Séance en hémicycle du jeudi 7 décembre 2017 à 21h30
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
La séance est ouverte à vingt et une heures trente.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, ministre de l'intérieur, monsieur le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, mes chers collègues, depuis 2010, l'Europe fait face à l'une des plus importantes crises migratoires de son histoire contemporaine. La crise a été fortement amplifiée en 2015 par les conflits au Moyen-Orient : cette année-là, plus d'un million de personnes sont entrées illégalement dans l'espace Schengen. Nous avons tous en mémoire les images insoutenables de migrants traversant les frontières, les mers et les montagnes au péril de leur vie, et nous avons tous conscience que ces événements tragiques n'appartiennent pas qu'au passé ou au présent, car tout laisse à penser qu'ils ne feront que s'accroître dans l'avenir.
La France possède une tradition historique d'accueil des demandeurs d'asile. C'est d'ailleurs l'honneur de la République que d'accorder sur ses terres l'asile à toute personne persécutée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social, de ses opinions politiques ou de son combat pour la liberté. Mais cet engagement moral ne doit pas nous empêcher de rester lucides et de regarder la réalité. Cette réalité, c'est qu'il y a, aux côtés de réfugiés dont la vie est réellement menacée, de nombreux migrants qui sont, eux, simplement à la recherche de meilleures perspectives économiques. Cette réalité, c'est aussi que des conflits, des trafics mais aussi des changements climatiques vont considérablement accroître la pression migratoire.
En 2016, la France a reçu plus de 86 000 demandes d'asile, soit 42 % de plus qu'en 2012. Elle se classe désormais au troisième rang des pays d'accueil en Europe, derrière l'Allemagne et l'Italie. Ces hausses inédites deviennent alarmantes lorsque l'on constate que notre dispositif d'asile souffre d'ores et déjà de la longueur excessive des délais de traitement des demandes.
Il est vrai que le Gouvernement a récemment annoncé différentes mesures, notamment le plan d'action pour garantir le droit d'asile et mieux maîtriser les flux migratoires ainsi que des réformes législatives à venir, qui devraient permettre notamment de mieux lutter contre l'immigration irrégulière, de raccourcir le délai moyen de traitement et d'augmenter la capacité des structures d'hébergement. Le groupe UDI, Agir et indépendants souscrit naturellement à cette ambition, mais nous tenons à vous rappeler, monsieur le ministre d'État – je vous prie de m'excuser pour cette parenthèse – , que, ces dernières années, les pouvoirs publics n'ont réagi que dans l'urgence pour tenter de faire face à des situations qui nous dépassaient tous.
Les réformes que vous conduirez demain ne pourront donc se contenter d'être conjoncturelles : elles se doivent d'être structurelles.
C'est notamment le cas de la présente proposition de loi. Elle ne prétend pas résoudre la question migratoire, qui dépend pour beaucoup des mesures que nous prendrons pour assurer la paix, contribuer à la stabilité démocratique et climatique ainsi qu'à la prospérité économique dans les régions du monde actuellement en proie au chaos. L'ambition de ce texte est plus modeste, mais ce qu'il propose n'en est pas moins nécessaire : il s'agit de se doter d'une législation adaptée et coordonnée, à l'échelle tant européenne que nationale, pour mettre en cohérence les procédures d'asile avec notre capacité d'accueil, mais aussi avec les valeurs humanistes qui forgent notre pays et notre continent.
Depuis 1990, trois règlements dits « Dublin » successifs ont précisé les compétences des États membres de l'Union européenne, notamment les critères permettant de déterminer le pays compétent pour traiter la demande d'asile afin d'éviter qu'un requérant n'en sollicite plusieurs successivement. Le dernier règlement, adopté en 2013 et appelé « Dublin III », fixe plusieurs critères de cette nature. Toutefois, la procédure de détermination du pays responsable de l'examen de la demande d'asile puis le transfert de la personne peuvent prendre plusieurs mois. Durant ce délai, le demandeur peut bénéficier du droit de se maintenir sur le territoire jusqu'à la fin de la procédure.
Le règlement Dublin institue donc un principe simple en théorie, mais qui pose de nombreux problèmes en pratique, car il fait reposer toute la prise en charge des demandeurs sur les pays par lesquels ils sont entrés. Or, souvent, ceux-ci ne souhaitent que transiter par ces pays, par exemple l'Italie ou la Grèce, puisqu'ils cherchent davantage à rejoindre des pays où les perspectives économiques sont plus favorables.
Ces mouvements de personnes qui traversent un État de l'Union européenne dans le but de se rendre dans un autre État membre ou d'y solliciter l'asile après l'avoir déjà fait ailleurs sont en forte augmentation. En France, le nombre de demandeurs d'asile relevant de la procédure Dublin était de 5 000 en 2014 et de 26 000 en 2016. Il a dépassé les 21 000 sur le seul premier semestre 2017, soit une augmentation de 175 % par rapport à la même période l'année précédente.
Face à ce phénomène, l'administration est d'ores et déjà débordée : les procédures s'allongent et aboutissent de moins en moins. Or cela ne fera qu'empirer. En France, en 2016, seuls 9 % des étrangers sous procédure Dublin que les États membres avaient accepté de reprendre en charge ont effectivement été transférés. Sur les 91 % restants, soit 12 700 personnes, qui sont dans l'attente d'un transfert, beaucoup sont contraints de vivre dans des conditions humanitaires indignes d'un grand pays comme le nôtre, comme en témoignent les campements de Calais ou de Paris.
La situation est préoccupante ; il est même urgent de trouver des solutions. La France doit donc impérativement garantir la bonne application du régime d'asile européen pour ne pas encombrer davantage son système d'asile classique, déjà saturé. Pour cela, il nous faut faire évoluer notre législation nationale.
En effet, des décisions de la Cour de justice de l'Union européenne – la CJUE – ainsi que des juridictions judiciaires et administratives françaises ont fragilisé l'application du règlement Dublin en privant les pouvoirs publics d'une procédure pourtant prévue par l'Union européenne : le placement en rétention administrative. Le Conseil d'État a ainsi considéré que, en l'état actuel du droit, le préfet ne peut pas placer en rétention administrative un étranger faisant l'objet d'une procédure de transfert avant l'intervention de la décision de transfert. La Cour de cassation et la Cour de justice de l'Union européenne ont par ailleurs jugé inapplicables les mesures de placement en rétention. En effet, alors qu'il revient aux législations nationales de fixer les critères objectifs établissant l'existence d'un risque non négligeable de fuite du demandeur, notre droit est muet à cet égard.
La présente proposition de loi vise à tirer les conséquences de ces arrêts et à inscrire dans notre droit national une définition des critères objectifs qui permettent de placer en rétention une personne sous procédure Dublin. Tel est l'objectif de l'article 1er.
L'article 1er bis, lui, vise à exclure de ce dispositif contraignant les étrangers qui se présentent de bonne foi et pour la première fois aux autorités administratives pour enregistrer leur demande.
Enfin, l'article 2 tend à ouvrir la possibilité de placer en rétention une personne non plus seulement après la décision de transfert, mais aussi dès le début de la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de sa demande.
Il s'agit donc d'assurer une mise en oeuvre efficace de la procédure Dublin en permettant, dans certains cas, le placement en rétention administrative, qui peut s'avérer indispensable d'un point de vue opérationnel.
Loin des caricatures qui pourraient en être faites, cette proposition de loi vise à combler une lacune de notre droit pour permettre à notre système d'asile de répondre aux engagements européens, avec solidarité et responsabilité, dans le respect des libertés fondamentales et dans la continuité de notre tradition historique d'accueil.
C'est en permettant à chaque pays d'instruire rapidement les demandes d'asile dont il est responsable, avec des demandeurs physiquement présents, que nous assurerons la pérennité de nos dispositifs d'asile et la dignité des personnes qui ont été jetées sur les routes de la migration.
Où est la dignité dans les centres de rétention administrative ? Allez en visiter et nous en reparlerons !
C'est notre responsabilité politique mais aussi notre devoir d'humanité.
Applaudissements sur les bancs du groupe UAI.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, notre assemblée a à connaître avec une grande régularité de projets ou propositions de loi visant à fixer ou à modifier le droit des étrangers sur notre territoire et, à l'occasion, à traiter de l'asile. Depuis 2011, nous avons ainsi adopté six lois. Cette fois, la présente proposition de loi vise, selon ses auteurs, à sécuriser le régime juridique de placement en rétention administrative des étrangers relevant du règlement dit « Dublin ».
Tout à fait !
Le texte comprend deux articles.
Mon propos portera successivement sur ce que veut dire le régime de Dublin, sur les ambiguïtés de cette proposition et les risques qui lui sont inhérents, sur l'absence de mise en perspective avec une politique globale et sur ce qui manque le plus à notre politique pour être efficace dans ce domaine.
Le règlement Dublin établit les critères et les mécanismes permettant de déterminer quel État membre de l'Union européenne est responsable de l'examen d'une demande d'asile. Cette responsabilité relève en tout premier lieu de l'État membre qui a joué le rôle le plus important dans l'entrée du demandeur sur le territoire de l'Union. Les accords conclus définissent plusieurs critères hiérarchisés entre eux pour déterminer l'État responsable du traitement de la demande : pays ayant délivré un visa au demandeur ou dans lequel ce dernier pourrait rejoindre un membre de sa famille, État dont le demandeur a illégalement franchi la frontière, etc.
En pratique, cela implique que la responsabilité de la très grande majorité des demandes d'asile relève d'un petit nombre d'États de l'Union européenne. Je pense notamment à ceux qui sont les plus exposés en raison de leur proximité ou de leur contiguïté territoriale avec les routes de l'immigration en Europe : la Grèce – que vous avez mentionnée, monsieur le rapporteur – , l'Italie, la Hongrie, la Bulgarie et la Roumanie sont les pays les plus concernés.
En janvier 2017, dans le cadre de sa campagne, le Président de la République avait indiqué vouloir rouvrir le débat sur les accords de Dublin, qui laissent la prise en charge des demandeurs d'asile aux pays de première arrivée dans l'Union. Tout laissait – et laisse encore – à penser qu'il s'agit, d'une part, de mieux partager les contraintes liées à des frontières qui, en Europe, nous sont communes, certains États supportant plus que d'autres une charge spéciale à ce titre, et, d'autre part, en collaborant et coopérant plus étroitement, de mieux contrôler l'accès au territoire européen en distinguant réfugiés et migrants économiques et en appliquant un traitement différent selon leur situation.
Venons-en maintenant aux ambiguïtés de cette proposition et aux risques qui lui sont inhérents.
L'article 1er introduit la possibilité, selon l'exposé des motifs, du « placement en rétention administrative d'un étranger faisant l'objet d'une procédure de détermination de l'État membre responsable » à partir du moment où l'État français introduit une demande de prise en charge auprès de l'État de premier accueil supposé. À cet égard, la proposition de loi vise la notion de « risque non négligeable de fuite », en réponse – si j'ose dire – à une décision de la Cour de cassation en date du 27 septembre 2017, qui a rendu illégal l'enfermement des personnes « dublinées » en l'absence de dispositif objectivant les raisons de celui-ci.
La Cour de cassation a seulement rappelé que le placement en rétention des personnes concernées par les dispositions des articles 22 et 28 du règlement du 26 juin 2013, dit « Dublin III », était possible lorsqu'il existait un « risque non négligeable de fuite » et qu'il n'y avait pas de disposition générale contraignante. Dans la situation visée par la proposition de loi, l'étranger en situation irrégulière serait placé dans un centre de rétention administrative. Le dispositif prévoit ainsi une procédure de « rétention préventive » avant même qu'une décision de transfert n'ait été prononcée. Le demandeur d'asile pourra donc se voir contraindre par une mesure privative de liberté dans l'attente de la décision dont il doit faire l'objet.
Sont proposés, pour objectiver la situation de la personne qu'on placerait en rétention, des critères permettant de dire qu'existe un « risque non négligeable de fuite ». L'article 1er indique ainsi que ce risque peut être considéré comme établi dans un certain nombre de cas. Le verbe « peut » traduit le caractère non limitatif des situations. Cette souplesse peut être utile, mais elle comporte aussi un risque d'extension. Parmi les items visés figure le fait que le demandeur d'asile ait dissimulé des éléments de son identité. Il est toutefois précisé que cela ne peut être présumé au seul motif que l'intéressé ne détient pas de papiers d'identité ou de voyage en règle.
Il est clair que, pour un réfugié fuyant la guerre ou la persécution, voire l'esclavage dans un pays tiers, le fait de ne pas disposer de ses papiers ou de n'être pas en règle n'est pas exceptionnel.
Figure aussi, parmi les raisons pouvant justifier une rétention, la situation de l'étranger débouté de sa demande d'asile dans l'État membre responsable. Si cette affirmation est de bon sens, il n'en demeure pas moins qu'elle pose quelques problèmes, pour la simple raison, comme je l'expliquerai plus loin, que les pays ont une appréciation différente de ce qu'est un État sûr.
Plus globalement, avec le nouveau régime créé par la proposition de loi, l'autorité administrative, qui doit obtenir des résultats, risque d'être tentée de mettre en avant systématiquement le risque de fuite, donc de généraliser la rétention administrative.
La Commission nationale consultative des droits de l'homme, qui est une instance de notre République, notait en octobre 2017 que, s'agissant des migrants, les services de l'État faisaient preuve parfois d'une réticence à ne pas appliquer certaines dispositions protectrices ou, au contraire, de zèle pour poursuivre les personnes qu'ils jugeaient en infraction.
De plus, dans la rédaction actuelle de la proposition de loi, les enfants, les femmes et les personnes vulnérables n'échappent pas à cette logique de gestion préventive qui peut violer les dispositions de protection les concernant, lesquelles permettent un traitement différencié.
Certains des amendements que je proposerai au nom du groupe Nouvelle Gauche visent d'ailleurs à garantir que les mesures prises sont proportionnelles au risque – ce qui nous conduirait à demander la suppression des articles de la proposition de loi s'ils ne devaient pas être amendés – , refusant ainsi toute systématisation. D'autres ont pour objet de garantir que les mesures prises respecteront les droits des enfants et des familles.
Abordons maintenant ce qui me semble être l'absence de mise en perspective de cette proposition de loi avec une politique plus globale.
D'abord, comme l'a dit M. le rapporteur, un projet de loi est en cours de préparation et devrait être présenté en mars prochain. Il vise, entre autres, à étendre la durée du placement en rétention et à préciser le régime applicable aux réfugiés. Il sera, comme tout projet de loi, accompagné d'une étude d'impact, dans un domaine où c'est l'autorité exécutive qui a la main – si j'ose dire. En l'espèce, aucune indication n'est donnée sur les possibles effets de cette loi : aucune donnée ne permet de savoir combien de personnes pourraient être réellement concernées, lorsque notre pays dépose une demande de prise en charge auprès de l'État de premier accueil supposé.
Pour qui est, malheureusement, habitué à constater les décalages existant entre les intentions et la réalité, il n'est pas rare de constater que l'étranger devant être placé dans un centre de rétention administrative ne puisse l'être, faute de place.
Le projet de loi fera aussi l'objet d'un avis du Conseil d'État, garant de la conformité du dispositif au droit, notamment européen.
Ensuite, le règlement européen est en cours de révision, et c'est d'ailleurs, comme je l'ai expliqué à l'instant, une orientation affirmée au plus haut niveau de l'État. Pour ces seules raisons, je suis surprise que l'on ne s'interroge pas davantage sur l'opportunité de la proposition de loi.
Enfin, les procédures de réadmission vers les États responsables sont d'ores et déjà peu efficaces : en 2016, 10 % seulement des procédures de transfert ont abouti. Certains États de l'Union n'accomplissent pas les diligences utiles, afin de ne pas avoir à assumer la responsabilité des demandes d'asile.
De façon pratique, l'État responsable est souvent celui dans lequel les empreintes digitales du demandeur ont été recueillies en première intention, dès qu'il se déclare ou est soumis à un contrôle visant à établir son identité. Or c'est là que le bât blesse : à peine un quart – 23 % – des franchissements irréguliers d'une frontière extérieure de l'Union aboutissent à un prélèvement d'empreintes digitales. Près des deux tiers des personnes interpellées par la police aux frontières refusent de se soumettre à cette formalité, ce qui est pourtant passible, dans notre pays, d'une amende et d'une peine d'emprisonnement. Il semble que peu de migrants soient poursuivis par la justice.
La consultation des bases de données ne permet donc pas, la plupart du temps, de savoir si une personne est soumise aux accords de Dublin. Cela revient à dire qu'il est difficile de savoir d'emblée si la personne a franchi les frontières d'un autre État. Autrement dit, le système de Dublin peine, dans son principe même, à être appliqué.
Par ailleurs, reste en suspens la question plus globale des migrants en provenance d'un État jugé sûr ou ayant transité par un État tiers considéré comme sûr par la France.
Pour toutes ces raisons, le groupe Nouvelle Gauche ne votera pas la proposition de loi. Il appelle à une véritable concertation avec l'ensemble des acteurs : l'État, les forces politiques, la société civile, les associations et les chercheurs. Il appelle également à une mobilisation dans le cadre de l'Europe et à une concertation préalable des parlements nationaux en vue de la révision du règlement européen. Je compte sur votre mobilisation.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, cette proposition de loi « permettant une bonne application du régime d'asile européen » intervient à la suite de deux décisions de justice – européenne et nationale – qui ont fragilisé le cadre juridique des procédures Dublin, donc de la politique d'asile de l'Union européenne. Celle-ci, définie par le règlement Dublin III et la loi du 29 juillet 2015, se réduit à une politique de gestion des demandes par la systématisation du renvoi vers le pays responsable de l'examen de la demande d'asile.
Pourquoi cette proposition de loi ? Quand on est dans l'opposition, fût-elle constructive, …
Ce n'est pas si évident que cela, car cela change selon les propositions de loi !
Il y a des indépendants dans notre groupe. Ils ont le droit de faire partie de la majorité !
Il me semblait que les niches parlementaires étaient des jalons politiques, des marqueurs, des identifiants, et non des moyens de procéder à des ajustements techniques, à la suite des arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne et du Conseil d'État.
… journée pourtant précieuse car les niches sont rares, pour un réaliser un ajustement technique.
L'intention est louable, mais le texte est à mille lieues des enjeux bien réels de la question des réfugiés.
En outre, un texte sur le sujet est prévu au printemps par le Gouvernement. Mais peut-être avez-vous passé, dans le cadre de cette niche, …
… un accord avec le Gouvernement ? Ou bien est-ce un véritable marqueur politique pour vous que d'affirmer que la rétention administrative est une nécessité pour les procédures Dublin ?
Si vous vouliez mettre en avant la question migratoire, pourquoi n'avez-vous pas fait une proposition sur les réfugiés climatiques, véritable sujet pour l'avenir et qui a d'ailleurs été l'objet d'une de nos questions au Gouvernement ? Mais non : vous préférez en rester à une simple modification résultant de la jurisprudence.
J'en viens au contenu de la proposition de loi. Vous posez la question de l'« avant-renvoi », en proposant un choix cornélien entre assignation à résidence et placement en rétention administrative. En réalité, cette proposition de loi vise à trancher le débat sur le caractère systématique ou non du recours à l'enfermement dans le cadre de la politique d'asile de l'Europe – et donc de la France.
Votre proposition démontre une obsession pour la rétention.
Ce sont comme les prémices du projet de loi gouvernemental.
Quel étrange accueil, pour un réfugié qui aura probablement gain de cause dans sa demande d'asile, …
… que d'être placé en rétention administrative !
Dois-je vous rappeler les différentes observations de la contrôleuse générale des lieux de privation de liberté sur les centres de rétention administrative ? Avec la commission des lois, nous avons visité des prisons ; pour éclairer nos débats, nous devrions sans doute visiter des centres de rétention administrative dans les semaines à venir.
Vous n'êtes pas sans savoir que ces débats inquiètent énormément la société civile et, en premier lieu, les demandeurs d'asile et les acteurs de l'asile. En réalité, cette proposition de loi est une amorce du futur projet de loi du ministre de l'intérieur relatif à l'asile.
Les récentes déclarations du Président de la République, Emmanuel Macron, qui a qualifié de crime contre l'humanité le traitement des migrants en Libye pourraient nous rassurer. Mais ce type de discours en faveur de la protection des migrants est d'une hypocrisie totale : c'est un plan de communication élaboré en réaction à des images terrifiantes puisque, « en même temps », vous durcissez les conditions d'accueil.
En définitive, les mots ne veulent plus rien dire. L'accueil, c'est la rétention. Quelle conception étrange de l'accueil !
Le groupe La France insoumise n'est pas dupe du positionnement du groupe des Constructifs, qu'ils soient indépendants ou non, qui pose les jalons nécessaires à la politique d'asile du Gouvernement : mise en place d'un véritable principe de mise en rétention, donc d'une présomption de risque de fuite ; gestion des procédures Dublin par une systématisation du placement en rétention. Vous considérez donc que le placement en rétention est la pierre angulaire de la politique d'asile de la France et de l'Europe.
Exclamations sur les bancs du groupe UAI.
Je pèse mes mots : ce système parachève la « démocrature ». Votre idéologie du risque remet en cause dangereusement les principes démocratiques de notre régime et imprègne progressivement tous les principes qui constituent notre République : après l'ère du soupçon, voici l'ère du risque.
Quel sens aurait le droit d'asile, s'il était accordé à tout le monde ?
Avec cette proposition de loi, vous aviez l'occasion de construire une politique d'asile agissant en amont des migrations et permettant d'accueillir dignement les migrants et les réfugiés – car un accueil digne peut être efficace et pragmatique.
Pour le groupe La France insoumise, il faut revenir sur le concept de pays sûr, qui est dangereux politiquement et n'est pas respectueux des droits fondamentaux.
Il faut en finir avec le placement en centre de rétention des enfants, même accompagnés de leurs parents. Il faut réaffirmer et faire vivre le droit d'asile sur le territoire de la République, accueillir les réfugiés qui relèvent du régime de l'asile, grâce à une administration adaptée à cette mission. Je ne reviendrai pas sur la sous-dotation des crédits consacrés à cette politique dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, eu égard à l'augmentation des demandes – nos collègues du groupe Agir, etc.
Sourires
ont très bien présenté les chiffres tout à l'heure.
Vous n'abordez à aucun moment les causes des migrations et faites comme s'il ne s'agissait que d'une question technique de mise en conformité avec un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne. Ce genre de problèmes ne doit pas être vu par le petit bout de la lorgnette.
Nous vous mettons en garde contre les effets de votre proposition de loi et de votre idéologie sur notre société. Non seulement votre logique de durcissement des conditions d'accès et d'examen de la procédure d'asile est inefficace sur le plan opérationnel – qui vous est pourtant cher – , mais elle met aussi gravement en cause la cohésion sociale de notre pays car, en définitive, nous sommes tous des enfants d'immigrés. Ce regard institutionnel est celui qui a dévasté ce lien nécessaire constitutif de notre vivre ensemble. Ce n'est pas de l'idéalisme, et nous savons qu'en ces jours sombres où notre démocratie est en jeu, il est de plus en plus difficile de transmettre ce message sans subir l'opprobre, comme l'a montré votre attitude pendant mon intervention.
