Nous sommes réunis afin d'étudier pour avis, sur délégation de la commission du développement durable, les articles 33 à 42 du projet de loi, adopté par le Sénat, portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports, de l'environnement, de l'économie et des finances.

La présidente de la commission du développement durable, saisie au fond, a demandé l'application de la procédure de législation en commission pour une partie de ce texte, en particulier les articles 33 à 40 ainsi que l'article 42, qui font l'objet de notre saisine. Le président du groupe GDR, André Chassaigne, s'est opposé à l'application de la procédure de législation en commission à l'article 36. Ainsi, en séance, si les articles 33 à 35, 37 à 40 et 42 seront simplement mis aux voix. Les articles 36 et 41 et tout amendement portant article additionnel que nous serions susceptibles d'introduire dans le texte seront discutés selon la procédure ordinaire.

Les conclusions de cette réunion seront présentées à la commission du développement durable le 23 juin prochain.

À l'exception de l'article 41, le Sénat a adopté tous les articles sans procéder à des modifications autres que rédactionnelles.

Les dix articles dont j'ai la charge transposent différentes directives. Plutôt que de les détailler en introduction, je préfère présenter brièvement chaque article au moment de son examen. Je vous présenterai également les deux amendements portant article additionnel que je vous propose d'adopter, ainsi que les modifications que je souhaite apporter à l'article 41.

Cet article complète la transposition de la directive « droit des actionnaires II », dite SRD II, faite dans la loi PACTE. Il porte sur l'identification des actionnaires et l'exercice de leurs droits.

La première partie de l'article vise à remédier à un défaut de transposition dans la loi PACTE. Euroclear considère qu'un doute subsiste sur la coexistence de deux systèmes d'identification des actionnaires. Cet article y remédie en indiquant clairement que la nouvelle procédure d'identification des actionnaires se substitue à l'ancienne, dite du titre au porteur. Il précise aussi quels sont les intermédiaires concernés par l'obligation de transmission d'informations aux sociétés émettrices sur leurs actionnaires.

Cette disposition introduit également de nouveaux articles dans le code de commerce, pour préciser les obligations d'informations des entreprises vis-à-vis des actionnaires ainsi que le rôle des intermédiaires dans cette transmission d'informations. Le règlement d'exécution de la directive n'était pas suffisamment précis pour en permettre une application directe, c'est pourquoi il est nécessaire d'adopter des mesures législatives nationales.

Je vous propose d'adopter cet article sans modification.

Pourquoi quatre années ont-elles été nécessaires pour réaliser cette transposition ? J'ai toujours du mal à comprendre de tels délais.

Il était prévu que cette directive soit complétée par un règlement d'exécution, et le Gouvernement avait anticipé qu'il serait d'application directe. Mais il s'avère que ce règlement, publié le 3 septembre 2018, ne peut pas faire l'objet d'une application directe. Il faut fixer les principes essentiels dans notre droit interne pour qu'ils s'articulent avec le droit européen.

C'est ce qui explique le délai entre la publication de la directive et le dépôt de notre projet de loi.

Cet article procède aux modifications législatives nécessaires pour acter le transfert de la compétence de supervision des prestataires de services de communication de données, exercée aujourd'hui par l'Autorité des marchés financiers (AMF), à l'Autorité européenne des marchés financiers. Aujourd'hui, chaque autorité nationale procède à son contrôle sans que les critères ne soient réellement harmonisés. Transférer cette compétence à l'Autorité européenne des marchés garantira un contrôle plus homogène et une meilleure qualité des données transmises par ces prestataires.

En complément, je vous propose deux amendements portant article additionnel qui concernent également les compétences de supervision de l'Autorité des marchés financiers. Ils ont été déposés au Sénat par le Gouvernement mais n'ont pas été adoptés.

Ces deux amendements répondent à une préoccupation de mise en conformité avec le droit européen, ce qui explique leur place dans ce texte. Ils sont importants pour améliorer la supervision de l'Autorité des marchés financiers.

