aide. C'est bien le CEE qui doit être déclencheur de l'opération d'économie énergie.

C'est ce qu'on appelle le rôle actif et incitatif du vendeur d'énergie.

Je le disais, ce dispositif est aussi particulièrement redistributif : 52 % des opérations sont réalisées dans le bâtiment résidentiel occupé par des ménages précaires. Il s'agit donc d'un dispositif de solidarité nationale entre les consommateurs d'énergie, puisqu'il est payé par tous les consommateurs d'énergie et bénéficie à 52 % aux ménages précaires.

Enfin, le dispositif est transparent. La DGEC publie tous les mois l'ensemble des données relatives aux opérations effectuées ainsi qu'au dépôt et à l'attribution de CEE. Elle publie aussi le prix moyen des CEE échangés sur le marché, ainsi que le prix spot sur le marché des CEE.

Après une phase de croissance et de montée en puissance, nous avons atteint un rythme de croisière dans la 4e période, avec cet objectif de 1 600 TWh CUMAC.

Je voudrais juste insister sur deux évolutions récentes. Tout d'abord, les programmes. Ils permettent d'impulser des économies d'énergie là où elles ne sont pas directement quantifiables, mais aussi de produire des CEE à un prix régulé de 5 euros par MWh en moyenne. Plusieurs exemples peuvent être cités : le programme porté par la Coopération maritime pour réduire la consommation d'énergie de 8 000 bateaux de pêche ; le programme porté par la Mutualité sociale agricole (MSA) qui permet l'autorénovation des bâtiments des agriculteurs ; le programme porté par la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) qui permet d'accompagner les collectivités dans la rénovation de leurs bâtiments publics ; les programmes pour l'accompagnement des syndicats copropriétaire, des syndics, des notaires, des acteurs bancaires ou encore les petits commerces et les conducteurs du secteur du transport de froid. Certains programmes sont en outre particulièrement orientés vers la précarité, comme le programme de la Fondation Abbé Pierre pour accompagner les publics précaires dans les travaux d'économie énergie.

Ensuite, les « coups de pouce » sur l'isolation et sur le chauffage, qui ont parfois fait l'objet de critiques. Cette évolution est née de plusieurs constats. D'une part, outre les dispositifs d'aide pour permettre des économies d'énergie, seul compte le reste à charge du point de vue du consommateur. Certes, les travaux d'isolation par exemple permettent d'économiser de l'argent sur la durée de vie de l'opération. Mais ce n'est pas toujours cela qui intéresse le ménage, qui regarde plutôt le reste à charge au moment où il investit. L'objectif consiste donc à le diminuer très fortement, notamment pour les publics précaires. D'autre part, les acteurs des CEE étant parfois des intégrateurs des aides, qu'il s'agisse du CITE, des CEE ou des aides de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), il faudrait qu'ils puissent proposer un package des aides aux ménages, c'est-à-dire un dispositif complet allant jusqu'à un accompagnement pour réaliser les travaux. Enfin, il s'agit aussi de bonifier un certain nombre d'actions en fonction de l'économie de CO2 réalisée. Nous avons lancé deux grandes actions : un coup de pouce pour l'isolation des combles et des planchers et un coup de pouce pour le changement de chaudière. Ce dispositif fonctionne particulièrement bien. Il est en phase de montée en puissance, avec un objectif de 600 000 changements de chaudières et d'isolement de 500 000 combles et 100 000 planchers en deux ans. Nous devrions atteindre voire dépasser cet objectif. En avril, nous avons engagé 23 000 travaux d'isolation et 16 000 changements de chaudière.

Vous nous interrogez sur le coût des CEE. La DGEC publie chaque mois le prix moyen d'achat des CEE. En 2018, le prix moyen d'échange s'est établi à 5,4 euros par MGw Cumac. Il est en augmentation et a ainsi atteint 6,6 euros par MWh CUMAC entre octobre 2018 et mars 2019.

Il s'agit du prix d'échange des CEE sur le marché, mais la plupart des obligés produisent des CEE par eux-mêmes. Prenons l'objectif de 533 TWh CUMAC pour 2019 : 200 TWh pourraient être acquis sur le marché entre 6 et 7 euros par MWh, auxquels s'ajouteraient 55 TWh de programmes à 5 euros, et le reste pourrait être produit en interne à des coûts que l'on peut estimer autour de 6 euros par MWh. Soit un coût estimé entre 3 et 3,5 milliards d'euros sur l'année 2019. Pour le consommateur, le dispositif coûte de l'ordre de 3 % de la facture. Pour un plein de 30 litres de gazole à 1,6 euro le litre, soit 48 euros, par exemple, les CEE représentent 1,28 euro, soit 2,6 % du prix du plein. Le dispositif coûte donc certes 3 % de la facture des ménages, mais il est intégralement reversé pour les économies d'énergie. Cela signifie qu'il coûte aux ménages, mais qu'il leur permet d'effectuer des travaux d'économie d'énergie grâce au phénomène de solidarité qui lui permet de bénéficier majoritairement aux ménages modestes.

Vous m'avez également interrogé sur les contrôles. Ils sont effectués par le PNCEE. Cette cellule de 21 personnes au sein de la DGEC a été renforcée pour faire face à la quatrième période. Notre politique de contrôle est ciblée en fonction du volume déposé par les acteurs, de l'historique des contrôles, des informations échangées avec les autres administrations et des retours du terrain – car des particuliers peuvent nous écrire pour nous signaler des problèmes.