La résignation semble emporter sur son passage les droits fondamentaux. Je conclurai cette intervention avec une citation de Stéphane Hessel : « Il nous appartient de veiller tous ensemble à ce que notre société reste une société dont nous soyons fiers : pas cette société des sans-papiers, des expulsions, des soupçons à l'égard des immigrés ».
Applaudissements sur les bancs du groupe FI.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, chers collègues, comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire ici même, émigrer est toujours une souffrance pour celle ou celui qui est contraint de partir, quelles qu'en soient les raisons. C'est une évidence, mais il est utile de la rappeler, car elle guide, ou plutôt devrait guider, notre action politique.
Or, depuis 2015 et l'arrivée de plus d'un million de réfugiés en Europe, les États membres, y compris la France, ont révélé leur incapacité à accueillir dignement ces hommes, ces femmes et ces enfants, et à définir une politique d'asile coordonnée et globale. Pendant ce temps, les naufrages se sont succédé en Méditerranée et ont coûté la vie à plusieurs milliers d'adultes et d'enfants.
Face à la multiplication de ces drames, le caractère fondamental et essentiel du droit d'asile aurait dû conduire les États européens à réaffirmer l'inconditionnalité de l'accueil, à assurer le respect des droits des personnes et à appliquer la convention de Genève de 1951.
Bien loin de ces exigences élémentaires, l'Union européenne et les États membres ont, au contraire, adopté une approche sécuritaire. Le renforcement de la protection aux frontières avec l'édification de barrières toujours plus hautes et sécurisées, la politique communautaire des visas extrêmement restrictive, le développement de l'agence FRONTEX, chargée de la surveillance et des expulsions, et l'externalisation des contrôles frontaliers par la sous-traitance des contrôles migratoires aux pays limitrophes ont contribué à consolider la forteresse Europe.
Ces dispositifs visent à empêcher, coûte que coûte, les migrants d'atteindre le territoire européen, peu importe qu'ils soient ou non en recherche de protection, peu importe que nous soyons responsables des conflits qui les contraignent à fuir, peu importe qu'ils subissent des atteintes à leurs droits fondamentaux. Et pour ceux qui parviennent malgré tout jusqu'en Europe, leur mise sous contrôle est immédiate.
L'espace Schengen, supposé constituer un espace de libre circulation, ne l'est pas pour les migrants. Le règlement Dublin III leur impose un pays chargé d'instruire leur demande, souvent celui par lequel le demandeur a pénétré sur le territoire européen. Le système Dublin est, vous le savez, critiqué par de multiples acteurs : des universitaires, des organisations non gouvernementales, le commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe ou encore le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés – le HCR.
Ce système est à la fois injuste et inefficace. Il est injuste parce qu'il écarte par principe dès l'origine la volonté du demandeur et désigne arbitrairement un seul État membre comme responsable de la demande d'asile. Il est injuste également parce qu'il induit des violations des droits des demandeurs, notamment en permettant leur transfert vers des États membres où les conditions d'accueil sont constitutives de traitements inhumains et dégradants, contraires à l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme et à l'article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Dans plusieurs affaires, les cours de Strasbourg et de Luxembourg n'ont ainsi eu d'autre choix que de condamner les États responsables de tels transferts – cela a été le cas de la Belgique, de l'Italie et de la Grèce.
Ce système est par ailleurs inefficace, parce qu'il exige une logistique importante et coûteuse pour des résultats bien inférieurs aux objectifs avancés. Cet échec était inévitable puisqu'il fait peser un poids considérable sur les pays frontaliers par lesquels les migrants pénètrent en Europe.
En tout état de cause, le sort réservé aux « dublinés » est préoccupant. Les préfectures les enferment de plus en plus souvent en arguant du « risque non négligeable de fuite », dans l'attente de leur transfert effectif vers l'État membre de l'Union européenne déclaré responsable de l'examen de leur demande d'asile. Or, comme l'a rappelé encore récemment le Défenseur des droits, les « renvois au nom de Dublin ne sont pas obligatoires », puisqu'il existe « une clause dans le règlement qui permet à la France de prendre leur demande d'asile en compte, comme il existe un article de notre Constitution qui permet aussi de le faire ». C'est d'ailleurs pour cette raison qu'Emmanuel Macron a lui-même déclaré, lors d'un Conseil européen à la fin du mois de juin 2017, que « nous devons accueillir des réfugiés, car c'est notre tradition et notre honneur ».
Or la réalité est bien loin de cette injonction présidentielle. La politique mise en oeuvre a accentué la mise sous contrôle des demandeurs d'asile et a affaibli leurs droits et garanties. Que dire des milliers de personnes à la rue, dans le dénuement le plus complet ? Il suffit de se rendre, comme je le fais chaque jour, aux portes de Paris, notamment à la porte de la Chapelle, pour se rendre compte de l'accueil absolument indigne que nous offrons à ces hommes, ces femmes et ces enfants.
Il n'est plus supportable que les discours politiques soient si éloignés de la réalité du terrain. Or cette proposition de loi, me semble-t-il, perpétue ce décalage. Elle durcit encore plus la politique d'asile et constitue une parfaite illustration de l'écart immense entre la proclamation des droits des demandeurs et l'effectivité de ces droits.
Ainsi, alors que la Cour de cassation, dans un arrêt du 27 septembre 2017, s'est alignée sur la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, pour déclarer illégale la rétention des demandeurs d'asile sous procédure Dublin, la présente proposition de loi présente une modification de notre droit afin de « sécuriser le placement en rétention » des dublinés. Il s'agit de contourner l'interdiction posée par la jurisprudence, en inscrivant dans le droit national une définition des critères objectifs permettant de caractériser un « risque non négligeable de fuite ». La définition retenue est très large et, comme le souligne très justement la CIMADE, les nouvelles définitions « englobent pratiquement tous les cas de figure pour laisser à l'administration la possibilité d'enfermer un maximum de personnes ».
Pire, en autorisant le placement en rétention avant la décision de transfert, on permet que la rétention ne soit pas fondée sur une décision d'éloignement : on autorise une rétention préventive – une rétention de confort, en quelque sorte – , le temps que l'administration détermine l'État responsable du traitement de la demande d'asile. La rétention pourra donc s'appliquer à un très grand nombre de personnes en procédure Dublin, ce qui peut conduire à un enfermement massif et disproportionné. L'objectif est clair : augmenter les taux de placement en rétention puis de transferts des « dublinés ».
Nous refusons cette dérive, qui consiste à multiplier les obstacles et les contrôles pour entraver l'accès des étrangers à leurs droits fondamentaux. Les députés communistes réaffirment leur volonté de mettre en oeuvre une politique ambitieuse et généreuse à l'égard des migrants, fondée sur le respect des droits et des libertés fondamentaux.
Ils considèrent que la France doit faire preuve de responsabilité et garder à l'esprit l'immense apport humain et matériel que les étrangers ont déjà constitué. Les migrants ne doivent pas être perçus comme un fardeau pour la société. Il faut en finir avec la politique migratoire répressive menée depuis plusieurs années, qui a réduit le migrant à la figure du clandestin, destiné à être expulsé.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous sommes réunis ce soir pour débattre et voter une proposition de loi qui permettra demain une bonne application du régime d'asile européen. Je tiens à vous rappeler que le règlement Dublin III est une pierre angulaire de la politique européenne d'asile et qu'il est un gage du respect du cadre de l'espace de libre circulation.
Cette proposition de loi intervient après plusieurs jurisprudences nationales et européennes. La Cour de justice de l'Union européenne a ainsi arrêté, le 15 mars 2017, que tout placement en rétention administrative d'un demandeur d'asile en procédure Dublin est interdit si la notion de risque de fuite n'est pas intégrée dans le droit national de l'État membre. L'article 28 du règlement Dublin III précise : « Les États membres peuvent placer les personnes concernées en rétention en vue de garantir les procédures de transfert conformément au présent règlement lorsqu'il existe un risque non négligeable de fuite de ces personnes, sur la base d'une évaluation individuelle et uniquement dans la mesure où le placement en rétention est proportionnel et si d'autres mesures moins coercitives ne peuvent être effectivement appliquées. »
Ces accords prévoient notamment que le pays de l'Union européenne dans lequel le demandeur d'asile est arrivé en premier devient le pays compétent pour statuer sur la demande. Chaque pays relève donc les empreintes digitales des demandeurs arrivant sur son sol et les enregistre dans la base de données dactyloscopiques européenne pour l'asile, dite EURODAC. Afin de faciliter et d'accélérer les échanges entre les différentes administrations des États de l'Union, dans le cadre des requêtes de prise en charge ou de reprise en charge, les États sont convenus de mettre en place un réseau intranet nommé Dublinet.
La présente proposition de loi, dont l'objet est de permettre à la France de respecter le droit européen relatif aux demandeurs d'asile, est en phase avec la Charte européenne des droits fondamentaux. Elle nous permet d'avoir un cadre législatif plus adapté et en même temps protecteur pour les étrangers demandant l'asile sur notre territoire. Le placement en rétention administrative est conditionné à une évaluation personnelle de chaque situation, à une exigence de proportionnalité, à la prise en compte de l'état de vulnérabilité et à l'inefficacité de toute autre mesure moins coercitive.
Je souhaite vous apporter quelques données complémentaires. Les étrangers concernés par le règlement Dublin en 2016 sont un peu plus de 100 000 en Europe et 22 500 étrangers dits « dublinés » ont demandé l'asile en France. Nous avons tous suivi de près la situation des camps de Grande-Synthe et de Calais : après plusieurs démantèlements, il a pu être démontré que plus de 70 % des occupants étaient concernés par le règlement Dublin et n'avaient pas vocation à être sur le territoire national.
D'après les chiffres du ministère de l'intérieur, 40 % des demandes enregistrées en préfecture constituent des doublons car les demandeurs ont déjà été enregistrés dans d'autres États membres de l'Union. Ces données démontrent le besoin de mettre en place des mesures permettant aux demandeurs d'asile d'être mieux protégés et d'obtenir une réponse beaucoup plus rapide que si une procédure était à nouveau lancée sur le territoire national.
Vous le savez aussi bien que moi : aujourd'hui, la France veut prendre toutes ses responsabilités face au défi migratoire, mais elle ne pourra le faire si des « dublinés » et des personnes n'ayant pas vocation à rester sur le territoire national engorgent les préfectures ainsi que les centres d'hébergement d'urgence, si bien que des personnes dorment dans la rue ou sous des tentes, dans des conditions inhumaines et indignes qui bafouent les valeurs républicaines.
Cette proposition de loi nous permet d'intégrer dans notre droit une réponse à l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne qui rappelle les règles qui définissent le « risque non négligeable de fuite ». C'est donc le juge des libertés et non le préfet qui pourra placer des personnes en rétention. Cette distinction est fondamentale, car elle permettra d'éviter des dérives et créera une sécurisation du placement en rétention des étrangers sous procédure Dublin. Je tiens à rappeler que la procédure définie dans la proposition de loi n'a pas vocation à devenir la procédure de droit commun.
En revanche, force est de constater que le régime d'asile au sein de l'Union européenne appelle une critique constructive, destinée à engager une modification du droit d'asile européen, afin de procéder à une uniformisation et à une harmonisation du « paquet asile » et de la liberté de circulation. Cette évolution du droit de l'Union doit permettre de créer un rapport d'équilibre entre les pays membres en matière d'accueil.
Certains États sont en proie à des difficultés d'accueil et de gestion des flux. Il est donc inconcevable que d'autres États membres fassent le choix de refuser le mécanisme de stabilité pour la réinstallation des demandeurs d'asile. Nous devons assumer, tous ensemble, le défi migratoire. Les pays de l'Union européenne doivent se mettre d'accord sur des notions claires, ce qui permettra de respecter le principe fondamental de solidarité et de démontrer que tous les États membres sauront accueillir dignement et intégrer dans la durée les réfugiés qui nous ont demandé protection. Pour toutes ces raisons, il faut soutenir la proposition de loi.
Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe REM et sur quelques bancs du groupe UAI.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, comme tous les Républicains, je suis bien sûr attaché au respect du droit d'asile, qui est censé permettre l'accueil des réfugiés politiques, c'est-à-dire des combattants de la liberté. Chacun a à l'esprit ce belle phrase du préambule de la Constitution de 1946 : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République. » C'est l'essence même du droit d'asile, et nous sommes en cela fidèles à l'héritage de la Révolution française, renouvelé par nos engagements internationaux, notamment la Convention de Genève de 1951.
Chaque année, des personnes sont légitimement accueillies en France à ce titre et se voient reconnaître le statut de réfugié politique, soit par l'administration, avec l'Office français de protection des réfugiés et apatrides – l'OFPRA – , soit par le juge dans le cadre de la Cour nationale du droit d'asile.
Le problème, nous le savons – je ne reviendrai pas sur les chiffres qui ont déjà été donnés au cours de cette discussion générale – , est que des dizaines de milliers de candidats à l'immigration clandestine, qui ne sont pas de vrais réfugiés politiques, utilisent les procédures d'asile pour se maintenir en France. Malgré les efforts d'organisation qui ont été effectués ces dernières années au sein de l'OFPRA, sous l'égide de son directeur général, qui est un homme compétent et engagé, les délais d'examen globaux restent très longs, lorsqu'on additionne le passage devant les préfectures, la procédure d'instruction de la demande d'asile proprement dite et, comme les décisions font l'objet d'un recours dans l'immense majorité des cas, le délai du recours contentieux.
Pendant tout ce temps, nous le savons, ces personnes s'installent en France et lorsqu'elles sont, in fine, déboutées, c'est-à-dire définitivement reconnues comme n'étant pas des réfugiés politiques, elles quittent très rarement notre pays et rejoignent l'immense cohorte des clandestins. Selon les chiffres que le ministre d'État, ministre de l'intérieur nous a communiqués il y a quelques semaines, les étrangers en situation illégale sont entre 300 000 et 400 000 en France. Le système d'examen des demandes connaît, dès lors, une sorte de thrombose. Il n'est globalement ni juste ni efficace.
Ma conviction est que ces dysfonctionnements sont aggravés par le labyrinthe bureaucratique qui tient lieu, aujourd'hui, de politique européenne de l'asile. Car les divers règlements et directives relatifs à l'asile, combinés à la directive relative à l'éloignement, donnent lieu à des interprétations jurisprudentielles qui se sont peu à peu éloignées de la volonté initiale des autorités politiques ayant négocié et approuvé ces textes. Notre débat de cette nuit en est un exemple.
Aucune autorité politique française ou européenne, quelle que soit sa couleur, n'a jamais décidé de faire obstacle au système de Dublin, lequel repose sur une idée simple et forte : puisque l'Union européenne est une communauté de droit, une personne étrangère qui demande l'asile dans un État européen n'a pas vocation à le demander ensuite dans un autre pays de l'Union.
Par conséquent, les États européens sont parfaitement fondés à organiser les mécanismes juridiques et pratiques permettant d'appliquer ce système de Dublin, qui a un vrai sens politique : puisque nous formons l'Union européenne, que nous constituons une communauté de droit et que nous partageons un certain nombre de valeurs, il est naturel que le demandeur d'asile venant frapper à la porte de l'Allemagne ou de l'Italie ne puisse pas ensuite venir frapper à la porte de la France.
Concrètement, il est normal qu'une personne ayant déposé une demande d'asile dans un autre pays européen que la France et qui vient pourtant dans notre pays soit raccompagnée dans le premier pays ; pour ce faire, il n'est pas anormal qu'elle soit placée provisoirement, par les autorités françaises, dans un centre fermé permettant son retour effectif.
Il ne s'agit pas de placer en centre de rétention pour placer en centre de rétention. La personne étrangère a d'ailleurs souvent fait l'objet d'une décision juridictionnelle confirmant la légitimité et la légalité de son placement en centre de rétention – un placement provisoire, dans l'attente de la préparation de son éloignement effectif.
C'est ainsi que le système de Dublin a été conçu et appliqué pendant des années.
Puisque je dispose d'un peu de temps, je réponds à Mme Dupont, qui m'a interpellé il y a quelques secondes. En cas de défaillance systémique d'un pays européen, il est tout à fait loisible à la République française de décider souverainement de ne pas appliquer les dispositions de Dublin.
Cela s'est déjà produit, et il est tout à fait naturel qu'il en soit ainsi.
La difficulté, c'est que des jurisprudences hasardeuses – je pense pouvoir le dire légitimement à cette tribune – sont venues entraver le système de Dublin. Je le dis comme je le pense : l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne, en mars, et la décision de la Cour de cassation qui l'a immédiatement suivi, en septembre, viennent directement contredire la volonté des autorités démocratiques ayant conçu le système de Dublin.
Je ne veux pas être trop technique – la discussion des articles permettra d'entrer dans les détails – , mais il n'aurait pas été extrêmement compliqué, pour un juge suprême français ou européen, de considérer que la notion de risque de fuite était déjà définie dans la loi française. Nous l'avions fait s'agissant des obligations de quitter le territoire français, et une lecture un tant soit peu constructive – pardon, monsieur Lagarde, d'utiliser cet adjectif – du code de l'entrée, du séjour et du droit d'asile aurait parfaitement pu permettre aux juridictions suprêmes de considérer que nous, législateurs, avions réalisé notre oeuvre de transposition en définissant dans la loi ce que représentait à nos yeux la notion de risque de fuite. Cet effort, qui n'était pas gigantesque, n'a pas été fait par les cours suprêmes : il nous revient donc d'assumer notre mission de législateur et d'expliquer aux juridictions ce que nous entendons par risque de fuite. C'est ce que cette proposition de loi utile, bien relue voire bien écrite par les meilleurs experts de ces questions au sein de l'administration, viendra faire afin de corriger les effets de ces jurisprudences.
Monsieur le rapporteur, j'ai cru entendre tout à l'heure que vous pensiez appartenir désormais à la majorité. C'est un élément nouveau…
… mais je m'égare peut-être.
Ne nous y trompons pas : la nécessaire transformation du système de l'asile reste à concevoir. Pour sauvegarder le principe de l'asile des réfugiés politiques, il est indispensable que nous soyons capables, dans les prochains mois et les prochaines années, de réinventer un système d'éloignement effectif des ressortissants étrangers n'ayant pas le droit de se maintenir en France. Ce n'est pas l'un sans l'autre, ce doit être l'un avec l'autre : si nous voulons vraiment sauvegarder le système d'asile, il faut, parallèlement, avoir un système d'éloignement effectif des ressortissants étrangers dont il est désormais avéré qu'ils n'ont pas le droit de séjourner en France.
Je présenterai des propositions à cette fin dans les semaines qui viennent, dans le cadre de la mission d'information mise en place par notre commission des lois, dont Jean-Michel Clément et moi sommes les co-rapporteurs. Ainsi, l'Assemblée nationale pourra travailler en amont du projet de loi préparé par le Gouvernement, et nous aurons un débat aussi éclairé que possible.
Je pense profondément que nous sommes à la fin d'un cycle juridique et administratif. D'ailleurs, pour s'en convaincre, il suffit de consulter le portail Légifrance et d'observer l'évolution de ces textes au fil des années, la complexité juridique croissante et le lacis de contraintes dans lequel le législateur a enserré les agents des préfectures ainsi que les juridictions judiciaires et administratives.
Pour que la France ait vraiment le droit de choisir qui elle accueille sur son territoire, une transformation devra être conduite – il me semble que ce mot est souvent évoqué – , bien au-delà des quelques ajustements ponctuels dont nous sommes saisis cette nuit.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le règlement Dublin III n'aura bientôt plus aucun secret pour vous : après tous ces exposés, aussi brillants les uns que les autres, cette technique vous sera tout à fait familière. Mais pour donner notre avis, il faut bien revenir sur ce mécanisme.
Le règlement a donc pour objet de déterminer l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile formée dans l'un des États membres par le ressortissant d'un pays tiers ou par un apatride.
La nécessité de mettre en oeuvre cette réglementation de manière effective s'est trouvée renforcée par la crise migratoire qu'a connue l'Europe depuis 2015.
Selon le ministère de l'intérieur, plus d'une personne sur deux demandant l'asile en France est susceptible de relever de la procédure de Dublin, soit parce que, par application des critères prévus par le règlement, un autre État membre est responsable de l'examen de sa demande, soit parce qu'elle a déjà été déboutée d'une première demande dans un autre État membre.
La rétention administrative en vue de s'assurer de la personne de l'étranger peut s'avérer nécessaire pour garantir son transfert vers l'État membre chargé d'examiner la demande d'asile. Encore faut-il, selon l'article 28 du règlement, que le demandeur présente un risque non négligeable de fuite. Et encore faut-il, selon l'article 2 du règlement, que ce risque soit fondé sur des critères objectifs définis par la loi.
Je ne sais pas si nos cours suprêmes européennes et françaises ont rendu des décisions « hasardeuses », monsieur Larrivé. En tout cas, il convenait pour nous d'y déférer. Au cours de l'année 2017, tant la Cour de justice de l'Union européenne que la Cour de cassation ont fait ressortir une lacune de la législation française sur la notion de risque non négligeable de fuite, qui crée une véritable brèche dans notre droit de l'asile. En l'état actuel de notre législation, aucun étranger ne peut être placé en rétention administrative dans le cadre d'une procédure de transfert. L'unique objet de la présente proposition de loi est de combler cette lacune en déterminant les critères objectifs exigés par le règlement européen qui sont constitutifs d'un risque non négligeable de fuite.
Mes chers collègues, il ne s'agit pas de débattre aujourd'hui de la régulation des flux migratoires ou des conditions d'accueil et d'intégration des étrangers sur notre sol.
Nous aurons l'occasion de réviser plus largement notre politique d'asile et d'immigration dans le cadre des projets de loi que le Gouvernement nous présentera dans les prochains mois.
La proposition de loi de M. Warsmann nous apparaît opportune, pertinente et bien ciblée dès l'origine. Elle a été précisée et améliorée par le travail réalisé en commission. Le texte soumis au débat assure aujourd'hui un juste équilibre entre, d'une part, la protection des réfugiés, à laquelle la France reste indéfectiblement attachée et, d'autre part, les nécessités d'une mise en oeuvre effective des accords de Dublin.
Pour ce qui nous concerne, nous exprimons néanmoins une réserve concernant la rédaction de l'article 1er bis, ajouté en commission, qui risque d'aller à l'encontre de l'objectif initial de la proposition de loi et de priver celle-ci d'une grande partie de sa portée.
L'article 28 du règlement de Dublin dispose que les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu'elle fait l'objet d'une procédure établie par ce texte. Cela signifie qu'un étranger susceptible d'être transféré vers un autre État membre pour voir examiner sa demande d'asile ne peut, sur ce seul critère, faire l'objet d'une rétention administrative – c'est bien normal. Mais cela ne veut pas dire que l'étranger qui présente une première demande d'asile en France ne peut en aucun cas être regardé comme présentant un risque non négligeable de fuite, ainsi que le propose l'article 1er bis du texte dont nous débattons aujourd'hui.