Le premier élargit le spectre des informations que les commissaires aux comptes doivent communiquer à l'Autorité des marchés financiers. Le droit actuel prévoit seulement la communication d'informations justifiant la décision des commissaires aux comptes de certifier ou non les comptes des sociétés : l'amendement que je vous propose élargit ce champ. Les commissaires aux comptes devront notamment partager avec l'AMF toute information sur un potentiel refus d'émettre un audit sur les comptes de la société. L'objectif est que l'Autorité des marchés financiers soit informée plus en amont des difficultés que peut rencontrer une société qu'elle supervise.

Le second amendement va dans le même sens : il vise à autoriser l'AMF à demander aux commissaires aux comptes tout renseignement sur les sociétés de gestion de portefeuille dont ils s'occupent.

La compagnie nationale des commissaires aux comptes a été consultée et est tout à fait favorable à ces deux amendements.

Alors que la crise sanitaire a fragilisé un certain nombre d'entreprises, ces amendements ont pour objectif d'aider l'AMF à améliorer sa supervision des sociétés pour éviter toute situation de nature à bouleverser les marchés financiers.

Il s'agit de compléter les compétences de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) s'agissant des sociétés assurantielles dont le siège social est situé dans un autre pays et qui exercent en France sous le régime de la libre prestation de service ou du libre établissement.

En effet, l'ACPR supervise aujourd'hui les sociétés du secteur assurantiel dont le siège se situe en France, mais elle ne dispose que de peu d'informations sur les sociétés dont le siège social est situé dans un autre État et qui exercent sous le régime de la libre prestation de service ou en libre établissement en France.

Cet article complète donc les compétences de l'ACPR. Celle-ci devra informer ses homologues dès lors qu'une société sous sa supervision souhaite exercer une activité dans un autre pays, avant même de lui accorder un agrément. A contrario, l'ACPR sera informée par ses homologues avant que ceux-ci accordent un agrément à un assureur souhaitant exercer son activité en France.

L'article prévoit la possibilité pour l'ACPR de mettre en place une plateforme de collaboration avec les autres autorités nationales pour mieux échanger sur les sociétés qui exercent sur le territoire français sous le régime de la libre prestation de service ou du libre établissement. L'objectif est d'accroître les informations dont a connaissance l'ACPR sur ces sociétés pour mieux anticiper de potentielles difficultés.

Enfin, l'ACPR devra informer l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (EIOPA) lorsqu'une société d'assurance qu'elle supervise apporte des changements majeurs à l'un de ses modèles internes.

Je vous propose d'adopter cet article sans modification.

Pour avoir été rapporteure d'un projet de loi d'adaptation à diverses dispositions du droit de l'Union européenne, je sais à quel point ces textes sont denses et complexes, je félicite donc notre rapporteure pour avis de ce travail.

L'article 35 va harmoniser la communication entre les autorités de contrôle prudentiel – c'est indispensable. Nous avons évoqué au sein de cette commission les assureurs qui exercent en libre prestation de services et les difficultés rencontrées sur le territoire national. Cette avancée en termes de communication et d'information entre plusieurs autorités européennes permettra de mieux contrôler ces assureurs en libre prestation de services et d'éviter des quiproquos qui pourraient nuire à nos concitoyens.

Cet article habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnance, les mesures législatives nécessaires pour transposer la directive visant à faciliter la mobilisation des marchés financiers dans la relance de l'économie. Cette directive simplifie certaines procédures sur les marchés financiers pour faciliter la reprise économique. Ainsi, les formalités administratives demandées à certains prestataires de services d'investissement seront temporairement allégées.

Les mesures de simplification concernent des demandes formelles qui reposent sur les entreprises : il n'est en aucun cas question d'alléger les procédures de contrôle qui garantissent la bonne information des superviseurs nationaux et européen.

Vu le très court délai de transposition laissé aux États membres – seulement neuf mois – il est cohérent que le Gouvernement souhaite légiférer par ordonnance.