Depuis 2015, nous avons lancé 400 contrôles, 52 sanctions ont été prononcées avec une annulation cumulée de 1,3 TWh CUMAC de CEE et des sanctions pécuniaires de 12 millions d'euros. On parle beaucoup du coût de ces contrôles et de ces sanctions de ces contrôles, mais ils représentent de l'ordre d'un millième des CEE accordés.

Nous renforcerons les contrôles en 2019, notamment sur les coups de pouce isolation et chauffage. Outre les contrôles sur pièces qui existaient jusqu'à présent, nous mettrons en œuvre des contrôles sur site pour lesquels nous consacrerons un million d'euros. Nous enverrons sur place des bureaux de contrôle mandatés par le PNCEE.

Merci pour vos propos liminaires. Pouvez-vous nous réexpliquer si seul le PNCEE s'occupe de l'ensemble des missions afférentes aux CEE, ou si une partie de ces missions sont gérées par la DGEC ? Comment les rôles sont-ils répartis ?

. Le PNCEE est un service de la DGEC, au sein de laquelle le service climat et efficacité énergétique a en charge la définition et la mise en œuvre de la politique sur le climat, l'efficacité énergétique et les véhicules, avec 2 parties : le bureau économies d'énergie et chaleur renouvelable qui définit la doctrine des CEE, la réglementation, les fiches et la politique en matière d'économies d'énergie ; le PNCEE qui gère opérationnellement le dispositif en délivrant les CEE et en contrôlant les opérations qui donnent lieu à la délivrance de CEE. Le PNCEE est donc un service de la DGEC.

Le PNCEE s'occupe donc exclusivement du contrôle ?

. Il est en charge de la délivrance des CEE et du contrôle.

Combien de personnes travaillent en équivalent temps plein par an du côté de la doctrine CEE et des fiches politiques ?

. Le travail sur le dispositif des CEE dépasse largement la DGEC. Au sein de cette dernière, cinq personnes travaillent sur le dispositif des CEE. Nous nous appuyons également sur l'ADEME, qui est très impliquée dans le dispositif des CEE et nous apporte une expertise technique très précieuse, par exemple sur la définition des opérations ou sur un centre de travaux d'instruction et d'animation des programmes. Par ailleurs, dans la mesure où les CEE concernent l'ensemble des secteurs, un grand nombre de directions du ministère sont impliquées : la direction en charge du logement et du bâtiment pour les sujets bâtiment, la direction en charge du transport et des mobilités pour les sujets de transport.

Je souhaitais me rendre compte du volume de personnes qui travaillent très concrètement sur ce dispositif lourd. En l'occurrence, considérez-vous que vos moyens en personnel soient suffisants pour travailler de manière satisfaisante ?

. Nous poursuivons un objectif d'utilisation au mieux des moyens. Dans la phase de montée en puissance, nous avons renforcé le PNCEE qui est passé de 16 personnes en début de période à 21 pour faire face à la quatrième période. Le bureau économies d'énergie et chaleur renouvelable a également fait l'objet de créations de postes et disposera prochainement d'un nouveau poste CEE. Un renforcement plus poussé ne nous ferait pas de mal ! Mais l'objectif consiste aussi à utiliser au mieux l'ensemble de l'écosystème, raison pour laquelle nous nous appuyons sur l'Ademe et nous travaillons avec l'Anah et l'ensemble des acteurs.

Le volume des CEE a augmenté. Nous imaginons bien que cela ne doit pas être complètement proportionnel, puisqu'une part du travail reste rationnelle et en charge de base. Mais avec un volume largement supérieur, vos effectifs auraient pu connaître une progression plus importante qu'elle n'a été. On peut imaginer que cela peut être source de complication pour la gestion des sujets. L'une des critiques formulées par les acteurs porte sur l'évaluation des dispositifs programmes, qui sont plutôt sur une grosse maille du fait du volume concret de capacités à gérer un nombre très important de projets. Cela peut-il constituer un frein ?

. À l'heure actuelle, ce n'est pas un frein. Le délai moyen de délivrance d'un CEE par le Pôle est de l'ordre de 45 jours. C'est un délai très raisonnable pour un dispositif d'une durée de trois ans. Il est vrai qu'il y a une multiplication des programmes. Nous suivons l'ensemble de ces programmes, mais comme je vous l'ai dit, nous nous appuyons aussi sur l'ensemble des services du ministère. Pour les programmes bâtiment, par exemple, nous nous appuyons sur la direction en charge de l'habitat, de l'urbanisme et du paysage. Les CEE mobilisent la sphère de l'État au sens large et bien au-delà des moyens propres de la DGEC.

S'appuyer sur différentes structures parfois ad hoc peut-il poser des problèmes de pilotage ? Certes, cela permet de rapprocher les sujets des directions directement concernées et donc d'affiner les projets avec probablement plus de finesse, de bon sens ou d'efficacité. Mais cela ne pose-t-il pas une difficulté de suivi et de pilotage ?

. Jusqu'ici, cela n'a pas posé de difficulté de suivi. Nous lançons encore un certain nombre d'appels à programmes. Nous venons d'en lancer un pour l'Outre-Mer, et un autre sur la mobilité. Nous impulsons de nouvelles actions. Après une phase de montée en puissance, nous commençons à trouver notre régime de croisière. Dans les premières périodes, la gestion était largement manuelle. Le PNCEE est désormais totalement automatisé et interfacé avec la base de données et la plateforme des CEE. Ces importants travaux d'informatisation ont permis de gagner en efficacité.