Autrement dit, l'étranger qui a falsifié ses documents d'identité, qui a été débouté d'une demande d'asile dans un autre État membre ou qui s'est soustrait à une mesure d'éloignement ne saurait, selon nous, être exonéré de tout placement en rétention administrative au seul motif qu'il présente une première demande d'asile sur notre territoire.
L'article 1er bis de la proposition de loi ne transpose pas l'article 28 du règlement de Dublin ; il y ajoute, à notre sens, des conditions qui n'y figurent pas.
Sous cette réserve, conséquente il est vrai, mon groupe considère que les dispositions prévues par cette proposition de loi permettront une meilleure application du régime européen de l'asile et sont donc justifiées.
Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM et sur plusieurs bancs des groupes REM et UAI.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l'immense défi migratoire auquel la France doit faire face, et avec elle l'Europe, ébranle de plus en plus nos capacités de protection à l'égard de ceux qui en ont besoin.
Pourtant, le droit d'asile est profondément inscrit dans l'histoire de notre pays. La France l'a toujours porté très haut, dans une tradition d'accueil et d'intégration des hommes, femmes et enfants qui se trouvent menacés dans leur propre pays.
C'est encore aujourd'hui l'esprit de notre pacte républicain. Il y a quelques mois, le Président de la République a redit sa volonté de mieux accueillir et d'héberger « tous ceux qui sont obligés d'occuper la rue ». Pour cela, il faudra engager « une refondation complète de notre politique d'asile et d'immigration ».
Nous connaissons les principales dérives du dispositif actuel, dont deux me semblent particulièrement préoccupantes : d'abord, l'allongement des délais de traitement des demandes d'asile, qui porte préjudice à ceux qui, ayant fui un danger, sont en droit d'obtenir une réponse rapide à leur demande ; ensuite, l'intégration effective des personnes au statut de réfugié, pour qu'elles deviennent des citoyens à part entière. À ce sujet, je me félicite qu'une mission parlementaire ait été lancée – elle rendra prochainement ses conclusions.
Ma conviction est que nous devrons être rigoureux, accueillir ceux qui en ont besoin mais être vigilants vis-à-vis des autres formes de l'immigration. Cela signifie aussi – et c'est là un point essentiel – que nous devons veiller à distinguer la problématique des réfugiés de celle de l'immigration irrégulière.
Le succès de cette future politique passera nécessairement par une organisation de l'asile au niveau européen. L'un des textes importants en la matière est le règlement Dublin, qui nous intéresse ce soir et qui concerne les demandeurs d'asile dont la requête a été rejetée une première fois par un pays voisin.
Le règlement pose le principe selon lequel un seul État membre est compétent pour l'examen d'une demande d'asile. Une fois cet État identifié, le règlement définit les procédures de prise en charge du demandeur d'asile. En pratique, l'efficacité des procédures de transfert est assez limitée, notamment à cause des fuites : en 2016, sur les 14 308 étrangers relevant de la procédure Dublin, seuls 1 293 ont été transférés.
C'est ce risque de fuite qui explique que les États peuvent avoir recours à la privation de liberté. Cette dernière étant cependant une mesure attentatoire aux droits fondamentaux, elle est strictement encadrée et, bien que d'application directe dans notre droit, elle nécessite des adaptations juridiques. Ainsi la rétention n'est-elle possible que lorsqu'il existe un risque non négligeable de fuite.
C'est la portée de deux arrêts récents rendus par la Cour de justice de l'Union européenne et par la Cour de cassation, qui ont jugé qu'en l'absence de disposition de portée générale consacrant en droit interne des critères objectifs du risque de fuite non négligeable, un demandeur d'asile ne peut pas être privé de liberté sur ce fondement.
L'objet de la proposition de loi que nous examinons ce soir est de pallier ces carences, dans le respect des libertés fondamentales. Je tiens à saluer, à ce titre, le travail minutieux et constructif réalisé avec M. le rapporteur.
Pour concilier le droit à la liberté et l'efficacité de la procédure Dublin, qui est un engagement européen, nous sommes parvenus à améliorer le texte.
L'article 1er rappelle tout d'abord que la rétention est une exception : elle n'est possible que sur la base d'une évaluation individuelle, si elle est proportionnelle et si d'autres mesures moins coercitives ne peuvent être effectivement appliquées.
Le même article définit ensuite avec clarté et objectivité les critères du risque de fuite non négligeable. Ces critères ont été affinés en commission des lois : ils ne sont plus calqués sur le cas des étrangers en situation irrégulière, ce qui permet, concrètement, d'éviter le placement systématique en rétention du demandeur d'asile.
L'article 1er introduit également, pour des raisons opérationnelles, la possibilité de placer l'étranger en rétention au début de la procédure de détermination de l'État responsable de l'examen de la demande. Grâce à un amendement de la présidente de la commission des lois, le texte précise désormais explicitement, dans son article 1er bis, que le seul fait de déposer une demande d'asile ne saurait faire présumer un risque de fuite du demandeur.
Enfin, la majorité proposera à la discussion un amendement concernant spécifiquement les personnes vulnérables – femmes enceintes, mineurs, personnes malades et handicapées – , afin d'amener l'administration à prendre en compte la situation des plus fragiles au moment de la décision de placement en rétention.
Comme vous l'aurez compris, mes chers collègues, nous ouvrons ce soir le débat de cette législature sur le sujet de l'immigration et de l'asile, dans la perspective d'un projet de loi bien plus global prévu pour 2018. Nos débats devront, le moment venu, être dignes et apaisés pour ne pas faire de ce sujet un chiffon rouge. Il nous faudra travailler à un cadre législatif précis et stable, pour renouer avec l'histoire de France et donner à tous ceux qui sont contraints de fuir en raison de leurs croyances, de leurs opinions ou de leur orientation sexuelle, à tous ceux qui sont victimes de la barbarie ou de l'injustice, un refuge sur le territoire de la République.
Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes REM et MODEM ainsi que sur quelques bancs du groupe UAI.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, voilà un texte qui tente de répondre de manière technique à une question technique – mais pas seulement. C'est un mérite qu'il faut lui reconnaître, et que je lui reconnais bien volontiers.
La Cour de cassation, s'appuyant sur un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne, a considéré que le droit français ne fixait pas les critères objectifs permettant d'apprécier les risques de fuite à l'étranger d'un demandeur d'asile faisant l'objet d'une procédure de transfert. On nous demande donc d'y remédier. Très bien : faire en sorte que certaines décisions de la Cour de justice de l'Union européenne ne viennent pas compliquer encore la lutte nécessaire et obligatoire contre des personnes qui veulent se jouer des règles qu'il convient de respecter quand on demande le statut de réfugié est, bien sûr, une bonne chose, que j'approuve bien évidemment.
Il s'agit donc de fixer un cadre qui sécurise nos procédures de placement en rétention, et cela « dans le respect du droit de l'Union européenne », comme le précise l'exposé des motifs de la proposition de loi.
C'est sur ce dernier point que je voudrais insister : une fois de plus, on constate que des décisions de la Cour de justice de l'Union européenne, comme d'ailleurs des décisions de la Cour européenne des droits de l'homme, viennent contrecarrer ou, du moins, compliquer la tâche de nos magistrats et de nos policiers. On me répondra qu'il suffit de s'y conformer : c'est ce que nous nous apprêtons à faire, une nouvelle fois.
Concrètement, cela signifie qu'en matière de droit d'asile – comme, du reste, en matière d'immigration, et même si je ne confonds pas l'un et l'autre – , nous ne sommes plus libres de nos choix. Nous sommes pieds et poings liés, sous le regard inquisiteur de juristes qui décident à notre place. Pour le dire plus crûment, ce n'est plus nous qui faisons la loi et décidons en toute indépendance et souveraineté, mais un aréopage de juges à qui, gouvernement après gouvernement, nous avons confié un pouvoir exorbitant.
J'ai passé dix ans de ma vie à défendre les droits de l'homme dans le monde pour le compte d'une organisation internationale non gouvernementale, la Fédération internationale des ligues des droits de l'homme. Je suis profondément attachée au droit d'asile, qui est une obligation non seulement légale, mais morale, et fait la grandeur d'une démocratie. La France a toujours ouvert ses portes aux persécutés, à ceux qui sont pourchassés pour leurs idées, pour leurs convictions ou pour leur religion, et elle doit continuer à le faire – mais à le faire comme elle l'entend, comme elle le veut. La France, dans ce domaine comme dans d'autres, ne doit pas confier à d'autres ce qui relève de choix essentiels, politiques au vrai sens du terme – vitaux, même.
Cela s'impose d'autant plus que la « crise migratoire », comme on appelle pudiquement les flux d'immigrés qui tentent, par tous les moyens et au risque de leur vie, d'entrer en Europe, a montré que, derrière le demandeur d'asile, se cachait souvent un immigré économique, et parfois même un terroriste.
Si je ne suis pas de ceux qui plaident pour une sortie de l'Europe, car elle est notre histoire et cela n'aurait pas de sens, je ne veux pas me résigner à voir notre pays aux ordres de juridictions européennes. C'est aux dirigeants politiques français de décider pour la France, et non à des juges siégeant à Strasbourg ou à Luxembourg.
Puis-je me permettre de vous rappeler que certains pays de l'Union ont, comme le nôtre, signé la Convention européenne des droits de l'homme, mais avec des réserves sur certains articles – sans parler des protocoles – et qu'ils n'en sont pas pour autant moins européens que nous ? La France, en revanche, ne l'a pas fait, ou seulement à la marge. Nous avons eu tort. Peut-être faudra-t-il un jour y remédier.
Je voterai cette proposition de loi, car elle est nécessaire pour que nous puissions éviter la fuite à l'étranger de personnes déjà déboutées de leur demande d'asile dans un autre État européen, mais cessons d'abandonner nos prérogatives d'État souverain. C'est au peuple français de décider de sa politique et à nous, législateur, de veiller à ce qu'il en soit ainsi.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui est, comme cela a déjà été dit, un texte technique qui vient combler une lacune légale mise en lumière par la Cour de cassation dans son arrêt du 27 septembre dernier et touchant aux conditions de placement en rétention des demandeurs d'asile auxquels s'applique la procédure du règlement européen Dublin III.
Ce texte comporte toutes les complexités de l'imbrication de différentes normes relevant de systèmes distincts – le système national et le système européen – mais connexes, en ce qu'ils poursuivent le même objectif : un traitement juste et efficace des demandes d'asile au sein de l'Union européenne.
Or c'est bien en cela que ce texte technique devient éminemment politique : comment ignorer le phénomène majeur du début du XXIe siècle qu'est la grande crise migratoire où se cristallisent désastres humanitaires, risques sécuritaires et fantasmes populistes ? Nous refusons le clivage des discours qui proposent un choix mortifère opposant une humanité totalitaire et une humanité divisée. Nous sommes régulièrement rappelés à la réalité de notre monde par des images insoutenables qui nous invitent à une humanisation de notre droit, tout en tenant compte de notre capacité à accueillir dignement ceux qui en ont besoin.
Dès juin 2017, le Président de la République avait appelé à « la plus grande humanité » dans la gestion de la situation des migrants et des demandeurs d'asile et assuré que la réforme du droit d'asile faisait partie des « priorités du travail gouvernemental ». La France a, en effet, toujours été une terre d'accueil qui protège ceux qui souffrent. Nous ne renierons jamais cette vocation. C'est dans cet héritage que doivent s'inscrire les mesures que nous votons ici.
Fort de ce constat, le groupe La République en marche s'est attaché à accompagner la structuration du texte selon trois axes : responsabiliser les acteurs, garantir les droits fondamentaux et assurer l'efficacité du système d'asile européen, qui fait l'objet de nouvelles négociations.
En attendant l'issue de ces négociations, nous devons faire face aux mouvements des demandeurs d'asile au sein de l'Union européenne. Entre 2012 et 2017, le nombre des demandeurs d'asile en Allemagne est passé de 70 000 à 770 000, dont 300 000 ont été déboutés. Ces personnes peuvent être tentées de déposer une nouvelle demande en France. Dans ce cas, le règlement Dublin nous impose de les transférer vers l'État responsable de l'examen de leur demande.
Pour assurer le transfert, le droit actuel prévoit la possibilité d'une assignation à résidence ou d'un placement en rétention s'il existe un risque de fuite, sans toutefois définir ce risque. C'est sur ce point, madame Ménard, que la Cour de cassation est venue réclamer au législateur français une précision légale. Le règlement Dublin exige en effet la caractérisation d'un « risque non négligeable de fuite » pour justifier la mise en rétention d'un demandeur d'asile, dit alors « dubliné ». La proposition de loi qui nous est soumise vise donc à combler le vide légal actuel et nous félicitons le rapporteur pour le travail qu'il a réalisé, dans une démarche de clarification.
À cet égard, le groupe La République en marche a souhaité contribuer à cet effort de clarification du droit en apportant quelques éclairages sur la définition desdits critères de placement en rétention. Nous nous sommes particulièrement attachés à distinguer le régime de la rétention administrative applicable à un demandeur d'asile de celui qui s'applique à un immigré en situation irrégulière.
Nous connaissons le parcours des demandeurs d'asile. Ils ont parfois trompé la mort et effectué leur traversée dans des conditions inhumaines, avec la conviction que nous serons à la hauteur de nos prétentions humanistes. Nous ne pouvons donc leur répondre avec de simples impératifs opérationnels : nous devons le faire avec l'humanité que nous partageons tous, quelle que soit la réponse finale qui sera apportée à leur demande.
Ainsi, nous avons collectivement intégré les garanties spécifiques apportées par la Convention de Genève et la Convention européenne des droits de l'homme, ainsi que les exigences des directives Accueil et Procédures de l'Union européenne. Nous avons notamment ajouté les notions d'individualisation, de proportionnalité et de défaillance systémique d'un État, et je vous inviterai tout à l'heure à y ajouter encore celles de vulnérabilité et de bonne information du demandeur d'asile.
Cet exercice d'équilibre visant à préserver les droits et libertés fondamentaux face à un réel enjeu d'efficacité opérationnelle est le fruit d'une co-construction entre les différents acteurs réunis ce soir dans cette assemblée.
Monsieur le ministre d'État, nous souhaitons poursuivre cette dynamique dans les textes à venir. Nous sommes en effet tous disposés à travailler en bonne intelligence, en nous appuyant sur des éléments matériels chiffrés tels qu'une étude d'impact. Nous avons notamment beaucoup échangé ces derniers jours sur la prise en compte de la vulnérabilité et le Parlement se tient prêt à approfondir cette question dans le cadre des prochains projets de loi annoncés.
Ce texte est complexe, comme nous l'avons vu, mais il porte en lui une dimension politique et un horizon européen. C'est pourquoi le groupe La République en marche votera cette proposition de loi.
Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe REM.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, poussés par les conflits afghan, irakien et syrien, par les troubles en Érythrée, en Somalie ou au Soudan, des familles entières, des adultes isolés, des mineurs non accompagnés fuient leur pays d'origine pour atteindre notre continent.
Contrairement à l'image construite dans l'imaginaire collectif, contrairement aux idées répandues par les courants populistes, l'Europe est loin d'être le continent le plus exposé aux flux migratoires. En 2015, le HCR comptait 65 millions de déplacés à travers le monde et 70 millions en 2016, des chiffres jamais atteints depuis la création du Haut-Commissariat en 1950.
La Turquie a accueilli 2,5 millions de personnes en 2015 ; 1,6 million ont été accueillis au Pakistan ; 850 000 en Iran ; 650 000 en Jordanie. Si 86 % des déplacés relevant du HCR atteignent un pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire, 9 % sont accueillis en Allemagne, en Chine, aux États-Unis, en France, au Japon et au Royaume-Uni, c'est-à-dire dans les pays les plus riches.
Qui plus est, cette crise migratoire, d'une ampleur sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale, n'est pas conjoncturelle : elle est structurelle parce qu'elle est sous-tendue par des enjeux géopolitiques, par les conséquences des conflits armés et par la traite des êtres humains. C'est un nouveau chapitre de l'histoire du monde qui s'ouvre : il s'agit d'un enjeu de civilisation auquel ni la France ni l'Europe n'étaient préparées. L'urgence est là, à l'échelle de l'Europe et même du globe – l'urgence à agir vite et à faire au mieux.
L'afflux de migrants suscite l'inquiétude de nos concitoyens et l'interrogation des responsables politiques, au-delà de tout clivage partisan. La voie est étroite entre, d'un côté, celles et ceux qui veulent élever des murs et des barrières, feignant d'ignorer qu'aucune frontière n'est infranchissable pour les désespérés – ils ne craignent plus rien parce qu'ils ont déjà subi le pire – et, de l'autre, celles et ceux qui plaident pour l'idéal d'un accueil des réfugiés sans limitation, qui ne manquerait pas de déstabiliser nos sociétés et nos démocraties.
La voie est étroite et la frontière ténue entre le respect du droit d'asile, la protection qu'il exige d'un pays comme la France, et la nécessité d'éloigner celles et ceux qui ne craignent pas pour leur vie, qui ne craignent pas pour leurs opinions, qui ne craignent pas pour leurs croyances ; celles et ceux qui ne subissent pas la menace effective d'États ou de groupes organisés et qui, déboutés du droit d'asile par l'un des États membres de l'Union européenne, en vertu du règlement Dublin, doivent être transférés dans le pays de première arrivée, avant d'être renvoyés vers leur pays d'origine. La voie est étroite et elle suppose de concilier des impératifs apparemment contradictoires : la fermeté d'un côté, la solidarité de l'autre.
Mais cette voie existe et c'est celle de la France. Conformément à ses engagements internationaux et européens, la France a pris sa part de responsabilités.
Ces dernières années, le nombre de places en centre d'accueil pour les demandeurs d'asile a été doublé. Avec le concours des collectivités locales, plus de 400 centres d'accueil et d'orientation ont été ouverts pour assurer l'accès effectif à l'asile des réfugiés à Calais et à Paris. Les moyens humains et matériels des administrations chargées de l'asile et de l'immigration ont été augmentés. De nouvelles dispositions législatives ont été introduites pour réduire la durée de traitement des demandeurs d'asile. La loi de finances pour 2018 a maintenu et même amplifié ces efforts. Le texte présenté par notre collègue Jean-Luc Warsmann, enrichi par les propositions de la majorité, tire les leçons combinées de la jurisprudence du Conseil d'État et de la Cour de cassation pour sécuriser l'éloignement des déboutés du droit d'asile.
Mais la lame de fond migratoire n'est pas près de s'arrêter. C'est la raison pour laquelle, vous l'avez dit, monsieur le ministre d'État, la proposition de loi que nous examinons n'est qu'une première pierre et il en faudra beaucoup d'autres, en effet, pour renforcer le dispositif français de l'asile.
Les associations qui gèrent les plateformes d'accueil des demandeurs d'asile – les PADA – et les centres d'accueil pour demandeurs d'asile – les CADA – , les fonctionnaires de la police aux frontières, les agents des préfectures, les magistrats de l'ordre administratif comme de l'ordre judiciaire, tous l'expriment : le système français de l'asile est aujourd'hui saturé et dépassé, et ce, alors même que notre pays comptabilisait 85 000 demandes d'asile l'année dernière, contre 772 000 en Allemagne et 121 000 en Italie.
Au-delà du texte qui nous occupe ce soir, c'est donc toute la chaîne de l'asile qui mérite d'être réinterrogée et adaptée, d'abord à l'échelle de l'Union européenne – c'est là que réside le principal défi – mais aussi dans le cadre du futur projet de loi que le Président de la République et vous-même, monsieur le ministre d'État, proposerez à nos débats dès le printemps prochain avec un double objectif : gagner en efficacité pour tendre vers les six mois de traitement des demandes d'asile, mais aussi gagner en humanité, en capacité d'accueil et, in fine, en capacité d'intégration.
Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe REM.
J'ai reçu de M. Jean-Luc Mélenchon et des membres du groupe La France insoumise une motion de rejet préalable déposée en application de l'article 91, alinéa 10, du règlement.
La parole est à Mme Danièle Obono.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, le principe de l'asile et les droits des réfugiés ont été forgés dans les heures sombres de l'histoire humaine. En France, le préambule de la Constitution de 1946 en a posé un énoncé clair : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République. »
En droit international public, c'est la Déclaration universelle des droits de l'homme qui pose la première définition de la notion de réfugié dans son article 14 : « Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays. » Cette définition est complétée par la convention de Genève de 1951, qui stipule que toute personne qui, « par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ».
Ces textes constituent des avancées progressives, qui ont été forcées par des événements tragiques. Avec cette proposition de loi, la volonté n'est pas de réduire l'existence des causes dramatiques qui causent le déplacement de plusieurs milliers de personnes : l'objectif de ce texte est malheureusement de réduire la portée de l'asile.
Ce texte va contre le sens de l'histoire.
Or nous souhaitons est être à la hauteur des principes qui, depuis plus de cinquante ans, irriguent notre politique d'accueil des personnes en exil. Voilà pourquoi – je ne vous étonnerai pas – nous sommes absolument, résolument et définitivement défavorables à ce texte.
Deux raisons principales justifient cette motion de rejet.
D'une part, la proposition de loi « permettant une bonne application du régime d'asile européen » dépasse en réalité les préconisations européennes et s'inscrit dans un mouvement résolument sécuritaire, inapproprié lorsque nous parlons de vies et de souffrances humaines.
D'autre part, les préconisations européennes ne nous conviennent pas : nous devrions plutôt engager un rapport de forces au sein de l'Union afin que soient révisés les directives sécuritaires et les règlements qui nous lient en matière de droit des étrangers et des étrangères.
De notre point de vue – et nous ne sommes pas les seuls à le penser – , cette proposition de loi constitue une systématisation de l'enfermement.
La justification politique de cette loi prétend tirer les conséquences de l'arrêt rendu par la Cour de justice de l'Union européenne, le 15 mars 2017, imposant aux États de « fixer, dans une déclaration contraignante de portée générale, les critères objectifs sur lesquels sont fondées des raisons de craindre la fuite du demandeur ». La Cour avait estimé que « l'absence d'une telle disposition entraîne l'inapplicabilité » du placement en rétention.
Cet arrêt trouve son fondement dans le principe énoncé à l'article 6 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : « Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. » Tirant les conséquences de cet arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne, et reprenant sa formulation quasiment au mot près, la Cour de cassation a, le 27 septembre 2017, appelé le législateur à intervenir pour définir ce qu'était le risque de fuite : voilà donc où nous en sommes.
De notre point de vue, le présent texte profite de la brèche ouverte par les cours pour dépasser la mission qu'elles nous ont donnée. S'il est adopté, nous ne définirons pas seulement la notion de risque de fuite, afin de pouvoir placer des personnes en rétention, mais nous systématiserons, notamment par l'article 2, l'enfermement des demandeuses et des demandeurs d'asile. Dans cette proposition de loi, l'enfermement devient la règle et la liberté est transformée en exception.
Pour résumer votre proposition de loi, monsieur le rapporteur, vous avez déclaré, la semaine dernière : « La question qui se pose, c'est souhaite-t-on que cette possibilité de placer en rétention puisse se faire dès le début de la procédure ? Nous pensons que oui. » Là encore, je ne vais certainement pas vous étonner en vous disant que nous, au sein de La France insoumise, nous pensons que non.