Je vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Cet article modifie une disposition du code monétaire et financier dont la rédaction actuelle n'est pas totalement satisfaisante. En effet, l'article L. 330-1, qui définit la notion de système de règlements interbancaires, ne précise pas qu'un système notifié à l'Autorité européenne des marchés financiers par un État partie à l'Espace économique européen constitue bien un tel système. L'article 37 corrige cet oubli en ajoutant la mention dans le code monétaire et financier.

Il vient également préciser que les décisions d'un pays tiers contraires aux règles de la directive « finalité » ne seront pas exécutées en France, ce qui participe à renforcer la sécurité juridique du système français. Concrètement, la France ne serait pas tenue par des décisions prises dans un pays tiers suite à la faillite d'un participant si ces décisions sont en désaccord avec les règles françaises issues de la directive « finalité ».

Je vous propose d'adopter cet article sans modification.

Cet article vise à mettre en conformité les dispositions du code monétaire et financier qui règlent les modalités de surveillance et de contrôle des dépositaires centraux de titres avec le règlement européen « CSRD » du 23 juillet 2014.

Les dépositaires centraux de titres (DCT) ont un rôle primordial sur les marchés financiers : ils enregistrent les titres financiers, ils s'assurent quotidiennement que les titres échangés correspondent effectivement aux titres enregistrés initialement et ils assurent l'opération de règlement-livraison, lorsqu'un titre financier est cédé en contrepartie d'un paiement.

Le règlement européen CSRD prévoit un passeport européen pour les dépositaires centraux de titres. Chaque autorité compétente – l'AMF en France – devra s'assurer du contrôle et de la supervision des dépositaires centraux implantés dans le pays sans que ce contrôle et cette supervision ne soit doublée dans les autres États membres où les DCT proposeraient leurs services. L'article 38 vise à distinguer les cas où les DCT sont français et soumis au contrôle de l'AMF des cas où les DCT sont implantés à l'étranger et proposent leur service via une succursale ou en libre prestation. Il permet donc une transposition stricte du règlement CSRD. Le Sénat a adopté un simple amendement rédactionnel.

Je vous propose d'adopter cet article sans modification.

Cet article vise à habiliter la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) à prononcer une sanction administrative en cas d'infractions au règlement « SEPA » du 14 mars 2012. Dans le cadre de ce règlement, les prélèvements et virements entre comptes bancaires domiciliés dans les différents États membres de la zone SEPA doivent pouvoir être réalisés de façon sécurisée, sans surcoût par rapport aux opérations nationales et dans des délais restreints.

La DGCCRF est habilitée à rechercher et constater les infractions ou manquements relatifs au règlement européen, mais elle n'est pas habilitée à prononcer une sanction administrative. L'article propose de l'habiliter à prononcer des sanctions qui pourraient aller jusqu'à 375 000 euros pour une personne morale en cas de refus d'accepter ou de mettre en place des virements et prélèvements transfrontaliers.

Cet article va donc dans le sens d'une meilleure protection des consommateurs. Le montant maximal des amendes paraît proportionné et dissuasif : je vous propose d'adopter cet article sans modification.

L'article 40 poursuit le même objectif que l'article 39 : il vise à autoriser la DGCCRF à sanctionner les professionnels qui présenteraient un service d'envoi électronique comme étant une lettre recommandée électronique sans avoir été qualifié par l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), conformément au règlement européen « eIDAS » du 23 juillet 2014.

L'article L. 101 du code des postes et des communications électroniques prévoit une amende de 50 000 euros, mais l'autorité compétente pour prononcer cette amende n'est pas désignée. L'article 40 prévoit donc d'habiliter la DGCCRF à prononcer les amendes, dont les plafonds ont été relevés pour s'aligner sur les sanctions prévues dans d'autres cas de fraude.

Cet article permet de mieux protéger les consommateurs, je propose de l'adopter sans modification.

L'article 41 vise à moderniser le régime national du financement participatif. C'est le seul article ayant fait l'objet de modifications substantielles par le Sénat, et il sera examiné en séance.