Souvent, les CEE suivent une logique de gestes isolés. La base de données est-elle exploitée pour inciter les publics à aller plus loin dans la rénovation énergétique ? L'utilisez-vous comme le ferait une entreprise privée de rénovation, qui suggérerait de travaux sur les fenêtres ou dans le sous-sol après ceux sur les combles ?

. Nous ne communiquons pas sur les données individuelles des opérations, qui sont protégées. Mais nous utilisons la base de données pour définir nos politiques publiques et adapter le système. Le coup de pouce isolation ou chauffage a ainsi été construit à partir de l'exploitation de ces données afin d'être le plus efficace possible.

Certes, les CEE suivent une logique d'action : changement de chauffage, isolation des combles, isolation des planchers, isolation des murs… Ce sont des gestes individuels. Mais ce dispositif permet aux ménages de faire une opération et d'en percevoir très concrètement les résultats. Nos études montrent que le fait de voir les résultats d'un changement de chauffage donne envie de faire une deuxième opération.

Par ailleurs, chaque opérateur de CEE sait quelles opérations il doit effectuer. Lorsque nous avons lancé le coup de pouce chauffage, par exemple, tous les acteurs qui avaient une base de données « isolation » ont recontacté leurs clients pour proposer le changement de chauffage.

En définitive, il s'agit bien d'un dispositif geste par geste mais qui permet aussi la construction d'un parcours de rénovation pour chacun des ménages.

Par ailleurs, certains dispositifs des CEE encouragent la rénovation globale. Ainsi, nous publierons cet été une fiche « Rénovation globale ». Nous proposons aussi des dispositifs d'incitation sur les contrats de performance énergétique (CPE). L'objectif est de bonifier dans le CEE des dispositifs d'encouragement aux économies d'énergie et de facture.

Vous anticipez une de mes questions, qui consistait à savoir si les économies théoriques promises sont effectivement réalisées. Pensez-vous qu'à terme, même si les artisans ne savent pas encore bien le faire, le dispositif ira vers une garantie de résultat ? Les CEE suivraient alors progressivement une logique de résultats mesurés plutôt que théoriques.

. Nous avons un objectif d'efficacité. Nous gérons des centaines de milliers d'opérations standard. Pour que le dispositif soit efficace, il impose de ne pas s'interroger pour chaque opération. Par ailleurs, les économies d'énergie réellement obtenues sont bien supérieures à celles du dispositif.

Le dispositif se voulant incitatif, les économies d'énergie calculées et valorisées concernent l'achat d'un matériel standard vs celui d'un matériel de l'opération. Pour un changement de chauffage, par exemple, nous calculons l'économie réalisée grâce à l'achat d'une chaudière de la fiche CEE plutôt que d'une chaudière standard. Nous valorisons donc uniquement l'effet incitatif de dispositif, et les économies d'énergie réalisées sont donc très supérieures.

Par ailleurs, dans le cadre d'une étude ADEME pour préparer la quatrième période, nous nous avons choisi des opérations dont nous sommes allés mesurer les économies sur place. Cette année, nous avons relancé cette étude en choisissant des opérations au hasard pour mesurer et vérifier qu'elles correspondent réellement à des économies d'énergie.

Les résultats sont-ils satisfaisants ?

. Oui. Ils sont très satisfaisants. Les résultats obtenus avec nos méthodes de calcul montrent que les économies d'énergie réellement réalisées correspondent bien aux fiches standard. Quand ce n'est pas le cas, nous réévaluons les fiches.

Est-ce à dire que selon les cas, les économies d'énergie correspondent ou pas à vos standards ?

. Non. Notre méthode de calcul porte sur l'écart entre le matériel moyen du marché et le matériel proposé dans les opérations. Les économies d'énergie ainsi valorisées correspondent bien à celles des fiches. Mais dans l'étude que nous avons menée sur site avec l'Ademe, nous nous sommes aussi intéressés à l'économie réelle des ménages, laquelle est très très supérieure à celles qui sont valorisées dans les CEE.

Le passage de la théorie à la pratique vous est donc favorable ?

. Oui.

Quelles sont vos relations avec l'Association technique énergie environnement (ATEE) ? Comment collaborez-vous ? Il semble qu'il y ait un certain nombre de débats avec les filières.

. C'est une association de professionnels de l'efficacité énergétique. Ainsi que je l'ai mentionné, le dispositif CEE est transparent grâce à la publication d'un certain nombre de données et à l'élaboration collaborative des fiches. Chaque fiche nécessite un important travail technique de qualification de l'opération et de calcul de la valeur de l'économie d'énergie attendue.

L'ATEE anime des groupes de travail réunissant différents experts, afin de nous proposer des fiches qui font ensuite l'objet d'une expertise de l'Ademe et de la DGEC. Parfois, nous mandatons un bureau d'études, le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), ou un établissement public de l'État. Enfin, ces fiches donnent lieu à une consultation du Conseil supérieur de l'énergie avant d'être publiées.

Outre les fiches proposées par les professionnels via l'ATEE, d'autres sont directement commandées par la DGEC à l'ADEME ou à un établissement public. C'est le cas lorsque nous qu'il existe un potentiel important d'économies d'énergie.