Actuellement, en effet, quand la France veut renvoyer une personne soumise à la convention de Dublin, elle doit d'abord demander à l'État européen qui a enregistré ses empreintes digitales si ce dernier accepte sa réadmission ; si c'est le cas, elle peut procéder au transfert. Jusqu'à maintenant, le droit français ne permet de placer en rétention qu'après la décision de transfert. Si la proposition de loi est votée, le placement en rétention sera possible dès le début de la procédure.
À cet instant de mon exposé, permettez-moi, mes chers collègues, de vous faire part de notre étonnement, pour le moins, sur le fait que cette disposition ne heurte pas plus que cela votre sens de la justice.
Nous sommes, en effet, en train de discuter d'un texte soumis au vote de la représentation nationale, qui rendra possible l'enfermement de personnes sans aucune autre raison que le fait qu'elles viennent demander l'asile. Vraiment, cela devrait tous et toutes nous interpeller gravement et nous y faire réfléchir à deux fois.
Les principaux acteurs et actrices de l'aide aux migrants ont rappelé, mercredi 29 novembre, à Emmanuel Macron le principe d'accueil inconditionnel de leur action, à l'opposé du contrôle et de la surveillance qu'ils redoutent de voir monter en puissance à travers des législations telles que celle qui nous est soumise aujourd'hui.
Dans une lettre ouverte au chef de l'État, vingt-deux associations, dont la Fondation abbé Pierre, Emmaüs, le Secours catholique, le SAMU social de Paris et Médecins du monde affirment : « Le socle de nos missions se fonde sur le principe d'accueil inconditionnel qui prévoit que toute personne en situation de détresse présente sur le territoire a le droit à un hébergement et un accompagnement » et ce, quel que soit son statut administratif. Elles tenaient ainsi à exprimer leurs « vives inquiétudes face à l'évolution de l'accueil des étrangers » et « du rôle attribué aux associations dans l'orientation de ces publics ». « Cette nouvelle logique étendrait de façon inédite et disproportionnée l'enfermement des personnes en procédure Dublin », renchérit la CIMADE dans un communiqué.
Actuellement, la rétention, qui n'a lieu qu'entre la décision de transfert des personnes et le transfert effectif, ne concerne qu'un peu plus d'un cas sur deux. En effet, seuls 56 % des États acceptent qu'un demandeur d'asile leur soit renvoyé. Vous prenez donc un virage sécuritaire et dépassez largement le cas du petit nombre de personnes concernées initialement par les arrêts de la Cour de cassation et de la Cour de justice de l'Union européenne, c'est-à-dire les personnes soumises à la procédure de Dublin et, parmi elles, celles qui ont fait l'objet d'une décision de transfert. Ce changement de perspective nous inquiète vivement – et pas seulement nous, comme vous avez pu le constater avec l'interpellation des associations de défense des droits humains – sur les futurs projets du Gouvernement en matière de droit des étrangers, que nous aurons l'occasion d'examiner dans cette assemblée.
Notre second motif d'inquiétude concerne le droit européen. C'est le droit européen qui montre des défaillances ; il devrait plutôt être réformé dans un sens opposé à celui que vous empruntez.
Nous avons le devoir de constater l'épuisement du système européen en matière d'asile. Aujourd'hui, les États européens pratiquent la gestion des flux et beaucoup ne peuvent pas assumer leurs responsabilités dans l'examen d'une demande d'asile. Preuve en est la situation très préoccupante en Hongrie, dénoncée par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, qui appelle à suspendre tout renvoi de demandeurs d'asile vers ce pays.
L'Italie connaît de nombreuses défaillances systémiques : il peut s'écouler plusieurs mois entre le dépôt de la demande d'asile et son enregistrement formel. Les centres d'accueil pour demandeurs d'asile ne possèdent en effet que 2 000 places ; depuis début 2017, plus de 10 000 migrants et migrantes sont arrivés en Italie.
En Grèce, cette année encore, des cas de torture et de mauvais traitements ont été signalés, les conditions de détention semblant particulièrement préoccupantes. La Cour européenne des droits de l'homme a conclu que la Grèce avait enfreint la Convention européenne des droits de l'homme en raison de mauvaises conditions de détention voire de l'absence de recours effectifs contre ces mauvaises conditions, dans neuf affaires qui concernaient des personnes détenues à Larissa, Salonique, Trikala et Komotini.
En France, pour ce qui est du financement, cette proposition fait peser un risque évident de sous-budgétisation. En effet, alors que les demandes d'asile devraient augmenter de 10 % en 2018, le budget de la mission « Immigration, asile et intégration » n'augmente que de 6,2 % entre 2017 et 2018. Nous avons eu ce débat lors de l'examen du budget et n'avons toujours pas obtenu de réponse sur cette interpellation qui, pour nous, marque l'insincérité d'une partie de ce budget. Les hausses d'effectifs sont clairement insuffisantes. Globalement, le manque de moyens est flagrant.
Plus généralement, d'un point de vue purement pragmatique et réaliste, il est vain de durcir le cadre comme vous le proposez, monsieur le rapporteur, alors que seulement 6 % des procédures Dublin sont menées à leur terme.
Le droit européen doit donc être réformé. Nous avons été interpellés, comme j'imagine que vous l'avez été, chers collègues, par nombre de citoyens et de citoyennes engagés bénévolement dans la solidarité quotidienne auprès des migrants et des migrantes, et dont je voudrais saluer ici l'action, qui fait honneur à notre pays.
Ces personnes nous ont notamment rappelé les propos tenus par le candidat Emmanuel Macron, en janvier 2017, à propos des accords de Dublin : « Il faut les améliorer, car ils ont des effets pervers. Je suis pour une réforme qui permette [… ] une vraie coordination européenne ». Ces citoyens et citoyennes engagés ont grandement déchanté, notamment à la lecture de cette proposition de loi, quant aux intentions du président Macron.
Le droit européen n'est pas conçu pour faire face aux types de flux migratoires que nous allons avoir à gérer, internationalement, à l'avenir. En l'état actuel des choses, il nous est pourtant nécessaire de réfléchir à une façon, non pas de parquer les gens comme des animaux, mais de les accueillir dignement.
Entre 2015 et 2016, le ministère de l'intérieur constate une augmentation de 7,1 % des demandeurs d'asile. Au vu de la situation internationale que nous connaissons, des ravages du changement climatique, de l'accroissement des inégalités et de la paupérisation de populations entières du fait de la mondialisation néolibérale, des situations de guerre et de conflit qui font rage partout dans le monde, ces demandes ne vont pas s'épuiser.
Or nous aurions les moyens d'accueillir dignement ces personnes qui fuient des situations dramatiques, car le traitement médiatique et politicien a tendance à véhiculer une perception erronée des phénomènes migratoires : non seulement ce sont les pays du Sud qui accueillent la majeure partie de ces populations, mais en plus, selon l'Institut national d'études démographiques, ce sont seulement entre une et deux personnes pour 1 000 habitants qui arrivent en France chaque année.
Alors pourquoi choisir de dépenser chaque année des millions d'euros à instituer des politiques sécuritaires et mortifères ? Oui, mortifères car, depuis le début des années 2000, au moins 35 000 personnes ont trouvé la mort en tentant de rejoindre l'Europe.
Au cours de la seule année 2016, il y a eu 5 000 décès dans la mer Méditerranée, transformée aujourd'hui en un immense cimetière marin. En Libye, partenaire de l'Union européenne pour garder la frontière Sud de l'Europe, des migrants sont réduits en esclavage.
Aujourd'hui, en 2017, par ces politiques qui font de l'Europe une forteresse anti-migrants, par la délégation de la gestion des flux de migrants et de migrantes, comme s'il s'agissait d'une vile activité que nous souhaitions déléguer sans nous assurer plus avant que tous les garde-fous étaient posés, l'Union européenne porte une part de responsabilité, même indirecte, dans la mise en servage d'êtres humains. C'est notamment ce qu'a dénoncé Amnesty International dans un récent communiqué sur le sujet.
La proposition de loi que vous nous soumettez aujourd'hui, monsieur le rapporteur, résonne pour nous comme un mauvais tocsin, puisqu'elle fait de l'enfermement et de la gestion sécuritaire du flux d'arrivants les deux fondements de la politique de l'asile que vous souhaitez mener.
Enfin, je tiens à vous rappeler les termes du préambule de la Convention de Genève de 1951 : « l'Organisation des Nations unies a, à plusieurs reprises, manifesté la profonde sollicitude qu'elle éprouve pour les réfugiés et [… ] s'est préoccupée d'assurer à ceux-ci l'exercice le plus large possible des droits de l'homme et des libertés fondamentales ».
Nous souhaiterions vivement que la France, et la représentation nationale à travers ce débat, honore cet engagement international et qu'elle fasse preuve de solidarité et d'humanité. C'est pourquoi, mesdames, messieurs les députés, nous vous demandons de voter cette motion de rejet.
Applaudissements sur les bancs du groupe FI.
La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Nous sommes tous extrêmement fidèles à la Convention de Genève. Je n'ai pas du tout été convaincu par l'argumentaire de Mme Obono. J'appelle l'Assemblée à rejeter cette motion.
Dans son intervention, M. Bernalicis a demandé au rapporteur pourquoi il proposait un tel texte, qui avantage la majorité, alors qu'il n'en est pas membre.
Pour ce qui me concerne, je n'ai jamais raisonné ainsi. J'ai toujours cherché ce qui était bon pour la France, et je pense que ce texte est bon pour la France parce qu'il nous permet de résoudre certains problèmes.
Ces problèmes, nous l'avons dit tout à l'heure, ne nous ont pas été posés directement : M. le rapporteur a indiqué qu'ils l'avaient été pour la République tchèque. Il s'agit de la manière dont on place les réfugiés en rétention afin de prévenir un risque de fuite non négligeable, et l'on nous a demandé de définir cette notion dans nos législations nationales.
Revenons-en au texte – nous aurons, dans quelques minutes, la possibilité de l'examiner en détail – plutôt que de nous lancer dans des considérations qui le dépassent. Nous l'avons rédigé avec beaucoup de précautions : l'étranger « ne peut être placé en rétention que pour prévenir un risque non négligeable de fuite », sur le fondement d'une évaluation individuelle – un amendement de la commission ajoutera tout à l'heure « prenant en compte l'état de vulnérabilité de la personne » – et uniquement si le placement en rétention est proportionnel et si les dispositions du même article, c'est-à-dire le fait d'être mis en assignation à résidence, ne peuvent être effectivement appliquées.
Nous limitons donc beaucoup et avec de nombreuses précautions ce placement. Le « risque non négligeable de fuite », je le rappelle, est regardé comme établi dans les cas suivants : « Si l'étranger s'est précédemment soustrait, dans un autre État membre, à la détermination de l'État responsable, de l'examen de sa demande d'asile ». Qui peut être contre ?
« Si l'étranger a été débouté de sa demande d'asile dans l'État membre responsable ». Tout le dispositif Schengen et la circulation à l'intérieur de l'Europe tomberaient si nous ne le mentionnions pas.
« Si l'étranger est de nouveau présent sur le territoire français après l'exécution effective d'une mesure de transfert ». Aujourd'hui, certaines personnes sont transférées et reviennent au bout de deux jours. Qui pourrait être contre le fait de mettre fin à ces retours ?
« Si l'étranger s'est soustrait à l'exécution d'une précédente mesure d'éloignement ». Qui peut être contre ?
« Si l'étranger, aux fins de se maintenir sur le territoire français, a contrefait, falsifié ou établi sous un autre nom que le sien un titre de séjour ou un document d'identité ou de voyage ». Les alias, cela vous rappelle-t-il quelque chose, monsieur Bernalicis ?
Je pourrais vous citer tous les termes de ce texte. Personne ne peut dire que ce que nous proposons est attentatoire aux libertés. Au contraire, c'est parce que nous proposons ces dispositions que nous pouvons sécuriser la demande de ceux qui ont en effet besoin de notre protection, des victimes de persécution sur les théâtres de guerre, qui doivent pouvoir s'en éloigner.
Il se trouve, madame Obono, que j'ai reçu le mois dernier le haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés. La France lui a proposé de recevoir 10 000 réfugiés, dont 3 000 provenant de la zone subsaharienne, où les difficultés sont grandes, …
C'est normal : nous avons un peu contribué à déstabiliser cette région, n'est-ce pas ?
… et 7 000 de la zone irako-syrienne et des pays avoisinants.
Oui, nous voulons marier la générosité et la responsabilité. Sans responsabilité, il n'y a pas de générosité. Je ne voudrai jamais rajouter de la misère à la misère et faire que, demain, certaines personnes à qui des passeurs ont fait croire qu'ici, c'était l'Eldorado, puissent vivre dans notre pays une vie de misère qui leur fasse regretter leur départ de leur pays d'origine.
Avec le Président de la République, lors de notre déplacement en Afrique, nous disions que la seule réponse était de nous engager pour le développement des pays africains, de manière à ce que ces jeunes puissent y trouver un avenir.
Applaudissements sur les bancs des groupes REM, MODEM et UAI.
Nous en venons aux explications de vote.
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour le groupe La France insoumise.
Monsieur le ministre d'État, il y a peu de temps, nous débattions du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Vous vous étiez autant enflammé que ce soir, en disant que l'article sur les périmètres de sécurité garantissait les libertés individuelles, que tout était prévu dans le texte, que tout était bien ficelé, et qu'il n'y avait rien à y redire.
Manque de chance, le Conseil constitutionnel, saisi par la Ligue des droits de l'homme, a déclaré l'article inconstitutionnel au motif qu'il ne garantit pas suffisamment les libertés individuelles.
Ce n'est pas du tout vrai !
Il serait dommage que le même sort soit réservé à cette proposition de loi.
Sur le fond, vous avez énuméré certains éléments relatifs au placement en rétention administrative, que mentionne l'article 1er, et au risque non négligeable de fuite. « Qui peut être contre ? », demandiez-vous à propos de chacun des cas envisagés. Eh bien, nous !
Nous le sommes, notamment pour le premier cas : le « risque non négligeable de fuite peut, sauf circonstance particulière, être considéré comme établi » si « l'étranger s'est précédemment soustrait, dans un autre État membre, à la détermination de l'État responsable de l'examen de sa demande d'asile ». N'est-ce pas le principe même d'un « dubliné », c'est-à-dire d'une personne ayant commencé sa démarche ailleurs, qui arrive en France en s'étant de facto soustrait à la détermination de l'État responsable de l'examen de sa demande d'asile ?
Vous proposez donc, monsieur le rapporteur, que cette personne soit automatiquement placée en rétention. Vous pouvez habiller cela d'autant de garanties juridiques que vous voudrez, le fond de l'affaire est qu'elle sera placée en centre de rétention administrative.
La parole est à Mme Marie Guévenoux, pour le groupe La République en marche.
Sur ce sujet infiniment grave, le groupe La République en marche ne veut tomber ni dans les outrances ni dans les postures et, ainsi, se jouer de la misère des hommes.
Nous ne participerons pas au théâtre traditionnel, qui nous condamne à l'excès, d'un côté ou de l'autre, donc à l'immobilisme. On ne construit pas un pays sur de bons sentiments. On ne le construit pas non plus dans le rejet de l'autre, la haine et la violence. La France a le devoir de protéger et d'accueillir ceux qui nous demandent l'asile, parce que leur vie est en danger dans les pays d'où ils viennent.
C'est le sens de la convention de Genève, qui vise à s'assurer que nul ne sera renvoyé là où il risque à nouveau d'être persécuté.
Cette convention, à laquelle nous sommes tout aussi attachés que vous, …
… est également celle sur laquelle se fonde le régime d'asile européen, dont le règlement Dublin est l'un des textes, ce que vous semblez oublier, monsieur Bernalicis. Il est donc mensonger de prétendre que nous nous situerions ici dans l'arbitraire.
Le règlement Dublin garantit à un étranger l'examen de sa demande d'asile par un pays de l'Union, et évite que plusieurs États ne soient sollicités, afin de contourner les règles.
Or, pour le premier semestre 2017, les demandes d'asile formulées par des étrangers en ayant déjà déposé une, voire par des personnes ayant été déboutées d'une demande d'asile par un autre pays de l'Union, ont augmenté de plus de 176 %. Dans ce contexte difficile, les services de l'État, dont je tiens à saluer le travail, …
… peinent à mettre en oeuvre les procédures de transferts : seuls 9 % des étrangers sous procédure Dublin sont effectivement transférés. La moitié d'entre eux le sont par une mesure de placement en rétention. Or deux décisions de justice récentes ont jugé inapplicables ces mesures, au motif que notre droit ne définissait pas le critère objectif d'un risque non négligeable de fuite.
Le groupe UDI, Agir et indépendants a montré en proposant ce texte qu'il avait bien saisi l'urgence de combler ce vide juridique, …
… comme nous y encouragent les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne et de la Cour de cassation.
Le groupe La République en marche prendra donc ses responsabilités, monsieur Bernalicis, et, sans renoncer à son idéal d'une France généreuse, il saura tenir compte des réalités et leur faire face.
Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe REM et sur quelques bancs du groupe UAI.
La motion de rejet préalable, mise aux voix, n'est pas adoptée.
J'ai reçu de M. Jean-Luc Mélenchon et des membres du groupe La France insoumise une motion de renvoi en commission déposée en application de l'article 91, alinéa 10, du règlement.
La parole est à Mme Clémentine Autain.
Monsieur le président, monsieur le ministre d'État, mes chers collègues, j'ai le sentiment d'être témoin d'une triste hypocrisie. Je me souviens, en effet, de l'émotion qui avait saisi l'ensemble des groupes parlementaires après la diffusion du reportage de la chaîne américaine CNN montrant au monde la mise en esclavage, en Libye, de réfugiés originaires d'Afrique. J'ai aussi le souvenir d'images qui avaient bouleversé notre pays et qui, j'en suis convaincue, nous avaient toutes et tous bouleversés également : celles de personnes qui, cherchant tout simplement à échapper à la guerre et à la misère, avaient trouvé la mort en Méditerranée.
Les réfugiés – j'espère que nous serons d'accord sur ce point – ne sont pas des marchandises. Ce sentiment humain d'horreur que nous inspire la réalité qu'ils vivent, nous devons parvenir à le traduire en actes conformes à notre devoir d'humanité.
Or, bien que j'aie entendu, y compris de la part du Président de la République, des discours empreints d'empathie vis-à-vis des réfugiés, le Gouvernement s'apprête à soutenir un texte qui, sous couvert de permettre une bonne application du régime d'asile européen, va rendre encore plus difficile la situation des personnes qui relèvent de ce droit sur notre territoire, au mépris de la Convention de Genève de 1951.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui tend à durcir les conditions d'accueil des réfugiés issus de la procédure Dublin, en rendant quasi systématique leur enfermement en centre de rétention.
Ce projet inverse la logique qui prévaut actuellement dans notre pays en matière d'enfermement dans les centres de rétention administrative. Ce qui devait être visé, c'était de permettre à l'administration d'organiser l'expulsion vers le pays d'origine ou la réadmission vers un pays européen, notamment pour les personnes en procédure Dublin, dont la demande d'asile relève de la compétence d'un autre État. Le projet de loi présenté aujourd'hui bouleverse complètement cette logique.
Une proposition que vous allez donc rejeter, et je m'en réjouis – mais, à ce stade, ce n'est pas gagné.
Autrement dit, les préfectures pourront enfermer des personnes qui ne font pas l'objet d'une mesure d'éloignement, le temps d'examiner leur situation.
On privera les personnes de liberté uniquement pour déterminer l'État européen responsable de leur demande d'asile : on fait payer aux réfugiés les indigences européennes, voilà la vérité.
… avec les encouragements du ministère de l'intérieur, pour combler un vide juridique.
Monsieur Warsmann, faites donc comme Solère : rejoignez La République en marche ! Ce sera plus simple !
Car, depuis le 27 septembre, les « dublinés » ne devaient plus être placés en centre de rétention. En cause, selon la Cour de cassation, le flou dans la loi autour de la notion de « risque manifeste de fuite » – qui était la raison invoquée pour les priver de liberté. La nouvelle définition se heurte désormais à la condition exigée par le Conseil constitutionnel, qui ne permet la rétention d'un étranger que pour le temps strictement nécessaire à son départ. Demain, il suffira par exemple d'avoir été débouté de l'asile dans un autre pays pour être placé en centre de rétention. Voilà la vérité ; nous ne cesserons pas de la répéter.
Cette proposition de loi répond à la volonté du Président de la République, qui a déclaré que « nous reconduisons trop peu » à la frontière. L'objectif est donc clair : davantage de contrôle et davantage d'expulsions. En votant ce texte, vous allez porter un coup sans précédent aux droits des étrangers.
Pire encore : votre texte n'est qu'une première étape dans la grande entreprise de déconstruction des normes en vigueur. Les pays de l'Union européenne sont en effet en train de négocier au sein du Conseil européen une procédure commune en matière de protection internationale. Cette dénomination technocratique comme l'Union européenne en a le secret ne cache rien de moins qu'une externalisation des frontières européennes hors de l'Union. Seront considérées comme irrecevables les demandes d'asile de personnes ayant transité par des pays tiers considérés comme sûrs. Ces personnes y seront ainsi renvoyées sans que leur demande soit traitée par le pays concerné.
Cela reviendrait à généraliser l'accord passé en mars 2016 avec la Turquie, par lequel, rappelons-le, l'Union européenne a confié à celle-ci la gestion des réfugiés syriens. Un an après, l'Europe considère qu'un tel accord est un succès puisqu'il a permis de fermer la route aux migrants, comme en témoigne la chute du nombre de traversées. À croire que nous sommes sourds, indifférents, impuissants devant les conséquences de cette disposition pour les demandeurs d'asile, abandonnés à leur sort alors qu'ils sont victimes de situations proprement dramatiques.
Demain, un pays pourra être considéré comme sûr même si certains territoires y sont en guerre ou certaines populations y sont menacées.
De nombreux pays seraient concernés par une définition aussi étendue : l'Algérie, la Tunisie, le Maroc, mais aussi le Niger, le Soudan ou encore la Libye.
Oui, la Libye, le jour où un territoire n'y sera plus en guerre. L'Europe, indignée par le sort des migrants en Libye, est en réalité comptable de milliers de morts, dans des embarcations sommaires ou sur la route des Balkans, qui tarauderont à jamais nos consciences.
L'Union européenne s'est lancée dans une politique d'endiguement, à rebours des valeurs humanistes qui devraient l'animer, et le Gouvernement, qui présentera en 2018 un projet de loi permettant à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides – l'OFPRA – de refuser l'asile à un demandeur pour les mêmes raisons, marche dans ses pas. C'est ce que vous faites : vous vous conformez à cette logique qui tend non à accueillir, mais à contenir, de sorte que vous pouvez conjuguer un discours d'ouverture à des pratiques qui ferment aux réfugiés les portes de notre territoire.
Je vous rappelle qu'entre 1992 et 1996, la notion de « pays tiers sûr » avait été appliquée pour permettre le renvoi de demandeurs d'asile venus du Cameroun ou de Tanzanie. Seul un arrêt du Conseil d'État avait permis de mettre fin à cette politique indigne, incompatible avec la Convention de Genève et avec notre Constitution.