Dans le projet de loi déposé au Sénat, l'article 41 tendait à habiliter le Gouvernement à prendre diverses catégories de mesures par voie d'ordonnance.

Il s'agit tout d'abord de mettre en conformité le droit français avec le nouveau règlement européen du 7 octobre 2020, qui définit un cadre européen pour le financement participatif. Le règlement européen renforce notamment les exigences en matière de protection des porteurs de projet et des investisseurs ainsi que le pouvoir de contrôle des autorités nationales.

Il est ensuite prévu de moderniser et d'adapter les dispositions nationales qui ne sont pas couvertes par le règlement européen. Cette adaptation est nécessaire parce que le cadre européen ne couvre pas tout le champ du financement participatif et oblige à repenser l'économie générale du code monétaire et financier. Par exemple, les prêts avec intérêt, les prêts sans intérêt et les dons sont aujourd'hui proposés par les intermédiaires en financement participatif qui relèvent d'un agrément et de règles spécifiques. Les prêts sans intérêt et les dons ne sont pas couverts par le règlement européen mais les prêts avec intérêt le sont. Il faut donc redéfinir le régime d'intermédiaire en financement participatif pour distinguer ces différents cas.

Mais avec la formulation proposée, le Gouvernement pourrait aller plus loin. Il souhaite d'ailleurs modifier certaines dispositions qui pourraient continuer à exister telles quelles, indépendamment du nouveau cadre européen.

Pour ces raisons, le Sénat a souhaité, par un premier amendement, restreindre le champ d'habilitation de l'ordonnance pour les dispositions qui ne relèveraient pas du règlement européen. Le champ d'habilitation serait réduit à trois points : la supervision des activités de financement participatif, les conditions et modalités selon lesquelles les sociétés civiles agricoles peuvent bénéficier d'un financement participatif et les modalités de soumission des cagnottes en ligne aux mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.

Si ces points précis sont légitimes, le Sénat a sans doute restreint trop fortement le domaine d'habilitation. Le Gouvernement proposera en séance une rédaction offrant un compromis entre l'habilitation initiale, trop large, et l'habilitation proposée par le Sénat, trop restrictive.

Un deuxième amendement du Sénat a créé la section I A de l'article 41. Aujourd'hui, le code général des collectivités territoriales autorise les collectivités à utiliser les plateformes de financement participatif pour trois services publics définis : le service public culturel, le service public éducatif et le service public social et solidaire. Pour les autres, la collectivité doit passer par une régie de recettes, une association ou une fondation, ce qui est source de complexité. Par ailleurs, les projets participatifs des collectivités ne sont actuellement financés que par des dons et des prêts.

La modification apportée par le Sénat élargit à tous les services publics la possibilité de mettre en œuvre un projet de financement participatif sans passer par une régie de recettes, et ouvre le financement participatif aux obligations.

Je ne suis pas certaine de l'intérêt d'investir dans des projets de financement participatif des collectivités au moyen d'obligations, qui constituent des titres de créance. Les obligations sont des produits complexes, nous avons tous en mémoire l'épisode des emprunts toxiques. Ce sont des titres qui pourraient intéresser un large panel d'investisseurs. L'esprit du financement participatif, pour une collectivité, est de mobiliser ses administrés pour un projet précis qui les concerne et qui a du sens. Prêts et dons suffisent dans ces cas.

Des interrogations existent sur l'élargissement du financement participatif à tous les services publics. Le Gouvernement n'est pas totalement convaincu de sa pertinence et envisage plutôt de le restreindre à quelques secteurs. Une réflexion doit être menée d'ici à l'examen en séance. Je souhaite rencontrer à nouveau les services du Trésor et de la direction générale des finances publiques pour approfondir le sujet. Ma porte est d'ailleurs ouverte à tous ceux qui souhaiteraient apporter leur expertise d'élu local.