Qui peut être membre de l'ATEE ? L'adhésion est-elle libre ou les membres sont-ils sélectionnés ?

Par ailleurs, combien de temps faut-il pour qu'une fiche proposée par l'ATEE soit expertisée ?

Enfin, combien de fiches sont générées et combien sont réellement utilisées sur le terrain ?

. Le dispositif d'élaboration des fiches est plus ou moins long selon le type de fiche. Certaines sont élaborées en six mois, d'autres en plusieurs années. Tout dépend de la complexité technique de l'opération. La DGEC, en concertation avec l'ensemble des parties prenantes, définit une priorisation de ces fiches.

Nous publions de nouvelles fiches deux fois par an. Ainsi, nous avons défini en décembre 2018 les fiches que nous souhaitions publier en juin ou en décembre 2019. La priorisation se fait en fonction du potentiel d'économie énergie de chaque fiche. Nous avons récemment publié des fiches sur la mise en place de systèmes de stop and start sur les véhicules, notamment les tracteurs agricoles. En l'occurrence, cette fiche est peu utilisée. D'autres en revanche sont très utilisées.

Aujourd'hui, 200 fiches sont publiées.

Sur ces 200 fiches, une cinquantaine concerne le bâtiment résidentiel, une cinquantaine porte sur le bâtiment tertiaire, une cinquantaine s'adresse à l'industrie, une cinquantaine est relative au transport, une dizaine concerne l'agriculture et une autre dizaine, les réseaux. En termes d'utilisation, 20 fiches représentent 80 % du volume délivré.

. Les principaux volumes concernent l'isolation des murs, l'isolation des combles et des planchers ainsi que le changement de chauffage. Pour autant, nous ne négligeons pas d'autres fiches, comme certaines fiches thématiques dans le secteur agricole. Même si elles ne donnent pas lieu à de gros volumes d'économies d'énergie, elles sont extrêmement importantes pour les secteurs. Je pense notamment à des fiches sur l'amélioration énergétique des serres. Ces fiches sont très utiles et permettent d'augmenter la compétitivité économique des secteurs concernés grâce à une réduction de leur facture d'énergie.

L'une des critiques faites au système des CEE par les obligés porte sur le niveau des ambitions, qui serait trop élevé dans la mesure où le marché serait incapable de fournir le volume d'économies d'énergie demandé. Si 20 fiches représentent 80 % du volume délivré, il existe un potentiel de 180 fiches qui pourraient se développer et répondre aux inquiétudes des obligés. Est-ce le cas ?

Par ailleurs, dans l'hypothèse d'un « embouteillage » des fiches déposées, n'y aurait-il pas matière à accélérer les délais de validation ? Dans le système des CEE, il n'est en effet pas possible de valoriser l'économie d'énergie en l'absence de fiche.

La CRE suggère d'allonger la durée de la quatrième période. Qu'en pensez-vous ?

. Les fiches ne sont pas la seule façon de faire des économies d'énergie. Il existe aussi ce que nous appelons les opérations spécifiques. Les fiches correspondent à un standard, avec le calcul d'un forfait. En l'absence de fiche, nous effectuons une opération spécifique. Ce dispositif est réservé aux très grosses opérations d'économie d'énergie et se développe dans le cadre d'un amendement parlementaire de la loi « PACTE » qui a permis d'ouvrir les CEE à l'ensemble des installations du secteur Emission Trading Scheme (ETS) – c'est-à-dire toutes les installations industrielles soumises au système européen d'obligation d'obtenir des permis d'émission et des quotas de CO2. Les opérations d'économie d'énergie dans les raffineries, par exemple, n'ont pas de fiche standard et nécessitent à chaque fois une opération ad hoc, spécifique, instruite par le PNCEE souvent avec l'aide d'experts extérieurs.

Par ailleurs, le rythme d'élaboration des fiches est élevé. Les fiches qui prennent le plus de temps sont celles dont l'économie d'énergie est assez faible. Toutes les fiches importantes sortent en six mois et sont publiées.

Enfin, la 4e période porte actuellement sur trois ans. L'objectif de 1 600 TWh Cumac doit être atteint dans 3 ans et c'est bien sur ces trois années que son atteinte sera évaluée. Elle ne le sera pas au fur et à mesure. Cette période de trois ans prévoit une phase de montée en puissance, et c'est normal. Début 2019, plusieurs obligés ont écrit au ministre d'État pour lui demander un allongement de la période. Le ministre a produit une réponse très ouverte. De fait, la quatrième période sera prolongée d'un an et l'obligation totale augmentera pour tenir compte de cette quatrième année. Le montant de cette augmentation fait actuellement l'objet de concertations.

Les objectifs sont élevés : moins 20 % d'ici 2030, et 500 000 logements rénovés par an. Nous sommes loin de les avoir atteints, de même que nous sommes loin de l'atteinte des objectifs européens. Et l'allongement de la quatrième période ne devra pas se traduire par une baisse de notre ambition en matière d'efficacité énergétique.