De fait, la France ne peut pas s'exonérer des traités internationaux. Or, accepter le changement de paradigme de notre politique d'accueil auquel tend la proposition de loi, …
… c'est tout simplement – je le répète et je l'assume – fouler aux pieds la convention de Genève de 1951, …
… qui stipule que les États sont tenus d'examiner chaque demande d'asile déposée.
De plus, ce grand renoncement du point de vue du droit a pour contrepartie une efficacité minimale si l'on en croit les chiffres – puisque, avec vous, c'est souvent de cela qu'il s'agit, puisque l'on en revient presque toujours à une politique comptable. Cela ne sert à rien de durcir le cadre alors même que 6 % seulement des procédures Dublin sont menées à leur terme. En 2016, le taux global de renvoi de demandeurs d'asile sous procédure Dublin était de 5 %. Les chiffres pour 2017 montrent une même difficulté d'application. Au premier semestre, le taux de renvoi des demandeurs d'asile sous procédure Dublin est de 5,8 %, alors même que le Gouvernement a presque triplé le nombre de procédures.
Si le taux d'application reste inchangé, c'est parce que les dysfonctionnements sont globaux : lorsque des procédures Dublin ne vont pas à leur terme, cela est dû à des erreurs matérielles, à des dossiers mal ficelés, à des annulations par les juges administratifs, à des décisions d'opportunité de ne pas exécuter le transfert prises par le ministre de l'intérieur ou les préfets, ou encore au manque de places dans les centres de rétention – dans ce domaine, le défaut de moyens est particulièrement manifeste.
À notre sens, le Gouvernement doit d'abord se donner les moyens d'accueillir dignement les demandeurs d'asile. Les demandes devraient augmenter de 10 % en 2018. Pourtant, le budget de la mission « Immigration, asile et intégration » n'est en hausse que de 6 % entre 2017 et 2018, soit 78 petits millions d'euros supplémentaires. Les hausses d'effectifs sont tout aussi insuffisantes : le plafond d'emplois de l'OFPRA est relevé de quinze personnes seulement, ce qui est évidemment trop peu eu égard aux enjeux que j'ai évoqués.
Pour nous, un autre chemin, respectueux de nos engagements internationaux, est non seulement souhaitable, mais possible. Une députée de La République en marche nous a expliqué que l'on ne fait pas de politique avec de bons sentiments. En tout cas, je ne crois pas, pour ma part, que l'on fasse une bonne politique avec de mauvais sentiments, …
... et je suis absolument certaine qu'en la matière comme en d'autres, la question n'est pas de distinguer les bons sentiments, mais de savoir si la justice sociale, le devoir d'humanité, les droits humains sont, oui ou non, le fil conducteur des politiques publiques dont nous décidons dans cette assemblée.
Applaudissements sur les bancs du groupe FI.
Pour emprunter cet autre chemin, qui, je le répète, est possible, il faut placer au coeur de notre politique la dignité humaine des réfugiés, leur droit fondamental à une vie de famille. Il faut accompagner les mineurs isolés et en finir avec le placement en centre de rétention d'enfants, même accompagnés de leurs parents. Il faut construire des camps d'accueil aux normes internationales sur le modèle de celui de Grande-Synthe, pour proposer aux réfugiés des conditions dignes, et des centres d'accueil des demandeurs d'asile pour les héberger le temps que leur demande soit étudiée.
En résumé, il nous faut réaffirmer et faire vivre le droit d'asile sur le territoire de la République, ce droit consacré par le Conseil constitutionnel dans une décision du 13 août 1993, aux termes de laquelle l'étranger qui se réclame de ce droit doit être « autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande ».
Mes chers collègues, cette proposition de loi place la France dans une situation qui nous apparaît intenable vis-à-vis de ses engagements internationaux passés.
Je vous appelle donc à voter cette motion de renvoi du texte en commission, qui permettra de le repenser en profondeur. Lorsque vous vous figurez la situation de ces êtres humains qui fuient la guerre, la misère – que la France a parfois contribué à causer – et la mort, je ne vous demande pas de partager notre sentiment de révolte, mais au moins de vous indigner pour mieux penser, et peut-être de vous rappeler quelques moments de notre histoire.
Tout le monde ici se souvient-il qu'entre 1936 et 1938 nous avons su accueillir des centaines de milliers de réfugiés espagnols, je dis bien des centaines de milliers ? Ce que nous avons su faire alors, pourquoi ne saurions-nous pas le faire aujourd'hui pour des personnes qui fuient la guerre et la misère et qui, au péril de leur vie, tentent de traverser la Méditerranée dans des conditions tout simplement insupportables, inacceptables ?
Ayons à coeur de mener des politiques justes et humaines. Pour notre part, c'est cette France-là que nous avons envie de voir perdurer, grâce à des politiques publiques à la hauteur de ce qui a fait la grandeur de notre pays.
Applaudissements sur les bancs du groupe FI.
Cette proposition de loi est conforme à tous les engagements internationaux de la France, à la Convention de Genève, …
… au règlement Dublin, qui construit un droit d'asile européen, et elle permet de concrétiser ce droit d'asile jour après jour, ce qui devrait faire la fierté de la France. Je vous appelle donc à rejeter cette motion de renvoi en commission, et je regrette très vivement l'ensemble de contre-vérités, parfois blessantes, prononcées par l'oratrice qui l'a défendue.
Applaudissements sur les bancs du groupe UAI et sur plusieurs bancs du groupe REM.
Vous n'avez qu'à rejoindre La République en marche, comme votre collègue Solère !
Je suis défavorable à cette motion. Je n'ai d'ailleurs pas bien compris le raisonnement de Mme Autain.
J'ai eu l'impression qu'elle reprochait au ministère de l'intérieur son manque d'efficacité dans la mise en oeuvre des décisions d'éloignement des « dublinés » lorsqu'elle a dit que leur taux d'application n'était que de 5 %.
Si tel est votre avis, madame Autain, je bats ma coulpe : peut-être, en effet, n'avons-nous pas bien fait ; nous essaierons d'être plus efficaces… Mais je ne suis pas sûr que ce soit exactement votre souhait. Quant à dire que l'idéal à offrir à un réfugié, c'est de le faire terminer à Grande-Synthe… Veuillez m'excuser, mais mon idéal est un peu plus élevé !
Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes REM et UAI.
Dans les explications de vote sur la motion de renvoi en commission, la parole est à Mme Danièle Obono, pour le groupe La France insoumise.
Nous appelons à voter en faveur de la motion de renvoi en commission pour donner à la représentation nationale le temps de réfléchir véritablement au signal politique que nous envoyons en examinant et en votant un tel texte. Comme cela a été dit, il ne s'agit pas d'un texte technique qui viserait à combler une lacune juridique ; les textes débattus dans notre assemblée, quels qu'ils soient, revêtent toujours un sens politique, définissent toujours une certaine direction. Il nous semble – à notre groupe comme à plusieurs associations de défense des droits humains, qui se battent pour les libertés fondamentales aux niveaux national et international – que le signal donné par cette proposition de loi est extrêmement négatif et va à l'encontre de ce que nous devrions et pourrions faire pour que notre pays prenne ses responsabilités.
Non, monsieur le ministre d'État – vous le savez, bien entendu – , nous ne déplorons pas qu'il n'y ait pas davantage d'expulsions. Nous ne faisons que constater que, dans la réalité – on voit bien la différence entre le discours politique et la réalité – , les procédures de Dublin ne sont pas efficaces, parce qu'elles ne peuvent pas l'être. Le reconnaître, ce n'est pas souhaiter davantage d'expulsions, mais assumer de promouvoir une autre politique aux niveaux français et européen, et il nous semble que l'adoption de la présente motion nous en donnerait les moyens.
Nous avons une autre vision. Vous avez évoqué tout à l'heure la question des relations avec les pays du sud, notamment d'Afrique. Il faudrait effectivement changer de politique globale, par exemple remettre en cause les accords de partenariat économique qui poussent à l'exil un certain nombre des migrants et des migrantes, et mener une autre politique de coopération et de gestion des conflits. Adopter la motion de renvoi en commission serait un premier pas.
Applaudissements sur les bancs du groupe FI.
Sur la motion de renvoi en commission, je suis saisi par le groupe La France insoumise d'une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.
La parole est à Mme Élise Fajgeles, pour le groupe La République en marche.
Avec ce texte, nous sommes au coeur même de l'équilibre à trouver pour la protection effective de notre politique d'asile. Oui, les étrangers présents sur notre territoire pour y demander notre protection doivent voir leur demande et leur situation administrative étudiées rapidement, bien plus qu'aujourd'hui, et être, pendant ce temps, hébergés dignement. Oui, nous devons accorder notre protection à ceux qui fuient la guerre et les persécutions : nous devons les accueillir décemment, humainement et mieux les intégrer. Cela fera l'objet d'un projet de loi en 2018. Toutefois, pour que cette protection soit effective, il faut qu'elle s'exerce dans le respect des textes et des règlements européens. Or le règlement Dublin III, qui régit le droit d'asile au niveau européen, ne peut pas s'appliquer effectivement.
Il s'agit, avec cette proposition de loi, de nous doter d'une législation efficace pour l'appliquer, en définissant légalement le risque non négligeable de fuite, dans cette situation caractérisée – celle du risque non négligeable de fuite, je le répète, et non pour tous les demandeurs d'asile « dublinés ». Les personnes doivent pouvoir être mises en rétention une fois que leur demande a été enregistrée sur EURODAC et que l'on peut caractériser le risque non négligeable de fuite avant leur transfert – je le répète encore, parce que j'ai l'impression que, du côté de La France insoumise, vous ne l'avez pas entendu.
Définir le risque non négligeable de fuite permettra d'appliquer effectivement le règlement Dublin III et ainsi de répondre à la présence très importante sur notre territoire de personnes relevant de ce texte. En région parisienne, cela représente 75 % des demandeurs d'asile, avec un impact évident sur le fonctionnement de l'OFII – l'Office français de l'immigration et de l'intégration – , de l'OFPRA et de toute notre politique d'asile. C'est parce que nous avons besoin d'une politique d'asile efficace et humaine – humaine parce qu'efficace – que cette définition légale, ainsi rédigée, est nécessaire. Le groupe La République en marche ne votera donc pas la motion de renvoi en commission.
Applaudissements sur les bancs des groupes REM et UAI.
Dans votre intervention, madame Autain, vous avez mentionné une décision du Conseil constitutionnel d'août 1993. Mais la manière dont vous l'avez présentée pourrait laisser croire que la Constitution s'opposerait à l'application du règlement Dublin.
Pour la parfaite clarté de nos débats, il convient de rappeler que, depuis près d'un quart de siècle, il n'en est rien. Après cette décision du Conseil constitutionnel d'août 1993, le constituant, sur l'initiative du Premier ministre Édouard Balladur, était intervenu pour introduire, au sein même de la Constitution, l'article 53-1, lequel dispose : « La République peut conclure avec les États européens qui sont liés par des engagements identiques aux siens en matière d'asile et de protection des Droits de l'homme et des libertés fondamentales, des accords déterminant leurs compétences respectives pour l'examen des demandes d'asile qui leur sont présentées. »
Aussi, pardon de vous le dire, vous retardez un peu ! Depuis un quart de siècle, la Constitution de la République française permet l'application des stipulations de Dublin.
Au-delà, se pose une vraie question, celle de l'articulation entre la politique et le juridique. Je tiens pour ma part à la thèse du doyen Georges Vedel, selon laquelle ce n'est pas le juge constitutionnel qui doit faire la Constitution, mais le constituant.
De même, ce soir, c'est le législateur qui doit faire la loi, et non pas un arrêt de la CJUE ou de la Cour de cassation : c'est à nous de dire quelle est la loi que nous voulons voir appliquer sur le territoire de la République française.
Il est procédé au scrutin.
| Nombre de votants | 57 |
| Nombre de suffrages exprimés | 57 |
| Majorité absolue | 29 |
| Pour l'adoption | 7 |
| contre | 50 |
La motion de renvoi en commission n'est pas adoptée.
J'appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi.
La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l'amendement no 38 , tendant à supprimer l'article 1er.
Il s'agit en effet d'un amendement de suppression de l'article. Comme nous l'avons expliqué en commission, nous souhaitons plutôt statuer sur ce sujet dans le cadre du projet de loi qui sera présenté en mars prochain. Il serait plus opportun d'attendre ce moment pour mieux réfléchir aux garanties et protections à accorder aux réfugiés concernés par les mouvements secondaires sur notre territoire, mais aussi pour trouver un meilleur compromis en vue de garantir les droits des demandeurs d'asile.
Nous avons déjà échangé sur ce sujet. L'avis de la commission et évidemment défavorable.
Même avis que le rapporteur.
Je soutiens cet amendement, et le groupe La France insoumise le votera. Nous avons déjà eu le débat, mais seulement en commission. C'est dommage car beaucoup de nos collègues n'ont donc pas pu en profiter. Du reste, la qualité du débat en commission n'a pas été optimale : amendements arrivant la veille à vingt heures et que l'on découvre le matin même ; autres amendements qui tombent et que nous ne pouvons pas défendre ; …
C'est ça, le travail parlementaire !
Il pourrait donc être intéressant d'avoir maintenant le débat que nous n'avons pas encore vraiment eu.
L'amendement no 38 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l'amendement no 48 .
L'article 1er, à mon sens, présente une incohérence. Comment se fait-il qu'un étranger reconnu comme étant en situation irrégulière sur le territoire national et soumis à une assignation à résidence prononcée se voie finalement autorisé à circuler librement ? Si j'en crois le texte que nous discutons, il faut se référer aux onze critères savamment énoncés, et, si un étranger ne correspond pas à l'un d'eux, il serait réputé non susceptible de prendre la fuite. N'est-ce pas discréditer notre justice ? N'est-ce pas envoyer un curieux message aux étrangers clandestins, quelque chose comme : vous ne pouvez pas rester chez nous ; en revanche, parce que nous sommes très respectueux de votre liberté, nous vous laissons tout le loisir de circuler dans notre pays et même de franchir d'autres frontières pour tenter votre chance ailleurs ?
Une personne qui demande l'asile le fait rarement de bon coeur. Quitter sa culture, sa terre, sa famille, sa vie est un drame, une décision que l'on ne prend pas à la légère. Il n'est pas réaliste de penser qu'une personne qui n'a pas obtenu gain de cause dans un pays se résigne et attend bien sagement qu'on daigne la renvoyer chez elle. La réalité parle d'ailleurs d'elle-même : juste sous les fenêtres des Parisiens, porte de la Chapelle, 75 % des migrants sont des déboutés du droit d'asile, venus principalement d'Allemagne, et seulement 10 % des procédures de transfert du règlement Dublin aboutissent. L'alinéa 3 manque donc de réalisme. C'est pourquoi je demande sa suppression.
Cet amendement vise à supprimer la notion de « risque non négligeable de fuite », précisément celle du règlement européen que nous voulons appliquer dans le droit français pour permettre au Gouvernement d'être plus efficace. L'avis est défavorable.
L'avis de M. le rapporteur est tellement bien argumenté que je me contenterai de le suivre : avis défavorable.
L'amendement no 48 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l'amendement no 39 .
Il s'agit d'un amendement de repli – vous l'avez compris – , visant à restreindre la possibilité de rétention aux cas express où le demandeur d'asile s'est vu notifier sa décision de transfert, la rétention à un stade antérieur de la procédure n'étant pas souhaitable. Cela reviendrait à étendre le champ de cette mesure privative de liberté qu'est la rétention, laquelle, au regard de lettre comme de l'esprit du règlement européen, ne doit être ni massive ni excessive.
Le règlement Dublin autorise les États européens à utiliser cette procédure. L'avis du Conseil d'État de juillet dernier demande au législateur de prendre position. C'est pourquoi nous proposons à l'Assemblée de légiférer afin de donner la possibilité au Gouvernement et à l'administration d'utiliser une telle procédure.
Il est encore défavorable. Mme Karamanli a précisé elle-même qu'il s'agissait d'un amendement de repli. Or nous n'acceptons pas le repli ; nous allons toujours de l'avant.
Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes REM et UAI.
La procédure d'asile est complexe et doit être modifiée en profondeur ; ce sera l'objet du texte dont nous débattrons au printemps prochain. Alors pourquoi est-il urgent de légiférer ? Ce texte n'a pas fait l'objet d'études d'impact et intervient, me semble-t-il, un peu tôt. En matière de droits humains, particulièrement concernant le sujet sensible de l'asile, nous devons nous assurer d'être aptes à prendre les décisions optimales. Il convient d'agir tant pour protéger l'intégrité des arrivants que pour assurer le bon traitement des dossiers de demande. Ce texte entend combler le vide juridique pointé par la jurisprudence nationale et européenne, de nombreux collègues l'ont dit.
Je regrette néanmoins que ce véhicule législatif soit utilisé pour introduire la possibilité du placement en rétention d'un demandeur d'asile faisant l'objet d'une procédure de transfert, avant l'intervention de la décision de transfert, c'est-à-dire pendant la procédure de détermination. Jusqu'à présent, la rétention n'était possible qu'après la détermination de l'État responsable. Je préfère que nous privilégiions l'assignation à résidence plutôt que la rétention administrative. L'extension de la rétention n'est pas souhaitable dans notre État de droit, garant des libertés fondamentales ; elle doit rester exceptionnelle et de très courte durée – je vous remercie d'ailleurs, monsieur le ministre d'État, de l'avoir rappelé.
Plutôt qu'anticiper la possibilité de placement en rétention, ne devrions-nous pas réduire la durée de l'instruction des demandes ? Des moyens financiers et humains sont nécessaires pour atteindre cet objectif.
D'accord. Le règlement Dublin n'est pas satisfaisant ; je souhaite qu'il soit modifié en profondeur.
Permettez-moi de réagir, monsieur le ministre d'État : un amendement de repli n'est pas une déclaration de guerre !
Je l'avais compris ainsi.
Bien la peine d'avoir été sénateur pendant vingt ans !
Sourires sur les bancs du groupe UAI.
Un amendement de repli ouvre une possibilité de discussion entre le Parlement et le Gouvernement. Votre réponse montre bien qu'il n'y a pas de discussion possible.
Merci, madame !
Je n'ai pas terminé, monsieur le ministre d'État !
Pour répondre à M. le rapporteur, l'article 28 du règlement dispose : « Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu'elle fait l'objet de la procédure établie par le présent règlement. » Vous allez beaucoup plus loin !
J'entends qu'il s'agit d'un amendement de repli mais je ne peux pas vous laisser dire que l'examen ne sera pas proportionnel, puisque cette notion, absente du texte original, a été ajoutée dans celui adopté en commission – elle est d'ailleurs prévue dans le règlement Dublin, d'effet direct dans le droit national. Comme l'extension de la rétention avant la notification de transfert est également prévue dans ce règlement, elle s'appliquera de toute façon. Nous ne faisons que reprendre les termes du règlement européen.
L'amendement no 39 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l'amendement no 49 .
Une fois n'est pas coutume, la Cour de justice de l'Union européenne, dans son arrêt du 7 mars 2017, laisse une marge de manoeuvre aux États membres de l'Union pour fixer eux-mêmes les critères objectifs sur lesquels il serait raisonnable de se fonder pour estimer que le demandeur d'asile peut fuir. Pourtant, pour une fois, il aurait peut-être été opportun que ces critères soient communs à tous les États. Cela aurait certainement permis de coopérer, d'anticiper et même de fluidifier la gestion des demandes d'asile soumises au règlement Dublin.
Onze critères objectifs sont énoncés, mais – en matière d'immigration, il y a toujours un « mais » – au lieu de les rendre incisifs, on les enrobe d'un concept flou en parlant de risque « non négligeable » de fuite. Je m'interroge sur ce terme : est-il vraiment pertinent ? Ne devrions-nous pas placer une personne en rétention dès lors qu'il existe un simple risque de fuite, tout simplement ? Je crains malheureusement que ce ne soit pas à l'ordre du jour, au regard de l'arrêt de la Cour de cassation du 27 septembre dernier, selon lequel les étrangers, le temps de préparer leur renvoi dans un pays d'Europe, pourraient bien tous retrouver leur liberté.
J'ai passé toute ma journée de mardi au commissariat central de Béziers, et tous les policiers sans exception m'ont alertée sur le fait suivant : dans l'immense majorité des cas, un individu qui sait qu'il va être incarcéré ou reconduit aux frontières et qui est laissé en liberté le temps de mettre cette mesure en application s'évanouit dans la nature, et il s'avère ensuite très compliqué de lui remettre la main dessus. De grâce, essayons d'être pragmatiques !
Nous sommes pragmatiques : l'expression « non négligeable » figure dans le texte européen, que l'adoption de cette proposition de loi permettra d'appliquer. J'émets un avis défavorable.
L'amendement no 49 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
Par cet amendement – peut-être aussi un amendement de repli, même si le lien avec la rhétorique guerrière n'est pas sûr – , nous proposons de remplacer les mots « non négligeable » par le mot « substantiel », et, en conséquence, de rédiger ainsi la seconde phrase de l'alinéa : « Pour apprécier l'existence d'un tel risque, le préfet peut notamment prendre en compte les éléments suivants : ». Quelle est la philosophie de cet amendement ? C'est une modification rédactionnelle assez mineure en apparence, mais qui aurait un impact réel sur l'application de ces dispositions par les administrations préfectorales.
En effet, la rédaction proposée à ce stade dans le texte tend à forcer la main au préfet pour l'obliger à mettre en rétention un demandeur d'asile faisant l'objet d'une procédure Dublin. Mais pourquoi donc forcer la main au préfet, sinon pour contribuer à la stratégie d'endiguement qu'a clairement dénoncée ma collègue Clémentine Autain ? Vous voulez que le préfet mette automatiquement le demandeur en rétention s'il y a un risque « non négligeable », autrement dit s'il existe ne serait-ce qu'un petit soupçon de doute. De même, vous citez des cas où le risque de fuite peut être considéré comme établi « sauf circonstance particulière ».
Nous trouvons que ces expressions induisent un risque réel de traitement automatisé de chaque dossier de demande d'asile, qui serait déshumanisant et irait à l'encontre de tout ce que vous avez pu nous raconter sur la France, terre d'accueil, etc. Le préfet serait encouragé à cocher des cases dans des arrêtés de mise en rétention préremplis, comme le fait d'ailleurs déjà, à Paris, la préfecture de police. Nous proposons de redonner au préfet le pouvoir souverain d'appréciation de la situation en faisant référence à un risque substantiel plutôt que non négligeable et en rappelant que le préfet est toujours pleinement libre de prendre ou non une décision de mise en rétention.
Le texte adopté par la commission précise les cas où « le risque non négligeable de fuite peut, sauf circonstance particulière, être regardé comme établi ».
L'automaticité de la mise en rétention, que notre collègue pense avoir perçue, n'est donc pas envisagée dans la rédaction que nous proposons. Son amendement me semble donc satisfait. S'il était maintenu, j'émettrais un avis défavorable.