Je propose donc, par mon amendement, de modifier le texte en retirant la possibilité offerte aux collectivités territoriales de recourir à des obligations pour leurs projets de financement participatif. Nous pourrons trancher en séance publique la question du champ des services publics dont les projets peuvent passer par une plateforme de financement participatif sans recourir à une régie de recettes.

Les projets de loi d'adaptation au droit de l'Union européenne sont souvent qualifiés de « fourre-tout », mais ils sont cruciaux. Les dispositions de ce projet de loi sont nécessaires et vont mettre fin à des difficultés d'articulation avec le droit européen. Cette clarification permettra de rectifier le tir en palliant les failles de transpositions antérieures.

S'agissant du financement participatif, à propos duquel je suis engagé depuis de nombreuses années – j'ai d'ailleurs déposé une proposition de loi qui a été cosignée par des députés issus des différents groupes de l'assemblée –, l'habilitation demandée par le Gouvernement est excessive. Elle va en effet au-delà de ce qui est nécessaire pour adapter le droit au règlement de l'Union européen du 7 octobre 2020. Je salue donc la modification apportée par le Sénat, qui a permis de restreindre cette habilitation. Le financement participatif représente déjà un milliard d'euros en France, et de nombreuses collectivités territoriales y ont recours. Ce sujet mérite un débat de qualité, et je me félicite que nous puissions nous y consacrer dans l'hémicycle. Les retouches apportées par le Sénat ont permis d'étendre ce nouvel outil à l'ensemble des services publics, répondant aux demandes des élus locaux, de l'Association des maires de France ainsi que des citoyens. Je souhaite que ces modifications soient maintenues.

Monsieur le président, vous soulevez souvent – peut-être trop souvent – le problème des déficits. Nous craignons ici une sur-transposition de la part du Gouvernement. Le groupe Libertés et Territoires est très attaché à l'Union européenne. Nous souhaitons stabiliser notre droit national dans le respect du droit de l'Union, particulièrement à quelques mois de la présidence de l'Union européenne par la France. Ne modifions pas le texte issu des travaux du Sénat, qui représente les collectivités territoriales. Il a certainement mesuré au mieux les besoins, s'agissant de cet article.

Cher collègue, je réitère mon invitation : ma porte est ouverte pour débattre de ce sujet avant la séance publique, en vue d'élaborer un consensus.

L'article 42 vise à transposer une disposition du règlement européen du 27 novembre 2019 qui établit la manière dont la liste d'initiés pour les sociétés cotées sur les marchés de croissance des PME doit être établie.

Le règlement propose une liste restreinte dans l'idée d'alléger les contraintes réglementaires aux sociétés cotées sur ces marchés.

Contrairement à la liste complète, cette liste restreinte exclut les personnes étrangères aux sociétés cotées qui pourraient avoir un accès temporaire à des informations privilégiées : les agences de notation de crédit, les conseillers extérieurs, les comptables. Le règlement autorise cependant les États membres à déroger à cette disposition. Les sociétés cotées seraient soumises à une liste d'initiés standard, intermédiaire entre la liste d'initiés complète qui s'applique aux sociétés émettrices sur les marchés réglementés et la liste d'initiés restreinte.

L'article 42 opte pour la liste d'initiés standard et non la liste d'initiés restreinte.

Ce choix s'impose à nous car l'activité d'Euronext Growth, seule plateforme concernée en France, est dynamique. Le nombre toujours croissant de sociétés émettrices appelle une vigilance renforcée. De plus, l'AMF indique que les divulgations d'informations privilégiées proviennent le plus souvent de tiers ayant agi pour le compte d'émetteurs. Ce sont précisément ces tiers dont l'inscription n'est pas prévue dans la liste d'initiés restreinte.

Opter pour cette liste intermédiaire me paraît raisonnable : cela garantit la capacité de l'AMF à lutter contre les abus de marché tout en maintenant une forme d'allégement administratif pour les entreprises cotées sur les marchés de croissance des PME.

Dans ces conditions, je vous propose d'adopter sans modification l'article, le Sénat ayant adopté un simple amendement de coordination.