Quelle est la vision du particulier ? Pour rendre le système transparent, on explique qu'il s'agit de convertir de l'économie d'énergie en argent. Le problème, c'est que dans les dispositifs accompagnés, certaines plateformes territoriales retiennent une partie du prix des CEE pour financer l'accompagnement aux particuliers. Elles ne délivrent pas l'ensemble du budget CEE qu'elles ont collecté. Il arrive aussi qu'un artisan, qui pourrait faire baisser ses prix, fasse valoir un prix « sec » du CEE – étant entendu que la collecte est un peu lourde pour un artisan indépendant. De l'autre côté, les grandes surfaces affirment donner non seulement des CEE mais aussi un bonus à dépenser dans leurs magasins. C'est compliqué pour le particulier, qui n'a pas droit aux mêmes volumes selon les acteurs. Ce souci de transparence pour le consommateur final ne risque-t-il pas de se retourner contre le dispositif ? Ne faudrait-il pas s'en tenir à l'idée que le bénéfice pour le consommateur final est le programme qui lui a permis de faire de la rénovation, plutôt que de gagner quelques euros sur ses travaux ?

Dans ma circonscription, une personne avait déjà fait des travaux et était passée d'une efficacité de 0 à 2,7 environ. Elle a ensuite effectué des travaux pour passer de 2,7 à plus de 6, pensant pouvoir bénéficier des CEE. Mais ils lui ont été refusés par un grand distributeur. Vous parliez tout à l'heure des packages. Peut-être cet habitant aurait-il pu bénéficier d'autres aides. Je pense que se pose un problème de lisibilité et de compréhension de l'ensemble de ces dispositifs qui sont essentiels pour les rénovations mais aussi dans la communication auprès des particuliers.

. Le sujet de la communication autour des CEE est souvent diabolisé. Les enquêtes montrent que les CEE sont bien plus connus que ce que l'on imagine. En fait, tout dépend de la façon dont la question est posée. Car souvent, les particuliers ne connaissent pas le CEE, mais la « prime énergie », nom plus communément utilisé par le grand public. La prime énergie est en outre mieux connue que le crédit d'impôt. Les enquêtes sur la connaissance des dispositifs d'aide montrent que les particuliers connaissent les différents dispositifs. Certains parlent parfois de la « prime EDF versée pour les travaux de rénovation », par exemple : c'est en fait du CEE. En définitive, les particuliers connaissent les CEE au travers des primes apportées par les fournisseurs d'énergie ou les grandes surfaces, qui vendent aussi du carburant – raison pour laquelle toutes les grandes surfaces sont des acteurs importants du dispositif CEE.

Il existe aussi une concurrence entre les obligés, qui favorise des primes de plus en plus importantes. Cela nourrit d'ailleurs une critique formulée par les obligés du dispositif. Des sommes croissantes sont redistribuées auprès des ménages qui effectuent des travaux.

Par ailleurs, nous soutenons des travaux ambitieux d'économie d'énergie. Nous incitons donc les ménages à réaliser de gros travaux en une fois – ce qui revient beaucoup moins cher – plutôt que d'effectuer des petits travaux en deux fois. C'est sans doute la raison pour laquelle la personne que vous évoquiez n'a pas été éligible au CEE.

Cette personne avait déjà effectué des travaux sans aucune aide, puis elle a engagé des travaux complémentaires pour accroître encore ses économies d'énergie. D'où sa frustration. Si elle avait su, elle n'aurait pas fait ses premiers travaux. Aujourd'hui, nous travaillons beaucoup sur le sujet des bouquets de travaux et des phasages.

. Cette personne aura certainement été mal conseillée dès le départ.

Je lui répondrai. Chers collègues, avez-vous des questions ?

J'ai essayé de comprendre comment était fabriqué le CEE. Vous nous avez expliqué qu'il pesait pour environ 2,6 % du prix d'un plein. Il me semble que cette obligation porte indifféremment sur tous les vendeurs d'énergie et est répartie au prorata et au volume de l'énergie vendue, qu'il s'agisse d'électricité, de gaz ou de fioul. Or nous sommes tous d'accord pour dire qu'un MWh d'électricité produit en France, notamment grâce au nucléaire, émet moins de CO2 dans l'atmosphère qu'un MWh de fioul. Ne pensez-vous pas qu'en utilisant le même mode de calcul des obligations pour tous les types d'énergie, on pénalise notre électricité française, qui est l'une des plus vertes au monde ? Existerait-il une solution pour affiner ce mode de calcul en prenant plutôt en compte les émissions de CO2 ?

. L'objectif des CEE est de réaliser des économies d'énergie, mais aussi des économies de facture pour les ménages. Nous soutenons donc l'économie d'électricité autant que l'économie de carburant. Cette réglementation est issue du droit européen et des directives Efficacité énergétique, qui concernent les économies d'énergie en général. Dans les fiches standard, les calculs de base ne prennent donc pas en compte le contenu CO2 de l'énergie consommée. En revanche, nous le faisons via notre dispositif coup de pouce, qui soutient des substitutions de fioul, de gaz ou de charbon vers du gaz ou de l'électricité, donc le passage d'énergies très carbonées vers des énergies moins carbonées.

Ma question portait sur la phase de fabrication.

. Dans la phase de fabrication, un prorata tient compte du contenu énergétique de l'énergie.

La seule énergie verte est celle que l'on ne consomme pas !

Une de mes questions a été posée par Mme la rapporteure avec beaucoup de talent. Je passe donc directement à la seconde, qui concerne les objectifs européens. Il semble que nous ne les atteindrons pas, en tout cas en l'état actuel des choses. Vous laissez penser qu'une optimisation des outils est nécessaire. Dans le cadre de cette optimisation, quels sont à votre avis les atouts et les faiblesses de notre dispositif ? Je crois qu'il existe une vingtaine de modèles différents de certificats d'énergie et de procédures d'initiative dans l'Union européenne. Avez-vous eu l'occasion de faire du benchmarking ou de l'échange de bonnes pratiques pour identifier le plus efficace ? Serait-il possible de le décliner afin que notre outil soit plus efficace ?