La Cour de justice de l'Union européenne nous demande de définir ce qu'est le risque non négligeable. Si nous lui répondons que c'est un risque substantiel, je doute qu'elle soit pleinement satisfaite…
Si la Commission européenne ne sait pas faire la distinction entre « non négligeable » et « substantiel », il faudrait peut-être en changer !
Il s'agit de la Cour de justice.
Plus sérieusement, il y a quand même une différence sémantique entre un risque non négligeable et un risque substantiel. En parlant de risque « non négligeable », vous partez du principe que le risque existe, qu'un soupçon est inhérent à la situation, « sauf circonstance particulière », bla-bla-bla, alors que parler d'un risque « substantiel » exige de le définir positivement. Ce n'est quand même pas la même chose. Je regrette que vous ne partagiez pas ce sentiment. Pour notre part, nous défendrons cet amendement et tous les suivants.
L'amendement no 1 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Bénédicte Taurine, pour soutenir l'amendement no 2 .
Cet amendement vise à corriger une inconstitutionnalité manifeste et grave du texte. En effet, à trop penser le droit d'asile comme un système communautarisé à travers le régime d'asile européen, le législateur oublie que le droit français prévoit deux types de droits d'asile : le droit d'asile conventionnel et le droit d'asile constitutionnel, mentionné à l'alinéa 4 du préambule de la Constitution de 1946. Ils sont de nature fondamentalement différente : le premier découle de l'application de la Convention de Genève tandis que le second s'inscrit dans la tradition française d'asile politique issue de la Révolution de 1789. Ce second type de droit d'asile rappelle notre engagement à accueillir tous les combattants de la liberté : là où la Convention de Genève enjoint de protéger les réfugiés eu égard aux menaces graves qui pèsent sur leur vie, il relève plus d'une appréciation politique, puisque le préambule de 1946 mentionne les idées de persécution et d'action en faveur de la liberté. C'est toute la conception française de la liberté et des droits de l'homme. Cette distinction est importante car Edward Snowden pourrait être accueilli sur ce fondement, et non sur celui de la Convention de Genève.
Au regard des débats parlementaires de 1993 ainsi que de l'article 53-1 de la Constitution, il est très clair qu'en France, il n'existe pas un droit à l'asile. Quand il était garde des sceaux, Pierre Méhaignerie rappelait que « le droit souverain de l'État à examiner une demande d'asile prend le pas sur le droit objectif de l'individu à se revendiquer combattant de la liberté ». Le deuxième alinéa de l'article 53-1 de la Constitution dispose que « les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ». Ce n'est pas un droit à l'asile mais un droit d'asile. J'émets donc un avis défavorable sur cet amendement.
Pouvez-vous réexpliquer ? Entre le droit à l'asile et le droit d'asile, je n'ai pas bien saisi la nuance.
L'amendement no 2 n'est pas adopté.
Comme on l'a noté en discussion générale, cet amendement vient compléter le texte de la commission en matière de garantie des droits fondamentaux – qui sont bien importés dans le cadre des mises ou non en rétention des personnes « dublinées » – pour prendre en compte l'état de vulnérabilité du demandeur d'asile au moment de l'évaluation en vue de la prise de décision de placement en rétention.
Le Gouvernement sera favorable à l'amendement, sous réserve de la prise en compte d'un sous-amendement qui vise à substituer, à l'alinéa 4, aux mots « tenant notamment compte de », les mots « prenant en compte », et, à la fin du même alinéa, à supprimer les mots « évalué dans les conditions prévues à l'article L. 744-6 ».
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement et le sous-amendement ?
Je suis favorable à l'amendement et très favorable au sous-amendement – d'autant qu'il supprime un adverbe, et qu'il n'est jamais bon d'introduire un adverbe dans un article législatif.
Nous sommes également favorables à ce sous-amendement. À l'intention de mes collègues, je précise que l'article L. 744-6 concerne une procédure prévue dans le CESEDA – le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile – mais non applicable au régime particulier de demandeur d'asile « dubliné ». Nous avons préféré garder une définition générique pour protéger les personnes vulnérables.
Le sous-amendement no 67 est adopté.
L'amendement no 57 , sous-amendé, est adopté.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l'amendement no 51 .
Lorsque le sujet est grave, autant que l'est la question du régime d'asile européen, il faut être précis. Or ce n'est malheureusement pas le cas de l'alinéa 3, qui prévoit des « circonstances particulières » dans lesquelles le risque non négligeable de fuite peut ne pas être regardé comme établi.
L'expression « sauf circonstance particulière » emporte son lot d'imprécision ; on ne sait pas bien ce qu'elle englobe car elle n'est clairement définie. Elle n'a qu'un mérite : sous-entendre tout et son contraire. La liste des circonstances particulières sera-t-elle appréciée in concreto ? Sera-t-elle limitée ou bien constituera-t-elle finalement une seconde liste de critères découverte par le juge ? Nul ne le sait. On peut également comprendre cette expression de manière très restrictive, au point qu'en dehors des hypothèses strictement énoncées, il serait pratiquement impossible de considérer que tel ou tel indice, aussi pertinent soit-il, puisse trouver grâce aux yeux du juge administratif, comme ligoté par la loi ; un étranger pourrait donc prendre la fuite au seul motif qu'un critère n'a pas été anticipé par le législateur.
Je me souviens que, pour apprécier une notion, il faut se référer, comme disait Montesquieu, à l'esprit même du texte. Or, en l'occurrence, celui-ci est assez clair : il instaure une contrainte de liberté minimaliste pour l'étranger, quand bien même celui-ci serait en situation irrégulière. Vous allez même jusqu'à inventer une présomption de coopération entre l'étranger demandeur d'asile et l'administration française.
Pour une question de sécurité juridique et surtout de bonne gestion des flux migratoires, il me semble plus qu'opportun de supprimer cette expression, tant elle est imprécise.
Cette formulation permet au juge de faire son travail, et, si des circonstances particulières le justifient, de prendre sa décision en fonction de celles-ci. J'émets un avis défavorable.
L'amendement no 51 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'article 1er bis prévoit que la personne demandeuse ne peut être regardée comme présentant un risque non négligeable de fuite au moment de sa présentation en vue de l'enregistrement d'une première demande d'asile en France. Cependant les nombreux critères fixés à cet article sont susceptibles de permettre une caractérisation rapide de ce risque, et ainsi de conduire à un placement en rétention.
Dans la pratique, l'entretien spécifique Dublin a souvent lieu dans la foulée du premier entretien devant le guichet unique, le jour même. Le présent amendement a pour objet de garantir un délai suffisant entre ces deux entretiens, afin que la personne demandeuse puisse réunir les pièces justifiant les circonstances particulières évoquées à l'instant.
En effet, si la personne était immédiatement identifiée comme présentant un risque non négligeable de fuite, et de ce fait placée en rétention administrative, elle n'aurait pas la possibilité de réunir des pièces justificatives ou de faire valoir efficacement sa situation. À ce stade de la procédure, le demandeur n'est en général pas épaulé par une association lui expliquant ses droits et quels documents il convient de fournir ; il est donc souvent un peu perdu.
D'autre part, ce délai est utile si la personne a besoin de temps pour des raisons médicales, par exemple pour obtenir un certificat médical, pour des raisons familiales, par exemple pour démontrer qu'il est en charge d'une personne dépendante, ou pour récupérer tout autre document qui lui manquerait. Chaque cas est particulier, et l'on ne peut pas faire la liste des circonstances particulières possibles.
Les cas que j'ai évoqués sont tirés de la réalité, de ce que vivent les demandeurs d'asile qui se présentent dans nos préfectures.
Certes, mais le temps qui vous est imparti est écoulé. Je vous laisse poursuivre mais vous avez épuisé votre temps de parole.
Murmures sur les bancs des groupes FI et GDR.
J'ai presque terminé, monsieur le président. Les demandeurs ont besoin de temps, d'accompagnement. De nombreuses associations oeuvrent à leurs côtés. Je crois que nous devons leur apporter le temps dont ils ont besoin.
Je crois que l'article 1er bis, introduit à l'initiative de Mme la présidente de la commission des lois, répond à votre préoccupation. Mon avis est défavorable.
Je demande le retrait de cet amendement, à défaut de quoi je donnerai un avis défavorable. Je vous rappelle que le JLD – le juge des libertés et de la détention – peut, lors d'un placement en rétention, être saisi dès la première heure, et qu'il l'est automatiquement au bout de quarante-huit heures. Dans ce cadre, la personne concernée aura la possibilité de faire valoir ses observations.
Merci pour ces précisions, monsieur le ministre d'État. Je pense qu'il est vraiment fondamental d'accorder ce délai aux demandeurs d'asile, car chaque cas est particulier…
Je l'ai déjà dit, en effet, mais tiens à le répéter, mon cher collègue. Je préfère maintenir cet amendement.
Pour notre part, nous sommes favorables à cet amendement, même s'il est en retrait par rapport à notre demande, à savoir la suppression du texte dans son ensemble.
Monsieur le ministre d'État, vous devez comprendre que les demandeurs d'asile ne pratiquent pas forcément la langue française, qu'elles ne sont pas dans le même état de tranquillité que le vôtre ce soir et que, dans leur situation, il ne leur est guère aisé de se procurer tous les éléments demandés par l'administration. Vous faites comme si ces gens étaient érudits, travaillaient dans l'administration ou savaient exactement de quoi il retourne dans un texte législatif, alors qu'il s'agit de personnes en difficulté et ne parlant pas forcément bien français.
Nous avons déposé un amendement pour ajouter l'obligation de fournir aux demandeurs une information dans une langue qu'ils comprennent !
L'amendement no 56 n'est pas adopté.
La parole est à M. le ministre d'État, pour soutenir l'amendement no 62 .
C'est un amendement strictement rédactionnel.
L'amendement no 62 , accepté par la commission, est adopté.
La parole est à M. Gérard Collomb, ministre d'État, pour soutenir l'amendement no 66 .
Il s'agit d'un amendement de précision.
L'amendement no 66 , accepté par la commission, est adopté.
La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l'amendement no 40 .
Dans l'esprit de ce qu'a demandé Mme Dumont tout à l'heure, nous proposons que des garanties supplémentaires soient fournies aux demandeurs d'asile dans le cadre des critères facultatifs du risque non négligeable. Il me semble ainsi important de compléter l'alinéa 13 par les mots : « dès lors qu'il a été informé dans une langue qu'il comprend ou dont il est raisonnable de penser qu'il la comprend, des conséquences de son refus ».
Nous examinerons dans quelques instants un amendement no 59 du groupe La République en marche qui vise très précisément à prévoir que « tout demandeur reçoit, dans une langue qu'il comprend ou dont il est raisonnable de supposer qu'il la comprend, une information sur ses droits et obligations ». Je comprends tout à fait la préoccupation de notre collègue mais j'ose lui suggérer de retirer son amendement pour se rallier à l'amendement no 59 , qui répond parfaitement à son attente.
Même avis que M. le rapporteur.
Que vous osiez ou non me demander de retirer cet amendement n'est pas la question, car mon amendement porte sur l'article 1er, tandis que l'amendement no 59 porte sur l'article 1er bis, et ces deux articles n'ont pas trait au même sujet. Il nous semble donc important d'introduire cette disposition dès l'article 1er.
L'amendement no 40 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l'amendement no 50 .
Cet amendement vise à prévenir tout risque de fuite sur le territoire national d'un étranger qui serait « connu pour être en lien ou avoir des sympathies pour des organisations terroristes ». Là encore, rien de révolutionnaire, à moins de porter des oeillères vous empêchant de voir la réalité ! Face à des fanatiques prêts à tuer, à commettre d'autres attentats, je préfère quant à moi voir les choses telles qu'elles sont. Certes, cette vision est désagréable, mais la société n'est que rarement telle que nous voulons la voir.
Un homme proche d'une organisation terroriste comme Daech est un homme dangereux. Il faut savoir le désigner pour pouvoir le neutraliser. Quand il s'agit de protéger ou de sauver des vies, priver un homme de sa liberté d'aller et venir ne me paraît pas excessif. Un étranger connu pour être en lien avec des organisations terroristes ou pour avoir des sympathies envers elles doit être surveillé, et la meilleure solution est de le placer dans un centre de rétention avant de lui faire quitter le territoire.
Soyons pragmatiques : à l'heure où l'État islamique se réduit comme peau de chagrin, il me paraît indispensable d'armer la France contre de prétendus demandeurs d'asile, proches des mouvances islamistes ! Ces hommes et ces femmes doivent être contrôlés. Encore une fois, soyons réalistes : armons-nous face au flux d'invasion de ces personnes qui choisissent l'Europe, la France, comme terre d'asile, ou plutôt, dans ce cas très précis, comme terre de combat.
Notre assemblée a voté il y a quelques semaines la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Une personne soupçonnée d'actes de terrorisme ne mérite pas d'être placé en rétention, mais en prison ! L'avis est défavorable.
Même avis que M. le rapporteur, pour les mêmes raisons.
Pardonnez-moi, madame Ménard, mais l'amalgame que vous venez de faire entre des personnes en détresse, qui demandent l'asile, et des terroristes, est vraiment déplacé. On nous dit tout le temps que nos propos sont déplacés ; ce soir, ce sont les vôtres qui le sont. Procéder à un tel amalgame est inacceptable.
Applaudissements sur les bancs du groupe FI et sur plusieurs bancs du groupe REM.
Malheureusement, la réalité a démontré – et je ne fais absolument pas d'amalgame en le disant – …
… qu'il y a, parmi les demandeurs d'asile, des gens qui en sont vraiment, mais aussi des gens qui sont en réalité des migrants économiques, et enfin quelques-uns – ce n'est pas la majorité des cas, mais cela existe et il est stupide de se voiler la face…
Il y a des gens qui se prétendent patriotes alors que ce sont des délinquants !
Les faits l'ont prouvé ! Je ne sais pas pourquoi vous le niez ! Quelques-uns d'entre eux sont des djihadistes qui, suivant les conseils même de Daech, profitent des flux de réfugiés pour passer en Europe.
Exclamations sur les bancs du groupe REM.
Je ne comprends pas pourquoi vous vous voilez la face. Ce n'est pas la majorité des cas, je le répète, mais cela existe.
L'amendement no 50 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Clémentine Autain, pour soutenir l'amendement no 5 .
Par cet amendement, nous souhaitons garantir pleinement l'intérêt supérieur des enfants – notion définie par l'article 3, alinéa 1, de la Convention internationale relative aux droits de l'enfant – lorsqu'ils sont, avec leurs parents, en situation irrégulière sur notre territoire. Certes, on compte près de 10 000 mineurs isolés, mais les enfants migrants n'appartiennent pas, pour l'essentiel, à cette catégorie. On dénombre environ 50 000 enfants migrants arrivés avec leurs parents. Il est primordial de s'assurer que leurs parents, leur tuteur ou toute personne légalement responsable d'eux ne pourront pas être placés en rétention.
La France est sous la surveillance régulière et sévère de l'ONU, l'Organisation des Nations unies. L'UNICEF – le Fonds des Nations unies pour l'enfance – a dénoncé fermement, en mai 2017, les risques encourus par les mineurs migrants en France. La France, patrie des droits humains, est devenue, par l'inanité intellectuelle et l'incompétence de ses politiques, …
… un pays où les droits des mineurs étrangers sont méconnus. Nous devons immédiatement mettre fin aux violations les plus graves, en interdisant purement et simplement le placement en rétention des mineurs étrangers, même accompagnés de leurs parents.
Pour nous, l'article L. 511-4 du CESEDA, en vertu duquel les étrangers mineurs ne peuvent faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire français, ne suffit pas. Il faut poser un principe clair à l'article L. 511-1, en interdisant de placer en rétention les mineurs, même accompagnés.
Il y a peu, en 2015, la majorité de cette assemblée a procédé à la dernière modification de l'article L. 551-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en introduisant des dispositions protégeant les mineurs vulnérables. Il s'applique en la matière. Il n'est donc pas nécessaire de prendre des mesures spécifiques dans le présent texte, consacré aux étrangers relevant du règlement de Dublin. Et non, ma chère collègue, la France n'a pas à rougir de la manière dont elle se comporte vis-à-vis des mineurs étrangers présents sur son territoire.
L'amendement no 3 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'amendement no 58 est adopté.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l'amendement no 47 rectifié .
Cet amendement vise à inciter l'État à porter une attention toute particulière aux enfants soldats. Je pense ici aux enfants soldats que Daech entraîne dès le plus jeune âge, en Irak ou en Syrie – n'en déplaise à Mme Taurine, les faits sont établis. Ils doivent d'abord jouer avec des pistolets en plastique puis très tôt apprendre à manier une kalachnikov. Ils doivent visionner des films de propagande islamiste mettant en scène des décapitations, des bombardements, des viols. Ils doivent apprendre la guerre dans des camps d'entraînement où l'erreur est passible de mort.
Face à ces « lionceaux du califat », comme on les appelle là-bas, habitués à tuer, nous sommes totalement désarmés. Ces enfants méritent toute notre attention : ils doivent être particulièrement surveillés. Certes, ils ne sont pas responsables, mais ils ont été conditionnés. Il faut absolument tenir compte de ces cas particuliers.
Je suis entièrement d'accord avec la phrase que votre amendement tend à ajouter à la proposition de loi : « L'État porte une attention toute particulière aux enfants soldats. » Mais c'est une déclaration, pas un article de loi. L'avis est défavorable.
Avis défavorable.
Après avoir semé la confusion entre demandeurs d'asile et terrorisme, vous allez jusqu'à dire que vous voulez enfermer des enfants dans des camps de rétention. C'est tout simplement scandaleux ! Nous sommes contre !
Applaudissements sur quelques bancs du groupe REM.
Vous allez trop loin, madame Ménard : vous atteignez des sommets dans l'ignominie ! Puisque vous voulez jouer à l'amalgame, allons-y ! Il paraît que les réseaux d'extrême droite autour desquels vous gravitez ont tenté de fomenter l'assassinat de Jean-Luc Mélenchon et de Christophe Castaner. Il faudrait donc, pour suivre votre raisonnement, que les militants du Front national et vos autres amis fassent l'objet de mesures administratives, car on ne sait jamais, ils présentent un risque ! Arrêtez avec ces raisonnements idiots qui vous conduisent à demander le placement d'enfants en centre de rétention. On nage en plein délire ! Sans compter que votre amendement, tel qu'il est rédigé, n'a rien à faire dans une loi.
Exclamations sur les bancs du groupe FI.
Je ne cesse de prendre des précautions, précisément, pour ne pas faire d'amalgame.
Je dis simplement qu'il existe un risque terroriste, que des personnes – certes minoritaires – …
Exclamations sur plusieurs bancs du groupe REM.
On devrait créer une commission spéciale pour laisser les extrémistes débattre entre eux !
Sourires sur les bancs du groupe UAI.
Permettez-moi de finir !
Je disais que certaines personnes, certes minoritaires, prétendent être des réfugiés pour pouvoir rentrer en France ; ces faits sont avérés.
Vous voulez faire porter à ces enfants un bracelet électronique, peut-être ?
Dans cet amendement, je parle des mineurs et j'invite à y porter toute l'attention possible. Je n'ai pas tenu les propos que vous me prêtez, monsieur Bernalicis. Peut-on raison garder, avoir un débat serein et ne pas, une fois encore, occulter la réalité ?
J'aimerais bien que certains, dans cet hémicycle, retirent parfois leurs oeillères.
L'amendement no 47 rectifié n'est pas adopté.
Conformément à l'article 11 de la directive européenne 201333UE établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale – c'est-à-dire pour les étrangers relevant du règlement Dublin III – , dite « directive accueil », le présent amendement renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités de la prise en compte d'une décision de transfert.
Avis favorable.
La préoccupation exprimée par cet amendement est tout à fait légitime ; je la comprends, bien évidemment. Cela étant, elle m'apparaît déjà suffisamment prise en compte par le 4. de l'article 28 du règlement Dublin III, qui dispose que les articles 9, 10 et 11 de la directive 201333UE s'appliquent. Or l'article 11 de cette directive, relatif au placement en rétention de personnes vulnérables et de demandeurs d'asile ayant des besoins particuliers en matière d'accueil, est assez clair et détaillé concernant les modalités relatives notamment aux mineurs, à la non-mixité et à la vie familiale, et, à ma connaissance, il est appliqué en France. Dans ces conditions, je ne vois pas la nécessité d'un décret en Conseil d'État pour en préciser les modalités. De surcroît, si cet amendement était adopté, cela différerait, je le crains, l'entrée en vigueur de la proposition de loi jusqu'à la publication du décret, c'est-à-dire dans un délai que j'ai beaucoup de mal à apprécier. Dès lors, le groupe MODEM votera contre cet amendement.
Pour la clarté de nos débats et pour ceux qui les liront, j'aimerais que le Gouvernement veuille bien préciser ses intentions, parce que la vulnérabilité est déjà définie dans la partie législative du CESEDA. Il semble qu'aucun décret ne précise cette notion, mais l'amendement de La République en marche – dont la rédaction extrêmement précise laisse penser que le Gouvernement l'a regardé de très près – habilite le Gouvernement à prendre un décret en ce sens. Que veut-on mettre dans ce décret ? À force de trop vouloir préciser, ne va-t-on pas encore créer des nids à contentieux en ces matières ?
L'amendement no 55 est adopté.
La parole est à M. le ministre d'État, pour soutenir l'amendement no 63 .
Amendement de coordination.
L'amendement no 63 , accepté par la commission, est adopté.
Les alinéas 16 à 19 de l'article 1er créent une nouvelle procédure – certes permise par le droit européen mais non utilisée jusqu'à présent dans notre pays – autorisant la rétention administrative d'un demandeur ou d'une demandeuse d'asile pendant la durée de la procédure de détermination de l'État, autre que la France, responsable de l'examen de sa requête. Cela nous paraît une extension disproportionnée et inacceptable de la mesure, qui doit rester exceptionnelle, car une mise en rétention est particulièrement attentatoire aux libertés. Rappelons que l'étranger ou l'étrangère est alors enfermé dans un centre de rétention entouré de grillages.
L'hypocrisie sur ce point, nous l'avons déjà souligné dans la discussion générale, est manifeste puisque le taux d'exécution des décisions de transfert pour les demandeuses et demandeurs d'asile ayant fait l'objet d'une procédure Dublin était de moins de 6 % en 2016 et au premier semestre 2017. Nous considérons que la volonté de renforcer les mises en rétention avant l'intervention d'une décision de transfert est symptomatique d'une politique fondamentalement méprisante vis-à-vis des droits fondamentaux des étrangères et étrangers qui demandent d'asile. Ceux-ci ne sont donc pas traités avec la dignité et le respect qui leur sont dus, mais assimilés à des criminels en puissance. En effet, ce n'est pas parce qu'un examen approfondi du dossier du demandeur d'asile pourrait éventuellement mener à son transfert vers un autre État, qui serait responsable de l'examen de sa demande, que le préfet doit disposer des mêmes possibilités que lorsqu'un arrêté de transfert a été effectivement pris. Le risque de fuite n'est pas similaire pour un demandeur ou une demandeuse d'asile sous le coup d'un arrêté de transfert et pour un ou une autre qui ne l'est pas.