. L'obligation étant issue des directives européennes, plusieurs États membres ont mis en place des dispositifs de type CEE, avec des modalités parfois différentes. La principale caractéristique de notre dispositif est qu'il permet des économies d'énergie dans plusieurs secteurs : l'agriculture, le transport, l'industrie, etc. C'est un système très ouvert dans lequel l'État n'a pas défini a priori les actions à réaliser. Lorsque le dispositif a été conçu, en 2005, la préoccupation était celle de son efficacité économique. D'où la décision de laisser totalement libres les vendeurs d'énergie de cibler les opérations les plus favorables économiquement. En France contrairement à d'autres pays, nous avons donc poussé la logique de performance économique du dispositif à son maximum.

La Commission européenne organise des groupes de travail et d'échange des pratiques entre États membres. De plus en plus, avec la hausse des objectifs, la plupart des pays européens convergent vers le système français.

Outre ce système européen d'échange des pratiques, il existe aussi un club international des CEE. De nombreuses recherches universitaires portent également sur le sujet. Nous accueillons régulièrement des représentants du Japon ou d'Allemagne. Tout cela s'explique par le fait que les objectifs européens de consommation énergétique pour 2020 seront difficiles à tenir. Il ne sera pas impossible de les atteindre, mais ce sera difficile.

La Commission européenne constate que l'existence d'un système de CEE témoigne en général d'une massification ou d'une industrialisation. Au cours des trois premiers mois de 2019, par exemple, nous avons produit 44 % de plus de CEE. Cela signifie qu'il y a eu 44 % d'actions d'économie d'énergie de plus qu'en 2018 grâce aux fiches d'opérations standardisées. Le fait de standardiser pour n'avoir plus qu'à ajuster le volume d'économie d'énergie d'année en année est très intéressant.

Pour notre part, nous avons importé du Royaume-Uni le contrôle par tiers, que nous avons mis en place il y a un an et demi. L'ADEME s'intéresse à tout ce qui se fait ailleurs, de même que l'ATEE, qui coordonne des projets européens. Certains fournisseurs de services énergétiques travaillent aussi à la fois dans les CEE en France et dans d'autres pays, comme en Italie. De ce fait, les pratiques infusent.

Je suis béotien dans ce domaine, mais il me semble que vous n'avez pas répondu à la question sur les RGE et la labellisation dans les entreprises, qui est assez contestée. Que pouvez-vous nous en dire ?

Par ailleurs, vous avez parlé d'une quatrième année pour la quatrième période. Nous arriverions donc en 2021. Et après ? Quelles sont les propositions qui seront faites ? Des discussions sont-elles en cours à ce sujet ?

Concernant le contrôle, je n'ai pas bien compris si les 400 contrôles lancés depuis 2015 ont été effectués au hasard ou dans des cas pour lesquels vous aviez des suspicions ?

Enfin, et c'est vraiment le béotien qui s'exprime, je n'ai pas vraiment compris pourquoi la valeur des CEE change dans le temps, à l'instar des actions en Bourse.

Les contrôles sont-ils réalisés a priori ou a posteriori de la délivrance du CEE ?

. Le RGE est une certification d'État à destination des artisans. Il permet de bénéficier du crédit d'impôt transition énergétique et des CEE. Ce système fait l'objet d'un certain nombre de critiques puisqu'on labellise l'entreprise. Le ministère discute à l'heure actuelle avec l'ensemble des professionnels pour renforcer l'exigence de RGE, notamment les obligations d'audit des artisans. L'objectif était de mobiliser l'ensemble de la profession et des artisans. L'ambition n'était pas de faire du RGE une certification tellement restrictive ou chère qu'un artisan isolé ne puisse pas y avoir accès. D'autant que ce label conditionne l'accès à l'ensemble des aides. De ce fait, un artisan qui n'est pas labellisé RGE n'a pas accès à l'essentiel du marché. Le label a fait ses preuves. C'est une première étape de qualité, qu'il convient de renforcer.

Par ailleurs, les 400 contrôles lancés par le PNCEE depuis 2015 ne l'ont pas été au hasard. Nous essayons de cibler les opérations dont nous pensons qu'elles posent problème, à partir d'indices qui nous viennent du terrain ou d'échanges avec les administrations, ou encore au regard du volume déposé. L'objectif est de sanctionner les personnes qui ne respectent pas les règles du CEE. Une exception doit être mentionnée, celle des délégataires, qui font systématiquement l'objet d'un contrôle. Celui qui fait l'objet d'un contrôle négatif sera de nouveau contrôlé par la suite.

Le projet de loi Énergie climat déposée par le Gouvernement et qui sera examinée en juin comporte un article dédié aux contrôles, visant à faciliter les échanges d'informations entre les administrations et à renforcer l'efficacité des contrôles.

N'a-t-on pas tendance à faire du double emploi dans le contrôle ? Ne vaudrait-il pas mieux renforcer le dispositif de contrôle RGE, afin que soient en même temps contrôlées la qualité des artisans et l'efficacité énergétique et que cette information vous soit remontée ?