N'oublions pas, chers collègues, que le troisième principe de notre devise républicaine est la fraternité. Où est donc la bienveillance, où est donc cet humanisme universel traditionnellement cher à la France ?
Applaudissements sur les bancs du groupe FI.
L'amendement no 4 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
La parole est à M. le ministre d'État, pour soutenir l'amendement no 64 .
C'est un amendement rédactionnel.
L'amendement no 64 , accepté par la commission, est adopté.
La parole est à M. le ministre d'État, pour soutenir l'amendement no 65 .
C'est un autre amendement rédactionnel.
L'amendement no 65 , accepté par la commission, est adopté.
Comme le a) du 2° de l'article 1er, le b) du 2° fait avancer la frontière de l'exceptionnel et reculer celle du droit commun en prévoyant une mesure particulièrement attentatoire aux droits et libertés fondamentaux. En effet, il étend les cas permettant le passage d'une assignation à résidence à une mise en rétention. L'adoption de cet alinéa signifierait que la mise en rétention pourrait être envisagée, à la suite du non-respect d'une assignation à résidence, non plus dès la décision explicite, par arrêté, de transfert de l'étranger, mais avant même celle-ci, durant la phase de recherche et de détermination de l'État autre que la France compétent pour traiter la demande d'asile.
Nous estimons que, dans une matière aussi grave pour les droits individuels des étrangers, on ne peut traiter ce genre de demandes de manière quasi-automatique. Il faut que la loi prévoie explicitement que le cas de chaque étranger susceptible d'être mis en rétention soit examiné de manière plus détaillée et bien plus sérieuse. Or, en facilitant ainsi les passerelles entre méconnaissance de l'assignation à résidence et mise en rétention, vous donneriez la possibilité au préfet d'automatiser la mise en rétention, alors même qu'il peut y avoir de nombreuses raisons pour lesquelles l'étranger n'a pas pu respecter son assignation à résidence. Qui n'a pas un jour été empêché de se présenter à un rendez-vous avec un quelconque service administratif ?
Avis défavorable.
Je souhaitais intervenir sur l'amendement no 64 pour échanger avec M. le ministre d'État sur la question de l'accueil, s'il ne veut bien.
L'objectif du texte est de pouvoir renvoyer davantage de personnes dans le pays responsable, dans le respect, naturellement, du règlement Dublin III. Mais on les remet à des pays qui, on le sait, sont surchargés et pas toujours en mesure de les accueillir dans de bonnes conditions.
La question de la solidarité entre pays européens devrait être de nouveau débattue. Je suppose que nous aurons l'occasion de l'évoquer dans le débat sur le projet de loi qui a été annoncé.
La France elle-même n'est pas en mesure d'accueillir dignement tous ces arrivants, et je m'interroge sur les raisons qui poussent à les renvoyer vers le pays de primo-arrivée lorsque celui-ci rencontre déjà des difficultés – je pense à l'Italie ou à la Grèce. Cette question a été évoquée notamment par M. Boudié dans la discussion générale. Faisons-nous assez en matière d'accueil ? Je crois que nous devons prendre notre part et accueillir dignement. Aussi, cette réforme globale que notre groupe appelle de ses voeux va bien au-delà du dispositif Dublin. Une prise en charge des demandes devrait intervenir au niveau le plus pertinent, c'est-à-dire au niveau européen. J'imagine, pour ma part, la création d'une agence européenne visant à assurer l'équité…
Exclamations sur les bancs du groupe UAI
mais j'aimerais que M. le ministre d'État m'apporte quelques éclaircissements sur ce point.
Mêmes mouvements.
L'amendement no 5 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l'amendement no 54 .
Pour être agréable à mon collègue du groupe UAI, considérons que je l'ai défendu, monsieur le président !
L'amendement no 54 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
Suspension et reprise de la séance
La séance, suspendue le vendredi 8 décembre 2017 à zéro heure vingt-cinq, est reprise à zéro heure trente.
L'article 1er, amendé, est adopté.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l'amendement, no 52 , tendant à supprimer l'article 1er bis.
Quelque chose m'étonne dans cet article. Il y est indiqué qu'un étranger demandant pour la première fois l'asile en France ne peut être regardé comme présentant un risque non négligeable de fuite. Il existerait ainsi une sorte de présomption de coopération de l'intéressé avec l'administration française. Mais sur quoi se fonde cette présomption ? En voulant être les bons élèves de la CJUE, nous nous retrouvons dans une situation quelque peu absurde : pour estimer qu'une personne est susceptible de fuir, il faudrait qu'elle ait déjà fui. Autant dire qu'au lieu d'anticiper, nous allons une nouvelle fois subir les flux migratoires. Les demandeurs d'asile profitent des trop nombreux dysfonctionnements du dispositif Dublin III et, qu'on le veuille ou non – c'est une réalité – , une partie d'entre eux prennent la fuite. Tout cela ne me semble pas très sérieux. Le premier principe qui doit s'appliquer est celui de la sécurité et non pas celui de la présomption de coopération.
L'amendement no 52 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'amendement répond à la demande du groupe La République en marche d'une bonne information du demandeur d'asile quant à ses droits et obligations. Nous remercions M. le rapporteur et tous les collègues présents en commission d'avoir accepté cet amendement.
L'amendement no 59 , accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.
L'article 1er bis, amendé, est adopté.
La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l'amendement no 41 , tendant à supprimer l'article 2.
L'amendement no 41 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l'amendement no 53 .
Il y a quelque chose d'assez étonnant dans votre volonté de supprimer les deux premiers alinéas de l'article L. 742-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. En effet, il s'agit de la procédure qui permet à un État de déterminer s'il lui revient ou non de traiter la demande d'asile d'un étranger. Or vous voulez supprimer ces deux alinéas, qui permettent d'assigner cet étranger à résidence, au moins dans l'attente que son dossier soit traité, ce qui, je le rappelle, doit théoriquement être rapide, en vue d'un suivi efficace de la demande. Il s'agit d'une simple option laissée à l'administration pour qu'elle puisse, le cas échéant, assigner ou non à résidence un étranger, par exemple pour qu'il ne puisse pas s'enfuir. La décision de l'administration devait d'ailleurs être motivée – c'est vous dire à quel point cet article était soucieux de ne pas priver arbitrairement une personne de liberté.
Je le répète, je ne comprends pas vraiment le but recherché à travers la suppression de ces deux alinéas. En pratique, comment pourrons-nous gérer sereinement les flux migratoires auxquels nous sommes soumis ? Je crois malgré tout saisir votre volonté : au fond, vous êtes tellement attachés à la liberté d'aller et de venir – ou plutôt à l'idée que vous vous en faites – que vous êtes prêts à mettre en danger la sécurité des Français et, plus généralement, des Européens. Une administration forte qui dispose de moyens concrets pour gérer son flux migratoire – quitte d'ailleurs à ne pas en faire usage – est une administration responsable.
Chère collègue, jamais nous n'aurions pu être animés par une telle motivation ! Il s'agit simplement d'unifier deux procédures d'assignation à résidence : les deux premiers alinéas de l'article L. 742-2 sont supprimés mais le dispositif est fusionné dans l'article L. 561-2. Il prévoit une assignation pour une durée de 45 jours, renouvelable trois fois, soit 180 jours au maximum. Nous sécurisons et donnons un cadre unique à deux procédures.
Je me permets donc de vous suggérer de retirer votre amendement. Votre motivation, si vous avez cru de bonne foi que telles étaient nos intentions, était compréhensible, mais elle ne correspond pas à la réalité. Nous ne supprimons rien ; nous fusionnons les mesures, par souci de simplification.
Comme souvent, le rapporteur a raison.
Sourires.
L'avis du Gouvernement est également défavorable.
L'amendement no 53 est retiré.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l'amendement no 46 .
L'amendement no 46 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l'amendement no 42 .
Nous proposons ici au Gouvernement et au rapporteur d'introduire la référence à la directive 201333CE, plus particulièrement à son article 10, relatif aux conditions de placement en rétention. Il s'agit de prévenir un certain nombre de risques. En effet, le nouveau dispositif introduit par cette proposition de loi, qui vient combler un vide juridique, ne doit pas pour autant aboutir à une quasi-présomption de nécessité de placement en rétention pour les étrangers relevant du régime de Dublin ainsi qu'à une forme d'automaticité entre les régimes d'assignation à résidence et de rétention administrative. Nous appelons l'attention de nos collègues sur le fait que, dans ce cadre, des risques existent que ne soient pas pleinement respectés les droits des étrangers, notamment les droits spécifiques liés aux conditions de rétention.
Le texte européen dit « directive accueil », que vous évoquez avec beaucoup de justesse, madame Karamanli, a été transposé dans notre législation par les lois du 29 juillet 2015 et du 7 mars 2016, qui furent portées par la majorité à laquelle vous apparteniez. Les articles L. 551-2 et L. 561-3, qui prévoient un dispositif identique à ce que vous proposez, sont bien entendu applicables.
Je me permets de vous faire observer que vous devriez être satisfaite du travail que vous avez vous-même accompli sous la précédente législature. Au cas où vous souhaiteriez néanmoins maintenir cet amendement, la commission y serait défavorable, mais uniquement pour cette raison de forme.
Il est identique à celui du rapporteur : demande de retrait de l'amendement no 42 , sans quoi le Gouvernement y sera défavorable.
L'amendement no 42 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l'amendement no 43 .
Cet amendement à l'article 2 fait référence à l'article 11 de la même directive 201333CE. Nous souhaitons que, dans le cadre des procédures de rétention administrative, des mesures puissent garantir des droits aux mineurs et aux familles. Si le nouveau dispositif introduit par la proposition de loi répond à un besoin juridique, comme vous l'avez dit, il ne doit pas pour autant aboutir à une quasi-présomption de nécessité de mise en rétention pour les étrangers. Nous souhaitons, là encore, prévenir un certain nombre de risques induits par la proposition de loi.
Je vais être pris en flagrant délit de répétition : je vous renvoie aux mêmes textes, à la même directive, aux mêmes lois que vous avez votées, chère collègue. L'article L. 551-1 prévoit exactement les protections que vous réclamez. Si vous refusiez de retirer votre amendement, je me verrais contraint à donner un avis défavorable.
Même avis : défavorable.
Le débat ne se résume pas à être d'accord ou pas avec ce que nous avons voté précédemment. Les faits sont têtus ; je pense qu'il est nécessaire de bien rappeler les choses dans cette proposition de loi.
L'amendement no 43 n'est pas adopté.
L'article 2 est adopté.
Je suis saisi de plusieurs amendements portant articles additionnels après l'article 2.
La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l'amendement no 6 .
Les précautions formelles prévues dans l'article 388 du code civil prévoient que les tests osseux ne peuvent être pratiqués que, d'une part, quand aucun document d'identité valable ne peut être produit et quand l'âge allégué n'est pas vraisemblable, …
… et, d'autre part, sur décision de l'autorité judiciaire, après recueil de l'accord de l'intéressé, et si les conclusions de cet examen précisent la marge d'erreur, étant entendu que celles-ci ne peuvent à elles seules permettre de déterminer la minorité. Mais la réalité est malheureusement bien différente.
Tout d'abord, ce type d'expertise médicale est contesté sur le plan scientifique et éthique par les médecins. Le Haut Conseil de la santé publique, dans son rapport du 23 janvier 2014, explique : « La maturation d'un individu a des variations physiologiques en fonction du sexe, de l'origine ethnique ou géographique, de l'état nutritionnel ou du statut socio-économique. » Il n'est pas éthique de solliciter un médecin pour pratiquer et interpréter un test qui n'est pas validé scientifiquement et qui, en outre, n'est pas mis en oeuvre dans l'intérêt thérapeutique de la personne. En cas de doute, une décision éthique doit toujours privilégier l'intérêt de la personne la plus fragile, en l'occurrence le jeune.
Rappelons de même l'avis sans ambages de la Conférence nationale consultative des droits de l'homme énoncé en 2014 : « L'Académie nationale de médecine, le Haut Conseil de la santé publique et la communauté médicale ont plus précisément relevé que le test osseux comporte des possibilités d'erreur en ne permettant pas de poser une distinction nette entre seize et dix-huit ans. Constat d'autant plus problématique que la plupart des [mineurs isolés étrangers] présents sur le territoire français sont âgés de seize ans ou plus. »
Cet amendement vise donc à interdire toute utilisation de tests osseux, quels qu'en soient le cadre juridique ou procédural et le motif.
Cet amendement n'ayant pas de lien direct avec la proposition de loi, la commission l'a rejeté.
L'amendement no 6 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
Tout d'abord, ces amendements entrent bien dans le cadre du texte. Puisque nous parlons ce soir des réfugiés, il nous semble important de revenir sur un certain nombre de dispositions. Le débat devrait justement nous permettre d'améliorer la législation.
Dans cet esprit, l'amendement no 10 vise à rétablir la carte de séjour de dix ans comme titre de séjour de référence pour les étrangers et pour les étrangères, en s'inspirant de lois progressistes de notre pays, comme celle du 17 juillet 1984.
Celle-ci, depuis, a été balayée par la lente infusion, dans un but électoraliste et démagogue, d'idées d'extrême droite dans le débat public. Pour illustrer à quel point on a voulu tromper le peuple français en désignant les étrangers et les étrangères comme source de ses problèmes, voici des chiffres simples : selon les données de l'INED, l'Institut national d'études démographiques, la France comptait 6,3 % d'étrangers en 1983 et 6,1 % en 2014. On voit donc qu'il n'y a guère de déferlement.
Cet amendement vise à revenir au droit de 1984, en ramenant de cinq à trois ans la durée de résidence régulière nécessaire pour pouvoir demander une carte de résident de dix ans et en accordant un titre de séjour de droit d'un an pour celui ou celle qui justifie de résider en France depuis au moins quinze ans.
L'examen de cette proposition de loi devrait nous donner l'opportunité, sur cette question comme sur celles soulevées par nos autres amendements, d'avancer afin que notre droit soit véritablement progressiste et permette l'accueil, l'installation et la résidence sur notre territoire des migrantes et des migrants qui le souhaitent.
L'amendement no 10 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
Monsieur le président, je prendrai le temps démocratique nécessaire pour le défendre.
Exclamations sur les bancs du groupe REM.
L'amendement no 11 complète le précédent : il vise à rappeler au préfet qu'il doit toujours examiner pleinement et sérieusement la situation de tout étranger et que sa compétence n'est nullement liée. Nous souhaitons donc modifier l'article L. 511-1 du CESEDA, en ce qui concerne, cette fois-ci, les modalités de la fameuse OQTF, c'est-à-dire l'obligation de quitter le territoire français sans délai de départ volontaire.
En l'état actuel du droit, un étranger en situation irrégulière peut faire l'objet d'une OQTF. La norme est toutefois que celle-ci prévoit un délai de départ volontaire de l'étranger en situation irrégulière. Mais, dans trois cas précis, le préfet peut décider, par une décision motivée, d'obliger un étranger à quitter le territoire français sans délai : un, s'il existe une menace à l'ordre public ; deux, si la demande est manifestement infondée ou frauduleuse ; trois, s'il existe un risque qu'il se soustraie à cette obligation.
Or la loi est rédigée de telle manière que ce risque de soustraction est considéré comme établi dans de nombreux cas, ce qui limite sérieusement l'obligation d'examen de la situation par le préfet et de motivation de sa décision. Afin d'éviter cette automaticité, qui implique que le préfet peut prendre des OQTF sans délai, à la chaîne et sans motivation spécifique, il nous apparaît fondamental d'introduire la notion de risque substantiel et de mettre fin à l'automaticité de présomption en restituant au préfet l'entièreté de son pouvoir d'appréciation.
Ce n'est pas parce que l'amendement no 11 a été rejeté par la commission qu'il faut renoncer à toute discussion et à toute argumentation. Sinon, autant voter la loi en commission ! Même si, je le sais, c'est ce que vous souhaitez, ce n'est pas encore le cas. Souffrez d'argumenter, au moins pour les députés de votre propre majorité qui n'étaient pas présents en commission et n'ont pu y suivre les débats.
Exclamations sur les bancs du groupe REM.
L'amendement no 11 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Bénédicte Taurine, pour soutenir l'amendement no 27 rectifié .
Par cet amendement, nous proposons une refonte globale de la procédure de jugement pour les décisions relatives à la mise en rétention des étrangers, afin de l'aligner sur le droit commun : formation de jugement composée de trois juges et non plus d'un seul ; présence d'un rapporteur public à l'audience ; impossibilité de recourir aux télé-audiences au pied des avions. Les justiciables les plus vulnérables ont encore plus besoin que les autres de ces droits procéduraux. L'adoption de cet amendement serait l'occasion d'étendre aux étrangers toutes les garanties procédurales prévues dans le droit commun.
L'amendement no 27 rectifié , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
La parole est à Mme Bénédicte Taurine, pour soutenir l'amendement no 28 .
Je vais le défendre mais j'aurais aimé que l'on m'explique pourquoi l'amendement précédent a reçu un avis défavorable. Répondre que la commission l'a rejeté ne suffit pas. Si nous pouvions être informés, ce serait bien.
L'amendement no 28 est un amendement de repli qui vise à rétablir le caractère obligatoire d'une garantie du droit au recours désormais supprimée pour les contentieux relatifs à l'éloignement des étrangers. À la suite d'une dégradation de la qualité de la justice, au détriment des requérants, depuis le décret du 23 décembre 2011, le rapporteur public n'a plus l'obligation de formuler les conclusions que j'ai évoquées précédemment. Nous demandons qu'elle soit rétablie.
Pouvez-vous nous expliquer pourquoi vous refusez que les étrangers aient les mêmes droits que tous les autres ?
Monsieur le ministre d'État, monsieur le rapporteur, je suis surpris de la tournure prise par ce débat. J'ai été élu député, non pas de la commission des affaires étrangères, mais de la République française et, à ce titre, j'envisage d'élaborer la loi dans cet hémicycle. Je ne suis pas membre de la commission des lois, mais je viens dans l'hémicycle pour travailler sur le texte. Il y a un minimum de correction à avoir. Il convient que tous les députés soient informés, pas seulement ceux de la commission, et que l'on nous donne des arguments en réponse aux amendements déposés ; sinon, ce n'est pas la peine de venir travailler ici.
On peut quand même donner des arguments !
D'autre part, monsieur le président, je profite de cette prise de parole pour signaler aux collègues qu'il n'y a personne dans les tribunes du public. Savez-vous pourquoi ? Parce qu'il y a trois ou quatre semaines, sous prétexte de sécurité, il a été décidé de supprimer un dispositif qui existait depuis la Révolution française, consistant à ce que les dix premiers citoyens qui se présentaient à l'entrée de l'Assemblée nationale avaient la possibilité d'assister à la séance sans demander l'autorisation à personne, de manière à contrôler le fonctionnement du Parlement.
En conséquence, ce qui se produit ici ne passe que par le filtre du micro et des caméras, et les citoyens n'ont plus de contrôle sur le Parlement. Je voulais exprimer ce regret, à l'intention de nos collègues qui l'ignoraient.
Applaudissements sur les bancs du groupe FI.
L'amendement no 28 n'est pas adopté.
En commission, le rapporteur allait jusqu'à nous indiquer le jour et l'heure où certains amendements portant sur d'autres textes avaient été présentés et examinés. Peut-être pourrait-il réitérer cet exploit, pour le plaisir de l'hémicycle tout entier ?
Sourires.
Le présent amendement vise à supprimer les tribunaux spécialement aménagés, notamment ceux qui se trouvent aux abords des pistes d'aéroport. Dans l'arrêt Delcourt du 17 janvier 1970, la Cour européenne des droits de l'homme a consacré la théorie des apparences, dont il résulte que la justice doit non seulement être dite mais aussi donner le sentiment qu'elle a été bien rendue. Je pense que tout le monde voit à peu près de quoi il retourne.
D'ailleurs, ceux de nos collègues qui ont visité avec moi le tout nouveau palais de justice de Paris se sont rendu compte que la conception architecturale, la manière dont se tient le procès, le lieu où se situe le bâtiment et les endroits où se trouvent ses différentes parties ont des répercussions sur la conception de la justice, la manière de la rendre et son indépendance. Quand la salle d'audience se trouve au pied des avions, il y a une imbrication totale avec la zone d'attente de l'aéroport, ce qui ne permet pas aux personnes jugées de faire la différence entre la police aux frontières et la justice : la séparation, pourtant structurante, entre le ministère la justice et le ministère de l'intérieur n'existe même plus.
La commission n'a pas examiné cet amendement au fond mais en application de l'article 88 du règlement. Elle a émis un avis défavorable car ces localisations nous semblent répondre à l'intérêt de la justice.
Même avis : défavorable.
Peut-être aurons-nous plus d'arguments au printemps prochain, lorsque nous examinerons le texte complet sur l'asile, car il s'agit là d'un avant-goût. Vous invoquez souvent le hors sujet et j'imagine que cela continuera pour les prochains amendements. Pourquoi n'édictez-vous pas une règle selon laquelle un amendement hors sujet ne peut pas être examiné ?
Exclamations sur les bancs des groupes REM et UAI.
C'est le cas à la Chambre des communes du Royaume-Uni : le speaker écarte les amendements qui n'ont pas de rapport avec le texte.
Allez-y : faites-le ! assumez !
En attendant, si un amendement peut être examiné, c'est qu'il n'est pas complètement hors sujet, ou du moins qu'il entre dans le cadre démocratique prévu par le règlement de notre assemblée et par la Constitution. Souvenez-vous, monsieur le rapporteur : c'est vous-mêmes qui m'avez dit que l'on avait le droit de déposer des amendements à vingt heures, la veille de l'examen en séance. Même si vous souhaitez la changer, pour l'heure, la règle est celle-là. La règle, c'est la règle !
L'amendement no 30 n'est pas adopté.
Il s'agit d'un amendement de repli par rapport à l'amendement no 27 rectifié . Si vous ne souhaitez pas réformer la procédure de jugement des décisions de placement en rétention par la justice administrative, vous pourriez au moins adopter l'une des garanties que nous proposons.
Dans un avis du 14 octobre 2011, le contrôleur général des lieux de privation de liberté soulignait : « la visioconférence constitue un affaiblissement des droits de la défense en ce qu'elle met fin à la présence physique du comparant qui est aussi un moyen d'expression (d'autant plus que bon nombre de prévenus ont de grandes difficultés à s'exprimer oralement). Elle suppose une facilité d'expression devant une caméra ou devant un pupitre et une égalité à cet égard selon les personnes qui sont loin d'être acquises [… ]. Dans les cas où la personne bénéficie d'un avocat, ce dernier est contraint d'avoir à choisir entre se trouver auprès du juge (ce qui se fait dans la majorité des cas) ou demeurer auprès de son client : les liens avec l'un ou l'autre s'en trouvent moins aisés et la tâche du conseil rendue plus difficile. Des aléas techniques peuvent accentuer les difficultés ».