. Nous aurons besoin de contrôle des CEE. Il faut à la fois des artisans qui fassent bien les travaux avec le RGE, et des contrôles des CEE. Nous ne contrôlons d'ailleurs pas vraiment les mêmes choses. Le RGE contrôle que les artisans effectuent correctement les travaux. Pour sa part, le PNCEE vérifie que les règles CEE sont respectées. Il s'agit ainsi de vérifier que les CEE précarité ont bien été accordés à des ménages précaires.

Ainsi, RGE et CEE sont très complémentaires. Il peut exister des liens entre ces différents contrôles. Ainsi, lorsque nous repérons des problèmes chez des artisans RGE lors d'un contrôle CEE, nous pouvons le signaler au système RGE.

Et vice-versa ?

. Pas à ma connaissance. Jusqu'à présent, RGE ne nous signale pas de difficultés rencontrées chez les artisans.

Par ailleurs, nous avons un dispositif par période. La quatrième période s'arrêtera fin 2021. Dans le projet de programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), nous avons pour ambition de définir dès la fin de l'année la cinquième et la sixième périodes, et les objectifs à atteindre. Dans cette optique, nous avons engagé cette année un double travail : un travail d'évaluation du dispositif pour pouvoir caler les évolutions des cinquième et sixième périodes, et un travail d'évaluation du gisement, secteur par secteur et action par action, pour caler le plus finement possible les objectifs. L'ambition est d'apporter dès le début 2020 une visibilité du dispositif jusqu'à fin 2028.

Nous avons auditionné il y a quelque temps Jean-Luc Wiedemann, président de l'Union des métiers du génie climatique, de la couverture et de la plomberie. S'agissant des travaux d'isolation, il a estimé que les « écobandits » représentaient 40 % à 60 % des chantiers. Visiblement, ce n'est pas la même chose pour les changements de chaudières, car ces activités sont beaucoup plus contrôlables. Comment faites-vous pour contrôler la qualité des travaux effectués par ces artisans qui ont nécessairement le label RGE, car sinon ils n'auraient pas accès aux CEE ? Il existe aussi des réductions d'impôt liées au matériel acheté.

J'estime que le volume de 400 contrôles est extrêmement faible au regard du volume estimé de fraude qui nous a été cité en audition. Peut-être l'intervenant a-t-il gonflé ses chiffres. En tout état de cause, comment faire pour démultiplier vos contrôles, peut-être en dehors du Pôle ? Envisagez-vous des partenariats avec les chambres des métiers ou des relais sur le terrain ? In fine, ce sont quand même les personnes les plus en situation de précarité qui rencontreront des problèmes deux ou trois ans après les travaux engagés.

J'ai aussi des retours d'expérience sur le terrain, qui posent la question de la mise en œuvre des deux dispositifs que sont les coups de pouce et l'isolation à 1 euro. Des offres à 1 euro sont diffusées sur les réseaux sociaux. Je pourrais citer l'exemple d'un artisan venu voir le lundi matin s'il était possible d'engager le chantier d'isolation thermique du plancher. Son équipe est ensuite arrivée dès 14 heures et les travaux étaient finis à 17 heures. Or j'ai ensuite constaté qu'il y avait de nombreux ponts thermiques. Heureusement, il m'est aussi arrivé de constater l'effet inverse, avec des artisans bien implantés qui ont considéré qu'il n'était pas utile d'engager des travaux. Il existe des artisans honnêtes, qu'il convient de saluer.

L'exemple d'équipes qui effectuent le travail en quelques heures pose la question du contrôle du label RGE. Souvent, ces équipes sont constituées d'ouvriers venus des pays de l'Est qui travaillent pour une personne et qui restent quelques jours pour faire plusieurs chantiers avant de repartir. Cela pose la question de l'efficacité de ces chantiers, et nourrit la crainte et les interrogations des artisans.

Se pose aussi la question du relèvement de l'obligation globale fixée par l'Ademe. Comptons-nous suffisamment d'artisans réellement certifiés ? Le renforcement des obligations du RGE permettra d'écarter les artisans malhonnêtes, ce qui est une bonne nouvelle. Mais aurons-nous suffisamment d'artisans certifiés pour atteindre les objectifs ?

Par ailleurs, comment répondre aux inquiétudes liées aux chaudières à 1 euro, qui seront portées par les gros fournisseurs d'énergie et pas par les artisans ? Se pose donc la question de savoir à qui les fournisseurs d'énergie sous-traiteront ces chantiers ? Aujourd'hui, tous ne disposent pas de leurs propres équipes d'installateurs et d'intégrateurs sur le terrain.

. Les travaux mal faits sont notre préoccupation constante. En l'occurrence, ils recouvrent une réalité très diverse.

Certes, il existe des escrocs qui ne sont pas dans le dispositif CEE ou du crédit d'impôt, et qui arnaquent purement et simplement le consommateur. Parfois, ils n'effectuent même pas les travaux après avoir encaissé l'argent. Nous n'avons pas connaissance des chiffres que vous avez cités. Nous nous rapprocherons donc de l'Union des métiers du génie climatique, de la couverture et de la plomberie pour savoir comment elle les a construits.

Je précise que les 400 contrôles engagés depuis 2015 n'ont pas concerné 400 opérations, mais 400 entreprises ou dépôts en masse de CEE. Un contrôle peut donc recouvrir des milliers d'opérations. Nous n'avons donc pas contrôlé 400 travaux d'isolation, mais 400 dépôts d'une masse d'opérations.

Par ailleurs, l'idée est bien de fournir des labels de qualité. C'est ce que nous avons mis en place dans nos coups de pouce isolation et chauffage. Pour pouvoir apporter ce coup de pouce, les entreprises des CEE doivent signer une charte et être labellisées par le ministère après des contrôles extrêmement précis de leurs process et de leurs offres. Outre nos contrôles, nous leur imposons une obligation d'autocontrôle. Ainsi, les adhérents à notre charte isolation doivent envoyer sur place un bureau de contrôle pour 10 % des opérations d'isolation réalisées chez des ménages précaires et choisies de façon aléatoire. Ce bureau de contrôle doit vérifier à la fois les travaux et leur qualité.

Nous incitons les consommateurs à vérifier que l'offre qui leur est faite correspond réellement au coup de pouce isolation labellisé par le ministère. Nous serons plus proactifs dans notre communication. Le plus souvent, les contrôles montrent que les travaux mal effectués l'ont été dans le cadre d'offres non labellisées.

La labellisation prévoit des contrôles extrêmement sévères.

J'ai encore deux ou trois questions. Je vous demanderai donc d'apporter des réponses brèves afin que je ne me fasse pas rappeler à l'ordre sur nos horaires ! Tout d'abord, quelle est la fiscalité applicable aux subventions versées par les fournisseurs d'énergie, pour les ménages et pour les entreprises ?

S'il s'agit d'une remise sur facture, les travaux avant remise sont soumis à la TVA. Le CEE s'applique après toutes les taxes, pour les ménages comme pour les entreprises.

Ensuite, les contrôles sont-ils réalisés a priori ou a posteriori de la décision de délivrance ?

. Les deux. La plupart sont réalisés a priori, mais nous effectuons aussi des contrôles a posteriori, en cas de signaux ou d'indications.

Quand ils sont effectués a priori, cela complique la situation pour ceux qui ont réalisé les travaux, puisqu'ils ne sont pas payés tout de suite. Cela leur pose donc une contrainte de trésorerie.

. Non. Ce sont deux sujets différents. Quand le contrôle est négatif, le ménage est de toute façon payé, mais l'obligé ne reçoit pas ses CEE.

Cela peut donc favoriser les structures plus importantes, les petites n'ayant pas les reins assez solides pour prendre en charge le risque de se voir refuser des CEE, si le traitement est long.

. Le traitement n'est pas long, puisqu'il est de 45 jours en moyenne. Par ailleurs, les structures qui font leurs travaux correctement, qui font appel à des artisans de qualité et qui mettent en place des contrôles internes adaptés n'ont jamais eu de problème avec le PNCEE. Lors d'un contrôle, nous demandons l'ensemble des pièces justificatives. Pour ceux qui les fournissent et qui peuvent justifier de la qualité des opérations et du respect de la réglementation sur les CEE, le délai est très rapide.

Pensez-vous que le mécanisme des CEE a tendance à favoriser les grosses structures ? Existe-t-il une inégalité de taille dans la capacité à faire valoir les économies d'énergie réalisées dans le cadre des CEE ?

. Non. D'ailleurs, nous observons qu'il existe des entreprises de toute taille. Proposer des économies d'énergie dans l'ensemble des secteurs requiert une taille importante. Mais certaines structures se spécialisent. Certaines occupent des niches particulières.

J'en viens à ma dernière question, car il nous reste deux minutes. Lorsqu'un des obligés a une question de conformité sur une opération, peut-il vous interroger pour obtenir une réponse technique ? Le cas échéant, dans quel délai lui répondez-vous ?

. Il peut bien sûr nous interroger et nos réponses sont toujours rendues publiques. Nous essayons de répondre aussi rapidement que possible.

Nous ne sommes pas les seuls à répondre. L'ATEE et l'ADEME peuvent aussi le faire. Nous priorisons les questions qui intéressent le plus grand nombre de professionnels ou d'obligés, dans une optique de rationalisation des moyens.

. Nous répondons assez rapidement aux questions, en nous appuyant sur l'ADEME lorsque celles-ci sont très techniques. Et nous rendons publiques les réponses.

Communiquez-vous les liens vers les organismes qui peuvent répondre lorsque vous ne pouvez pas le faire ? Je comprends bien que vous soyez obligés de prioriser les questions, compte tenu de vos effectifs et si chaque acteur peut vous solliciter directement. Les autres interlocuteurs sont-ils clairement identifiés ?

. Pour les questions génériques sur le dispositif, qui ne demandent pas d'interprétation précise de la DGEC, les professionnels font souvent appel à l'ATEE dont le rôle est d'accompagner les vendeurs d'énergie, les obligés et tous ceux qui effectuent des travaux d'économie d'énergie. L'ATEE organise aussi des formations en région, sur le terrain. Nous avons passé une convention avec elle en ce sens.

Comment l'ATEE est-elle financée pour ces missions ?

. C'est l'État qui finance ces prestations. Pour le reste, c'est une association financée par ses très nombreux adhérents.

Nous travaillons aussi avec les associations de collectivités, lesquelles sont éligibles au dispositif CEE. L'un des enjeux de l'année 2019 consiste à rendre les collectivités plus utilisatrices des CEE. Nous souhaitons notamment lancer une grande action sur la rénovation des bâtiments scolaires.

Je vous propose de mettre fin à cette audition. Je vous remercie d'avoir participé à cette audition, ainsi que pour la clarté de vos propos.