Le présent amendement vise à supprimer la possibilité de réaliser des visioconférences. Le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le CESEDA, permet que les audiences ne se fassent plus en présence des parties, mais par visioconférence. Pour une justice plus rapide et qui coûte moins cher en carburant – car il faut transporter le requérant ou la requérante s'il est en rétention – , le législateur a prévu cette possibilité. À quand des jugements rendus sur Skype ? Comme l'indiquait le contrôleur général des lieux de privation de liberté, c'est un recul des droits de la défense. De notre point de vue, c'est une justice rendue de manière déshumanisée. Nous proposons donc de revenir sur cette possibilité. Nous espérons que vous voterez cet amendement, afin de permettre une véritable défense des droits des migrants.
La commission des lois n'a pas souhaité supprimer les audiences par visioconférence : avis défavorable.
Même avis : défavorable.
La commission n'a pas souhaité le faire, mais elle peut changer d'avis, n'est-ce pas ? J'espère qu'il ne faudra pas attendre 2022.
Comme pour les jugements rendus au pied des avions, il y a un problème de fond. Quand la mise en scène du procès ne requiert même plus de présence physique…
Il reste toujours la possibilité d'utiliser des hologrammes ! M. Mélenchon non plus n'est pas présent à ses meetings !
Je ne crois pas que Jean-Luc Mélenchon rende des jugements pour les demandeurs d'asile, monsieur Herth. Mais peut-être préféreriez-vous une application sur smartphone avec un pouce bleu orienté vers le haut et un pouce rouge orienté vers le bas : ce migrant-là ? non, au suivant ! Franchement, dans quel monde vivons-nous ? Cela me fait penser à la série Black Mirror, que vous avez peut-être vue, qui nous questionne sur l'avancée des technologies et la manière dont nous les utilisons dans la vie quotidienne.
On crée là des monstruosités, qui nous éloignent de l'idéal de justice des Lumières et de notre devise républicaine. Il nous semblerait plus juste, plus judicieux, plus efficace que la justice soit rendue dans un cadre adapté et non en fonction de seules considérations économiques ou budgétaires, parce qu'il n'y a pas assez de sous. Je trouve cela scandaleux et j'espère que l'amendement sera adopté.
L'amendement no 29 n'est pas adopté.
Cet amendement porte sur les accords de réadmission, conventions bilatérales signées entre un ou plusieurs États et un État tiers, qui visent à faciliter la réadmission des migrants interpellés en situation irrégulière sur le territoire de l'État partenaire. L'Union européenne considère ces outils comme des éléments importants de la gestion concertée des flux migratoires. On s'inscrit là encore dans une logique complètement déshumanisante de gestion de flux, qui répond à une stratégie de lutte contre l'immigration irrégulière et de politique du retour. Comme ma collègue Clémentine Autain l'a admirablement démontré à la tribune, on revient ainsi à une stratégie d'endiguement, et non plus d'accueil.
Cette stratégie d'externalisation des contrôles migratoires pose un certain nombre de difficultés aux plans humain et éthique, dénoncées par les associations protectrices des droits humains – mais on a vu à plusieurs reprises, à l'occasion de l'examen de textes ayant trait à la sécurité et à l'asile, que celles-ci n'avaient pas la part belle dans cet hémicycle. Ces difficultés sont encore plus grandes lorsque les accords de réadmission sont signés entre des pays qui n'offrent pas les mêmes garanties de respect des normes internationales en matière de protection des droits des migrants, voire de droit d'asile.
Cet amendement vise donc à rendre effectif le principe de réciprocité relatif aux accords de réadmission, en assurant une convergence par le haut des garanties offertes aux étrangers et aux demandeurs d'asile.
La question n'a pas été examinée par la commission des lois, qui a émis un avis défavorable sur l'amendement.
L'amendement no 32 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
Cet amendement tend à dépénaliser le séjour irrégulier et à le faire entrer dans le champ, d'ordre contraventionnel, de l'article 131-13 du code pénal. Nous ne faisons là que demander la continuation de la vague jurisprudentielle progressiste constituée par l'arrêt El Dridi de la Cour de justice de l'Union européenne, prononcé en 2011, et les arrêts de la Cour de cassation qui s'en sont suivis, lesquels ont notamment forcé le Parlement à légiférer sur la garde à vue pour séjour irrégulier.
Il est proposé de dépénaliser le maintien sur le territoire français d'un étranger ou d'une étrangère faisant l'objet d'une mesure de reconduite à la frontière, d'une obligation de quitter le territoire français ou d'une interdiction administrative du territoire. Serait toutefois maintenue la pénalisation du maintien sur le territoire français d'un étranger ou d'une étrangère faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion ou d'une interdiction judiciaire du territoire, eu égard aux raisons impérieuses d'ordre public pouvant motiver de telles mesures.
En compensation de la dépénalisation, nous proposons une punition sous forme de contravention de cinquième classe, contravention maximale prévue par l'article 131-13 du code pénal.
Nous n'hésitons pas à dire que la dépénalisation du séjour irrégulier serait un moyen d'atténuer la violence d'une condamnation à de la prison, alors que la plus sévère des contraventions est largement suffisante.
Cette question n'entrant pas dans le périmètre de la proposition de loi, la commission a émis un avis défavorable.
L'amendement no 15 , repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
Cet amendement tend à créer un nouveau statut : celui de réfugié climatique. Selon les estimations de l'ONU, d'ici à 2050, 250 millions de personnes seront forcées de s'exiler à cause des bouleversements climatiques, et une partie substantielle de ces migrations contraintes se feront hors des frontières nationales. Ce phénomène fondamental n'est pas suffisamment pris en compte dans la réflexion sur la crise écologique ; il mérite toute l'attention du législateur. Les enjeux humanitaire et géopolitique sont en effet considérables. Ces événements conduiront inévitablement la représentation nationale à intégrer cette nouvelle donne dans la législation relative au droit d'asile.
Le droit international n'appréhende pas encore vraiment les réfugiés environnementaux. Néanmoins, en 1985, le Programme des Nations unies pour l'environnement en avait proposé une définition : toute personne « forcée de quitter son habitation traditionnelle d'une façon temporaire ou permanente à cause d'une dégradation nette de son environnement qui bouleverse son cadre de vie et déséquilibre sérieusement sa qualité de vie ».
Nous proposons que notre législation soit précurseur en la matière, en disposant que le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé à toute personne qui subit dans son pays d'origine une dégradation de son environnement occasionnant un bouleversement grave de son cadre de vie. Le législateur va nécessairement devoir adapter notre droit aux situations engendrées par la crise écologique. De notre point de vue, il serait plus raisonnable d'engager ces modifications maintenant plutôt qu'en réaction à une crise à venir.
Cette question n'entrant pas dans le périmètre de la proposition de loi, la commission des lois a émis un avis défavorable.
Dommage que M. Hulot ne soit pas là, car il avait livré une réponse intéressante lorsqu'il avait été interrogé sur le sujet lors des questions au Gouvernement ! J'avais été étonné que le ministre de l'intérieur reste silencieux, mais j'avais pensé que c'était parce que nous examinerions la question plus tard. Aujourd'hui aurait été une bonne occasion pour commencer à en parler et avoir un début d'avis sur la question.
Les réfugiés climatiques, ce sera le problème de demain. Ce n'est pas une question anecdotique, que l'on soulève pour se faire plaisir. Les députés de La France insoumise ne se sont pas dit : tiens, si l'on parlait des réfugiés climatiques ? Non, comme ma collègue vient très bien de l'expliquer, il s'agit d'un enjeu fondamental pour les années à venir.
Je trouverais donc intéressant que le ministre de l'intérieur nous donne au moins sa position sur le sujet. Dans le projet de loi relatif à la politique d'asile, dont nous débattrons au printemps prochain, compte-t-il introduire des dispositions relatives aux réfugiés climatiques ? Cette question sera en effet l'enjeu de demain, mais peut-être M. le ministre d'État nous dira-t-il que ce n'est pas le cas, préférant poursuivre la stratégie de l'endiguement et du renvoi dans le pays d'origine. À moins encore qu'il ne préconise d'investir dans des pédalos compte tenu de la montée des eaux ? J'aimerais en tout cas obtenir une réponse un peu argumentée de sa part.
L'amendement no 31 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Clémentine Autain, pour soutenir l'amendement no 33 .
Cet amendement vise à supprimer la procédure dite « accélérée », qui permet de traiter les demandes d'asile de façon simplifiée lorsque le pays tiers vers lequel l'étranger doit être renvoyé est considéré comme un « pays d'origine sûr ». Outre qu'il remédierait aux insuffisances de la procédure prioritaire régulièrement dénoncées et à la violation constatée du droit à un recours effectif qu'elle constitue, cet amendement rendrait caduque la notion de « pays d'origine sûr », qui introduit une discrimination entre les réfugiés.
En plus d'être indigne politiquement, cette liste est un non-sens diplomatique. J'en veux pour preuve les débats houleux qui ont toujours eu lieu au niveau européen depuis le Conseil européen de Tampere de 1999, lors duquel cette notion est apparue pour la première fois dans la politique d'asile et d'immigration. Aucun pays, même le plus démocratique, ne peut assurer la sûreté de l'ensemble de ses concitoyens.
Cette procédure repose sur un objectif de gestion des flux humains pleinement assumé : gagner du temps, décourager les demandeurs d'asile et, par conséquent, réduire les statistiques. C'est en ce sens que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, l'UNHCR, a exprimé à plusieurs reprises la crainte de voir les demandes d'asile de personnes originaires de pays jugés sûrs automatiquement rejetées, sans qu'ils aient la possibilité de se défendre. Il est vraiment temps d'y mettre fin.
La commission ne souhaitant pas mettre fin à cette procédure accélérée, elle a émis un avis défavorable.
Comme l'heure est tardive et que ne nous reste plus beaucoup de temps à passer ensemble, au-delà de votre avis défavorable, monsieur le ministre d'État, j'aimerais beaucoup entendre votre sentiment à propos du statut accordé aux réfugiés climatiques. Nous parlons quand même, selon les estimations, de 250 millions de personnes, ce qui n'est pas anecdotique ! Que M. le rapporteur n'ait pas d'avis, soit ; il nous y a habitués en commission, nous ne le découvrons pas ce soir. Mais vous, monsieur le ministre d'État, vous nous avez plutôt habitués, y compris ce soir, à exprimer des avis assez tranchés, ou du moins à nous faire part de vos orientations. Votre collègue Nicolas Hulot, lui, a un sentiment assez affirmé au sujet des réfugiés climatiques. Ce point sera-t-il abordé dans le projet de loi que nous examinerons au printemps prochain ?
L'amendement no 33 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Bénédicte Taurine, pour soutenir l'amendement no 16 .
Les étrangers qui formulent une demande d'asile sur notre territoire ne peuvent y travailler ; il leur faut attendre neuf mois pour déposer une demande à cette fin. Comment est-il possible de vivre avec 6,80 euros par jour, ou 10,20 euros si l'on est deux ? Comment se loger avec 5,40 euros par jour, puisque tel est le montant alloué par l'État aux demandeurs d'asile ? Sans la générosité publique et le dévouement humain et financier des associations, nous verrions probablement les demandeurs d'asile mourir de faim ou de froid dans les rues. Nous souhaitons donc que la possibilité leur soit donnée de travailler pendant la période d'examen de leur dossier. Sauf erreur de ma part, cette disposition mettrait notre droit en conformité avec le paquet asile adopté par l'Union européenne en 2013.
Cet amendement n'entrant pas dans le périmètre de la proposition de loi, la commission a émis un avis défavorable.
Que l'amendement n'entre pas dans le périmètre du texte, c'est votre interprétation, monsieur le rapporteur. Pour ma part, je pense le contraire, puisque le texte, selon son intitulé même, porte sur le droit d'asile. Notre argumentaire nous semble donc plutôt cohérent et construit. Vous auriez pu, il est vrai, concevoir un texte plus large, qui ne se limite pas à une transposition motivée par des arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne et du Conseil d'État. Mais je laisse ce point de côté.
J'aimerais que M. le ministre d'État prenne trente secondes, une minute trente ou peut-être même deux minutes pour nous exposer son sentiment sur la question des réfugiés climatiques, qui sera sans doute la grande question des années à venir. Je suis sûr qu'il a, au fond de lui – sans doute même au fond de son coeur – , un avis sur cette question humanitaire. Quatre amendements restent en discussion : cela fait encore quatre chances de recueillir cet avis ce soir. Il serait intéressant d'anticiper un peu sur nos débats de mars prochain. Si vous pouviez nous rassurer, voire nous rasséréner, monsieur le ministre d'État, nous n'en dormirions que mieux.
J'irai dans le même sens. Si M. le ministre d'État ne veut pas parler ce soir, peut-être l'un de nos collègues du groupe La République en marche pourrait-il nous donner la réponse qui a été donnée, en commission, sur la question des réfugiés climatiques ?
Si la COP23 a été présidée cette année par les îles Fidji, ce n'est pas par hasard, mais parce que le sujet est réel. Attendrons-nous que les autres fassent le droit et nous l'imposent, ou serons-nous à l'initiative pour proposer ce droit ? Ce ne serait pas mal, pour le Parlement français, de prendre une telle initiative. Même si le sujet sera débattu l'an prochain, au moins pourrions-nous le mettre sur l'établi et commencer à y travailler. Il est donc un peu dommage de n'avoir aucune réponse.
L'amendement no 16 n'est pas adopté.
Cet amendement vise à rétablir le caractère obligatoire d'une garantie du droit au recours qui a été supprimée pour les contentieux relatifs à l'éloignement des étrangers et des étrangères.
En principe, la formation de jugement des juridictions administratives – qui jugent notamment de la légalité des décisions du préfet – est constituée d'au moins quatre magistrats, dont un ne prend pas part au délibéré, donc ne vote pas, mais présente, en toute indépendance, la solution qu'il propose de retenir sur un dossier. Concrètement, ce rapporteur public apporte un deuxième regard sur un dossier préparé par les trois autres magistrats. Il permet donc de s'assurer qu'aucun aspect du dossier n'a été oublié, que celui-ci a été bien préparé et qu'il n'y a aucun angle mort. Cette garantie est devenue d'autant plus fondamentale que le Conseil d'État raisonne non plus en fonction de la qualité de jugements rendus par les tribunaux mais de leur quantité. Combien de fois des magistrats n'ont-ils pas entendu, durant leur entretien d'évaluation annuel, leur chef de juridiction leur demander explicitement de faire de la photocopie ou de l'abattage ?
Cela peut être résumé par la formule, non démentie jusqu'à présent, attribuée au vice-président du Conseil d'État, M. Jean-Marc Sauvé, s'adressant aux tribunaux administratifs : « Jugez vite ; nous jugerons bien ! » En résumé, ceux qui en pâtissent sont non seulement les magistrats, forcés de faire du chiffre, mais surtout les requérants, dont les dossiers ne sont plus traités dans le temps nécessaire à l'examen, mais dans un temps contraint par un absurde curseur statistique.
Je ne souhaite vraiment pas que beaucoup de personnes lisent l'exposé sommaire de cet amendement… J'émets un avis défavorable.
Cet amendement est bienvenu. Son exposé sommaire, en effet un peu piquant, a au moins le mérite d'être clair et compréhensible.
Quoi qu'il en soit, monsieur le ministre d'État, à moins d'une dissolution – ou que vous vous ne vous tourniez vers d'autres horizons – , nous passerons un peu de temps ensemble au cours des quatre ans et demi à venir. Il serait donc préférable que nous établissions d'emblée de bons rapports et que vous répondiez aux questions qui nous semblent fondamentales, en l'occurrence celle des réfugiés climatiques. Si vous n'avez pas vous-même de réponse, peut-être pourriez-vous vous tourner vers vos nombreux conseillers assis derrière vous. L'un d'entre eux a peut-être une idée lumineuse, voire plusieurs, sur la question. Y a-t-il un arbitrage ? Où en est votre réflexion sur ce sujet, le sujet de demain ?
Si l'on ne parvient pas à gérer la question migratoire, alors que les 250 millions de réfugiés qui partiront probablement sur les routes ne sont pas encore là, je m'interroge sur notre capacité à le faire à l'avenir. En cette matière, mieux vaut anticiper et se préparer que subir. J'aimerais donc avoir votre avis de ministre de l'intérieur, puisque votre collègue Nicolas Hulot nous a déjà donné le sien. Je suppose que vous avez discuté du sujet avec lui, puisqu'il a dit souhaiter le voir figurer dans le prochain texte relatif au droit d'asile.
L'amendement no 24 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Clémentine Autain, pour soutenir l'amendement no 20 .
Il y a une sorte de tabou sur une question patente touchant à l'immigration : le système économique français profite allègrement à de nombreux étrangers en situation irrégulière. Des patrons embauchent en effet des sans-papiers qui ne sont même pas payés au SMIC et ne paient pas de cotisations sociales. En plus d'être en situation de précarité absolue, ces hommes et ces femmes n'ont donc pas droit à l'assurance maladie en cas d'accident, alors même qu'ils travaillent. Un tel dumping social interne, en France même, est tout à fait inacceptable. Pourtant, le Gouvernement laisse faire : il laisse des personnes exploitées occuper illégalement des emplois, ce qui met en danger tous ceux qui travaillent régulièrement, dans le respect du code du travail.
Pour mettre fin à ce que l'on peut considérer comme une hypocrisie, laquelle ne profite qu'aux patrons voyous et s'avère néfaste à tous les travailleurs, nous demandons que le Gouvernement s'attaque véritablement au problème. L'amendement vise donc à lui demander un rapport permettant d'évaluer les bénéfices qu'il y aurait, pour la société et la Sécurité sociale, à forcer les patrons voyous à rentrer dans la régularité, en régularisant les sans-papiers qu'ils emploient.
Ce rapport serait aussi l'occasion d'évaluer le coût d'une vraie politique d'intégration par comparaison avec la politique actuelle, sachant que la lutte contre l'immigration illégale coûte près de 100 millions d'euros par an. Nous pouvons, je pense, faire mieux en protégeant davantage l'ensemble des travailleurs.
Cet amendement, comme le suivant, portant sur une demande de rapport, l'avis de la commission des lois, nul ne s'en étonnera, est défavorable.
Dans le projet de loi de finances, quelques amendements relatifs à des demandes de rapport ont été votés, monsieur le rapporteur. Le groupe La République en marche a lui-même sollicité des rapports, par exemple sur la loi GEMAPI – gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations. Il n'y a donc pas, à mon sens, d'opposition de principe sur les demandes de rapport.
En revanche – ou en même temps, si vous préférez – , j'aimerais obtenir une réponse sur la question des réfugiés climatiques. Monsieur le ministre d'État, l'autre jour, j'ai interrogé à de nombreuses reprises votre collègue Gérald Darmanin sur un point qui me tracassait ; il n'a pas voulu me répondre immédiatement mais l'a quand même fait après l'examen du texte, de façon courtoise, pendant deux minutes, ou même une minute trente seulement. J'ai trouvé intéressant, y compris politiquement, qu'il m'apporte des éléments d'information. Pourriez-vous donc me rassurer sur le fait que nous entendrons quelques mots de votre part, ce soir, s'agissant des réfugiés climatiques ? Ce serait un signal bienvenu, dont je vous remercie par avance.
L'amendement no 20 n'est pas adopté.
Sur l'ensemble de la proposition de loi, je suis saisi par le groupe La France insoumise d'une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l'amendement no 36 .
Cette autre demande de rapport, dont j'espère qu'elle ne sera pas rejetée par principe, concerne les accords passés entre l'Union européenne et la Libye pour la cogestion des flux migratoires et ses liens directs et indirects avec l'esclavagisme et l'exploitation sexuelle dont sont victimes des migrants en Libye. Ce sujet a souvent été abordé, que ce soit lors des questions au Gouvernement, de l'examen des amendements de ce soir ou d'un reportage de CNN diffusé le 15 novembre dernier, lequel nous a tous émus, dans cette assemblée comme bien au-delà.
Comment se fait-il qu'il ait fallu attendre un reportage télévisé pour apprendre qu'un tel scandale avait lieu dans un pays avec lequel nous avons passé des accords de gestion des réfugiés et des migrations ? Cela nous paraît quand même assez étrange voire hypocrite. Nous demandons que le Gouvernement communique en toute transparence à la représentation nationale des éléments information à ce sujet – je pense qu'il en dispose – , de sorte qu'on évite de retomber dans ce genre de situation véritablement dommageable.
Si nous pouvions par ailleurs obtenir une réponse de M. le ministre d'État sur la question des réfugiés climatiques, ce serait admirable. Si M. le rapporteur voulait se joindre à lui, je ne serais pas contre. Et si un collègue de la République en Marche voulait lui aussi donner son avis sur les réfugiés climatiques, ce serait une belle fin de soirée pour nous tous.
Je fais mon travail : sur cet amendement, l'avis de la commission est défavorable.
Je veux dire à M. Bernalicis qu'il a fait beaucoup souffrir ce soir le ministre de l'intérieur mais que, comme il le sait, les grandes douleurs sont muettes.
Rires. – Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe REM.
Quel honneur vous me faites en me reconnaissant l'immense pouvoir de faire souffrir un ministre ! Je ne savais pas que c'était dans mes cordes mais j'apprends tous les jours – je suis encore jeune.
Je ne voulais pas vous faire souffrir mais simplement obtenir une réponse à propos des réfugiés climatiques. Ma question n'est pas très complexe. Peut-être un collègue de la République en marche pourrait-il d'ailleurs poser la même question que l'autre fois, mais adressée cette fois au ministre de l'intérieur, de sorte que nous puissions avoir des éléments de réponse à ce propos. Il serait dommage que cette mesure, à laquelle le ministre d'État Nicolas Hulot s'est déclaré favorable, ne figure pas dans le prochain texte sur la politique d'asile. Ce serait quand même un comble. J'imagine qu'il y a quand même une certaine cohérence dans le Gouvernement et que, même si M. Hulot vient de Lille et non de Lyon, il y a moyen que vous tombiez tous deux d'accord sur une question qui concernera probablement plus de 250 millions de personnes. Ce n'est pas un petit sujet.
L'amendement no 36 n'est pas adopté.
La parole est à Mme Clémentine Autain, pour une explication de vote au nom du groupe La France insoumise.
N'étant pas membre de la commission des lois, comme sans doute un certain nombre de députés ici présents, j'attendais de notre débat de ce soir qu'il m'éclaire sur le contenu précis de ce que nous allons voter. Pour terminer, je pose donc une question toute simple : quel est l'objectif de cette proposition de loi, si ce n'est durcir les conditions d'accueil des réfugiés ?
Il est procédé au scrutin.
| Nombre de votants | 53 |
| Nombre de suffrages exprimés | 52 |
| Majorité absolue | 27 |
| Pour l'adoption | 41 |
| contre | 11 |
La proposition de loi est adoptée.
Applaudissements sur les bancs du groupe REM.
En application de l'article 50, alinéa 4, du règlement, qui prévoit que la dernière séance de la journée s'achève à une heure du matin, je vais lever la séance. Il appartient donc à la conférence des présidents de fixer les conditions de la discussion de la proposition de loi relative à la création d'un chèque emploi collectivités territoriales.
Prochaine séance, ce matin, à neuf heures trente :
Suite de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2017.
La séance est levée.
La séance est levée à une heure vingt.
La Directrice du service du compte rendu de la séance
de l'Assemblée nationale
Catherine Joly
